Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 15
Правотворчество и систематизация
законодательства
15.1. Правотворчество:
понятие, принципы и виды
15.1.1. Подходы и принципы
В современной науке о государстве и праве наметились (конечно, это
условно) два подхода к исследованию вопроса о правотворчестве
1. Подход традиционно юридический, где понятие и сущность
правотворчества объясняются через соответствующую государственную деятельность, и только. Смысл данного подхода в следующем. Обосновывается, что правотворчество (нормотворчество) —
это социальный аспект и государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение
государственной воли в закон.
Утверждается, что изначально право формируется естественноисторически, до и независимо от деятельности государства. Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение
объективно обусловленной потребности в правовом регулировании
общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обусловлена экономической системой и другими объективными факторами.
Но на последующих стадиях правообразования приобретает
первостепенное значение целенаправленная деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и
соответствующих интересов людей в общеобязательных правилах
поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование
в формально определенные предписания общего характера, и является правотворчеством.
Различаются три способа такого правотворчества:
(1) непосредственная правоустановительная (правотворческая)
деятельность полномочных государственных органов;
1
.
1
Ñì.: Керимов Д.А. Проблемы общей теории права. М., 2000. С. 16–17.
242
(2) санкционирование государственными органами норм, кото-
рые сложились независимо от них в виде обычая (делового
обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (например, общественными организациями);
(3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в
форме всенародного голосования (референдума).
Во всех трех случаях правотворчество отличается своими целями и теми принципами, на которых оно основывается.
2. Подход, рассматривающий правотворчество как познава-
тельно-оценочный и процедурный процесс, в ходе которого выраба-
тываются соответствующие нормы права. В частности, доказывается, что правотворчество — это, прежде всего, процесс познания
и оценки правовых потребностей общества, формирования и понятия нормативных актов уполномоченными субъектами в рамках
соответствующих процедур. В таком определении выделяется несколько элементов: (1) познание, изучение и оценка явлений и
процессов, допускающих или требующих правового регулирования; (2) определение органа или иного субъекта, управомоченного
принять тот или иной нормативный акт; (3) выбор формы предполагаемого акта; (4) подготовка, принятие или изменение его в
рамках соответствующих процедур.
Все перечисленные элементы находятся в тесном единстве.
Нельзя допускать устранения элементов или отсутствия, ослабления их внутренних связей и зависимостей, иначе правотворчество
плохо или с опозданием будет отражать жизненные проблемы и
тенденции развития общества и государства, экономики, политической и социальной среды. Будут созданы необоснованные, неэффективные нормативные акты, которые отрицательно повлияют
на общество и поведение людей. Юридические ошибки в текстах
актов в дальнейшем потребуют больших усилий по их устранению.
Само понятие «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы «правовой материи», как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, нормы права. Причем
в нем не должно быть механичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности
отвечает задаче отыскания среди множества имеющихся норм поведения те, которые будут наиболее полезными для людей и затем
облечены в общезначимую необходимую форму.
При этом выделяется ряд юридических требований, в которых
выражена своего рода нормативная сущность правовых актов: это
принятие актов только уполномоченным субъектом; принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, выбор необходи-
Часть II. Теория права
Глава 16. Правовые отношения
243
мой формы акта; соблюдение соподчиненности актов в правовой
системе по их юридической силе; соблюдение процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов.
В целом, эти два подхода не противоречат друг другу, а, будучи
рассмотренными в совокупности, позволяют представить многие
черты и признаки правотворчества более подробно.
Таким образом,
правотворчество — это специальная деятельность компетентных
государственных органов и должностных лиц, непосредственно
народа (при референдуме) по установлению норм права, их пере-
работке и отмене.
Правотворчество осуществляется на основе следующих принципов:
(1) научности, обосновывающей глубокое и всестороннее по-
знание и знание назревших и назревающих потребностей
прогрессивного развития демократического общества и
правового государства; втяжка
(2) системности, обеспечивающей единство правового регули-
рования общественных отношений, иерархию нормативных
актов, высшей юридической силой которой обладает закон;
(3) демократизма, призванного обеспечить легитимность сис-
темы права, сочетание интересов общегосударственных и
региональных, общесоциальных и национальных, большинства и меньшинства населения страны;
(4) справедливости, призванного воплотить посредством юри-
дических средств требование соответствия между практической ролью различных индивидов (социальных групп) в
жизни общества и их социальным положением, между их
правами и обязанностями, между деянием и воздаянием,
трудом и вознаграждением, преступлением и наказанием,
заслугами людей и их общественным признанием;
(5) законности, обеспечивающей охрану правовых предписа-
ний, привлечение к ответственности лиц, нарушающих
правовые установления, всех требований процедуры и техники принятия законов и иных нормативных актов.
15.1.2. Виды правотворчества
С точки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативных актов следует, прежде всего, четко обозначить
виды правотворческой деятельности. Однако и здесь нет определенности. Многие ученые сегодня выделяют разное количество видов правотворчества, по-разному характеризуют их содержание и
244
Часть II. Теория права
направленность1. В то же время из всех имеющихся классификаций
сегодня можно выделить такую, которая позволяет легко выделять и
исследовать виды правотворчества по следующим основаниям:
(1) круг субъектов правотворчества; (2) характер правотворческих
полномочий; (3) юридическая сила принимаемых актов.
1. В частности, по кругу субъектов правотворчество может быть
коллегиальным и единоначальным.
2. Ïî характеру правотворческих полномочий правотворчество
может быть непосредственным и делегированным. Непосредственное
правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку
осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность — основная функция в механизме осуществления власти.
Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению. Это разрешение может иметь императивный
или диспозитивный характер. Императивное разрешение на правотворчество основано на принципе «все запрещено, кроме того, что
прямо разрешено». Диспозитивное (указывающее границы, пределы, оставляя при этом свободу усмотрения) разрешение на правотворчество основано на принципе «все разрешено, кроме того, что
прямо запрещено».
Такой вид делегированного правотворчества наблюдается в тех
случаях, когда органы государственной власти в соответствии с
законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления).
3. По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество и соответственно вытекающие из них нормотворчество местного самоуправления, прямое
правотворчество, договорное и локальное нормотворчество.
В частности, законотворчество является основной, главной,
разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно
сложный процесс, сочетающий взаимодействие объективных и
субъективных факторов.
Значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие («опережающее отражение») потребности
современного общества, оно является непосредственным источником закона, порождает «жизнь закона». Результат законотворчества — закон, практически регулирующий соответствующие общественные отношения.
1
См., напр., для сравнения: Общая теория государства и права / Под ред.
В.В. Лазарева. М., 2003. С. 171—199.
Глава 16. Правовые отношения
245
Законотворчество, прежде всего, создающее новые нормативные акты, изменяющее, дополняющее или отменяющее уже действующие законы, вместе с тем нередко санкционирует, т.е. придает
юридическое значение, те правила или обычаи, которые уже сложились, традиционно действуют, реально регулируют отношения
между людьми, между людьми и государством, между государственными органами, между обществом и государством.
Подзаконное правотворчество отличается рядом особенностей.
Прежде всего, оно согласуется с положениями законов. Ему не присуща такая сложная стадийность, как законотворчество, которая заменяется более простыми процедурами. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия
нормативных актов ввиду своей очевидной динамичности.
Разновидность правотворчества — порядок прямого, непосредст-
венного принятия нормативных актов. Речь идет, прежде всего, о
референдуме как о конституционном способе принятия законов и
других решений важного общественного и государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется,
помимо соответствующих положений конституций, в специальных
законах.
В настоящее время прямое правотворчество характеризуется
рядом признаков, а именно: (1) как правило, оно инициируется
группой граждан, населением (определенной численности); (2) в
референдуме участвуют избиратели, чья общая (общественная)
воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения; (3) итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой; (4) подготовка и проведение
референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.
Разновидностью правотворчества является деятельность госу-
дарственных органов ïî заключению публично-правовых договоров.
Это конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершаются
заключением соответствующих договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия
других нормативных актов и совершения необходимых юридических действий. Договорное нормотворчество становится сегодня
заметным в общем объеме всего механизма правотворчества.
246
Часть II. Теория права
15.1.3. Стадии правотворчества
В теории государства и права выделяют различные стадии правотворчества. Тем не менее, в обобщенном виде можно говорить о
четырех основных стадиях правотворческого процесса, а именно:
(1) предварительном формировании государственной воли касательного нормативного акта, который требуется принять (подготовка проекта); (2) рассмотрении проекта; (3) его утверждении
(либо отклонении или доработке); (4) обнародовании принятого
нормативного акта (введении в действие).
Предварительное формирование государственной воли начинается с нормотворческой инициативы. Как известно, субъектами
данной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень
которых обычно определяется Конституцией или законом. Как
правило, определенные органы государства объективно, по своему
положению, способны установить необходимость принятия нормативных актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью.
Субъектами нормотворческой инициативы на основе изучения
существующих интересов и потребностей людей, характера сложившихся общественных отношений принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного акта (начало формирования государственной воли), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится
на рассмотрение органа, обладающего полномочиями по принятию нормативных актов.
Рассмотрение того или иного проекта нормативного акта вносится в повестку дня уполномоченного правотворческого органа,
затем проходит его заслушивание и краткое обсуждение в целом
по тексту, которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования по проекту. В результате голосования проект
может быть отклонен или принят (это упрощенная процедура).
В правотворческой практике подавляющего большинства стран
проект нормативного акта проходит два и более чтений (особенно,
если речь идет о проекте закона).
В результате голосования по проекту в первом чтении прини-
мается решение об отклонении проекта нормативного акта либо
принятии его за основу. В последнем случае нормотворческий
процесс продолжается. Отклонение проекта является окончанием
процедуры правотворчества.
Принятие проекта нормативного акта в первом чтении означает,
что он должен быть подготовлен ко второму чтению. При подготовке
проекта ко второму чтению фактически решается его судьба, так как
проводится его детальная проработка комиссиями и комитетами пра-
Глава 16. Правовые отношения
247
вотворческого органа. В случае если проект проходит эту процедуру,
он выносится на рассмотрение во втором чтении.
Основное обсуждение проекта происходит при его рассмотрении во втором чтении. Если в результате обсуждения проект принимается, то процедура правотворчества продолжается, проект
направляется на доработку с учетом внесенных в него поправок.
Комитеты и комиссии снова рассматривают проект, составляется
таблица поправок, внесенных в проект при втором чтении, проводится дополнительная правовая экспертиза проекта (правовая
оценка предлагаемого проектом правового регулирования, выявление противоречий по смыслу текста, пробелов и коллизий, фиксирование погрешностей и окончательная его доработка с учетом
заключения правовой экспертизы и др.).
В дальнейшем проект нормативного акта рассматривается в
третьем чтении (количество чтений в правотворческой практике
разных стран может быть различным). В ходе третьего чтения проект оценивается в целом с учетом внесенных в него поправок.
Одобрение (подписание) проекта становится фактом, свидетельствующим о принятии нормативного акта.
В свою очередь, например, при неодобрении законопроекта
верхней палатой парламента он возвращается в нижнюю палату.
В этом случае палаты парламента должны найти компромиссное
решение. Для преодоления возникших разногласий может быть
создана специальная согласительная комиссия.
Принятый нормативный акт
Другими словами, данный акт должен получить юридическую силу. По общему правилу принятый нормативный акт получает
юридическую силу в результате:
(1) его подписания уполномоченным должностным лицом
(президентом, председателем правительства, главой мини-
стерства и т.д.);
(2) обнародования — промульгации (публичное объявление);
(3) истечения определенного срока после обнародования акта.
Опубликование (обнародование) нормативного акта — заключи-
тельная стадия правотворчества.
подлежит введению в действие.
15.2. Действие нормативных актов
во времени, в пространстве и по кругу лиц
Понятие «действие нормативных актов» включает в себя ряд вопросов, а именно: (1) на какие общественные отношения тот или
иной акт направлен (предметное действие); (2) с какого времени и
по какое время нормативный акт приобретает юридическую силу
248
(действие во времени); (3) на какую территорию он распространяет свое действие (действие в пространстве);(4) кому этот акт адресован (действие по кругу лиц).
1. Что касается предметного действия, то здесь необходимо от-
метить, что все нормативные акты регулируют разные общественные отношения. Например, акты, рассчитанные на регулирование
семейных отношений, не имеют силы в отношениях между органами и учреждениями юстиции. Акты земельного законодательства не могут иметь предметом своего регулирования уголовные отношения. Предметное действие — это привязка нормативных актов к конкретному виду общественных отношений: гражданским,
семейным, земельным, уголовно-процессуальным и проч.
Нормативные акты действуют на определенной территории в те-
чение определенного времени и распространяются на определенных лиц.
Рассматривая действие нормативных актов, необходимо учитывать их виды, поскольку очень часто действие акта зависит от его
вида (закон ли это, указ, распоряжение, инструкция, приказ и т.д.).
2. Как отмечалось, в некоторых законах указывается дата, с
которой они вступают в силу. Например, УПК РФ был принят
Государственной Думой РФ 23 октября 2002 г., а вступил в действие 14 ноября 2002 г. после подписания Президентом РФ. Нормативные акты Правительства РФ, как правило, содержат в себе указания, с какого числа они вступают в силу. Действуют нормативные акты до тех пор, пока они не изменены или не отменены органом, их принявшим, или вышестоящим органом.
Итак, нормативные акты могут вступать в силу в следующих
случаях:
(1) с момента принятия;
(2) со времени, указанного в самом нормативном акте или в
специальном акте о введении его в действие (таким временем может быть момент опубликования);
(3) по истечении нормативно установленного срока со дня их
опубликования.
Существует несколько способов прекращения действия нормативных актов во времени:
(1) указать срок, в течение которого акт будет действовать, и
не продлевать его;
(2) отменить данный акт;
(3) заменить данный акт другим, регулирующим те же общест-
венные отношения.
При этом из общих правил действия нормативных актов во
времени есть два исключения. (1) Иногда (в сфере гражданского
права) отмененные акты продолжают регулировать существенные
Часть II. Теория права
Глава 16. Правовые отношения
249
отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответствие с новым законодательством. Это своего рода
продление срока нормативного акта (переживание закона).
(2) И наоборот, иногда, в виде исключения, вновь принятый нормативный акт распространяет свое действие на отношения, которые
возникли до вступления его в силу. Это обратная сила закона. Обратная сила закону придается только законодателем. По общему
правилу обратную силу приобретает закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий наказание.
3. Â пространстве нормативные акты в зависимости от своего
вида могут действовать следующим образом: (1) распространяются
на всю территорию государства; (2) действуют на какой-то точной
определенной его части; (3) предназначаются для действия за пределами государства, хотя в соответствии с принципами суверенитета общее правило таково, что законы того или иного государства
действуют лишь на его территории.
Территория любого государства очерчена государственной гра-
ницей, под которой понимается линия или проходящая по ней
вертикальная поверхность, определяющая пределы территории
суши, недр, вод, воздушного пространства.
Пространственные пределы действия нормативных актов опре-
деляются территорией государства, которая проявляется как:
(1) территория в пределах государственных границ — это суша
(недра, т.е. земная кора до глубин, доступных для геологи-
ческого изучения и освоения, континентальный шельф
(200 морских миль), а также принадлежащие государству
острова и анклавы); воды, включая внутренние (реки, озе-
ра, водохранилища, внутренние моря) и территориальные
воды (12 морских миль); воздушное пространство (принято
считать до 100 км по вертикали, 1 морская миля = 1852 м);
(2) условная территория государства — территория посольств и
консульств за рубежом, морские, речные, воздушные и
космические корабли под флагом или знаком государства,
кабели и трубопроводы в открытом море. Следует отме-
тить, что военные суда всегда и везде являются территори-
ей государства, а невоенные — только в водах или воздуш-
ном пространстве своего государства.
Отдельные нормативные акты могут иметь ограниченную сфе-
ру действия, т.е. распространять свое действие лишь на определенную часть территории (районы Крайнего Севера, зона Чернобыльской катастрофы и т.д.). Ограниченное территориальное действие обычно предусматривается в самом нормативном акте.
250
Часть II. Теория права
4. Действие нормативных актов по кругу лиц — это их действие
в отношении всех физических и юридических лиц, находящихся
на территории государства. Однако из этого правила есть исключения. Существуют такие общественные отношения, участниками
которых могут быть только граждане Российской Федерации
(служба в Вооруженных силах РФ, органах МВД России, ФСБ
России). Исключения делаются относительно иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом. На таких лиц
(послов, посланников, советников, членов семей дипломатов и
т.д.) в случае совершения ими правонарушений нормы, устанавливающие ответственность, не распространяются. Этот вопрос решается по дипломатическим каналам.
Граждане Российской Федерации в случае совершения престу-
пления за границей несут ответственность по российским законам; если они понесли там наказание, то российский суд может
смягчить его или освободить от него полностью.
Проживающие на территории государства иностранные лица и
лица без гражданства пользуются определенным кругом прав и
свобод наряду с гражданами государства, но в некоторых правоотношениях не могут выступать носителями прав. Они не могут,
например, избирать и быть избранными депутатами, судьями, не
могут служить в вооруженных силах, в прокуратуре, Министерстве
внутренних дел и т.д.
Действие нормативных актов по кругу лиц также различается в
зависимости: от принадлежности лица к государству; пола; возраста; профессиональной принадлежности (военнослужащие, судьи и
т.п.); иных оснований (например, инвалиды).
15.3. Систематизация законодательства
Правотворческая функция современного государства нуждается в
совершенствовании. А это требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы. Массив имеющегося в государстве нормативного материала с каждым годом все
возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему. Этот процесс называется систематизацией законодательства.
Èòàê,
систематизация законодательства — это деятельность по упорядочиванию, совершенствованию законодательства, приведению его в
определенную систему путем составления единых нормативных
актов или их сборников.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]