Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 6. Механизм государства
101
íûå органы. Их структура и функции во многом повторяют структуру и функции центральных (верхних, высших, верховных, общегосударственных) органов представительной и исполнительнораспорядительной власти.
6.2.4. Судебные органы и прокуратура
Важнейший элемент структуры механизма государства — судебные
органы, образующие во многих современных государствах доволь-
но сложную и разветвленную систему.
Судебные органы создаются: (1) для разрешения на основе норм
права социальных конфликтов между гражданами и государством,
самими гражданами; защиты прав, свобод и законных интересов
граждан в их взаимоотношениях с другими государственными органами и должностными лицами; (2) защиты гарантированных конституцией общественных и государственных интересов; (3) установления наиболее значимых юридических фактов; (4) контроля за соблюдением прав граждан при расследовании правонарушений и
проведении оперативно-розыскной деятельности и т.д.
В разных государствах существуют различные виды судов, которые могут разделяться, в частности, в зависимости:
(1) от юрисдикции — общие è специальные (конституционные,
административные, арбитражные, трудовые и т.д.) суды;
(2) территориальности — местные è высшие суды,
(3) от состава суда — на суды, представленные одним судьей
èëè коллегией судей è суды присяжных,
(4) инстанции — суды первой è второй (кассационной) инстанций.
Существует классификация и по другим основаниям.
В большинстве государств не допускается создание чрезвычай-
ных судов.
Особое место в судебной системе многих современных госу-
дарств занимают конституционный суд. Его основные полномочия
заключаются в осуществлении контроля и надзора за соответствием норм права конституции, защите конституционных норм и основ конституционного строя, разрешении споров о компетенции
между государственными органами, толковании норм права и т.д.
Важное место в механизме государства занимает прокуратура —
специализированный орган государственной власти, призванный
прежде всего осуществлять контроль и надзор за соблюдением законности в государстве. Региональные и местные прокуратуры
вместе с прокуратурой высшего (верховного) уровня образуют
единую централизованную систему с подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим. Как правило, прокурорам запрещается
принимать участие в деятельности политических партий.
102
Основные функции прокуратуры обычно сводятся к надзору за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина со стороны органов государственной власти всех видов и уровней, а также со стороны их должностных лиц. Надзору
подлежат органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполняющие
наказания и применяющие назначенные судом меры принудительного характера, а также администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу и т.д.
Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и
иные сообщения о нарушениях закона, прав и свобод граждан,
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и
свобод граждан, по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, по возмещению причиненного ущерба.
Особая функция прокуратуры — участие прокуроров в рассмот-
рении дел судами. Они, с одной стороны, выступают здесь в качестве субъекта судебного разбирательства в соответствующих процессуальных формах, а с другой стороны, осуществляют некоторые надзорные функции в отношении судебных решений. При
вынесении судом незаконных и необоснованных решений прокурор вправе приносить кассационный или частный протест в вышестоящий суд. Также прокуратура может расследовать в пределах
своих полномочий некоторые виды преступлений.
Часть I. Теория государства
6.2.5. Военные и военизированные учреждения
Государственные военные и военизированные учреждения — это
особая часть государственного аппарата. Она вооружена и обеспечивает выполнение властно-государственных функций в военной,
государственно-охранной, правоохранительной и государственнопринудительной сферах.
К этим учреждениям относятся, прежде всего, армия, войска
гражданской обороны, пограничные, железнодорожные и другие
войска; полиция (милиция); внутренние войска; уголовноисполнительные учреждения; службы (в том числе войска) государственной безопасности (разведка, контрразведка, федеральная
охрана); налоговая полиция; учреждения предварительного следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности и таможенного контроля; вневедомственная охрана.
К военизированной государственной службе относят также пожарную службу, фельдъегерскую службу, службу правительственной связи, спасательную службу и др. Во всех этих учреждениях и
Глава 6. Механизм государства
103
службах занято большое количество военизированных государственных служащих и военнослужащих, имеющих, как правило, соответствующие ранги, звания, знаки отличия, форму одежды. Они
в значительной мере иерархичны и пронизывают собой всю территорию государства.
Заметную, а иногда и решающую роль в государстве (когда
возникает угроза нападения извне, в случае войны, восстания народа и т.д.) играет армия, состоящая преимущественно из военнослужащих и выступающая в качестве особой части аппарата государственной власти. Она обеспечивает выполнение ее органами
властно-государственных функций и принятых ими решений в
отношении других государств с публичным (открытым) применением соответствующего вооружения и (или) представляет собой
организованное объединение вооруженных людей, содержащихся
государством в целях наступательной или оборонительной войны
1
.
6.3. Государственный орган: определение и виды
6.3.1. Основные признаки государственного органа
Следует отметить, что в отношении определения государственного
органа среди теоретиков государства и права почти нет разногласий. Как правило, государственный орган определяется как основной структурный элемент механизма государства, состоящий из
государственных служащих, наделенных властными полномочиями
и материальными средствами для реализации конкретных функций (или функции) государства.
Анализ природы государственных органов предполагает, преж-
де всего, их отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между ними сводятся в основном к следующему:
(1) государственные органы формируются государством, а него-
сударственные — общественными формированиями; втяжки
(2) государственные органы действуют от имени государства, а
негосударственные — от имени общественных формирова-
ний и не реализуют государственно-властных полномочий;
(3) место и роль каждого государственного органа в механизме
государства определяются действующим законодательст-
вом, в то время как структура, место и роль каждого него-
1
Ñì.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 585—
734; Малюшин А.А. Концепция современного правового государства. Салехард,
2005.
104
Часть I. Теория государства
сударственного органа определяются общественными фор-
мированиями;
(4) деятельность каждого государственного органа регулируется
действующими нормами права, а деятельность негосударствен-
ных органов определяется общественными формированиями,
но в рамках, установленных действующими нормами права;
(5) государственные органы наделяются государственно-власт-
ными полномочиями, которыми, в свою очередь, негосу-
дарственные органы не обладают;
(6) осуществление функций государственными органами обес-
печивается государством финансовыми, техническими, ма-
териальными и иными средствами, в то время как негосу-
дарственные органы осуществляют свои функции благода-
ря поддержке со стороны общественных формирований
или частных лиц;
(7) государственные служащие, работающие в государственных
органах, трудятся на профессиональной основе, а работни-
ки негосударственных органов могут трудиться и на обще-
ственных началах.
Государство осуществляет свою миссию, функционирует
именно благодаря системе государственных органов. Один из основных принципов этой системы — принцип народовластия, т.е.
широкое участие народа в управлении государством и с его помощью всем обществом.
Участие народа в управлении государством укрепляет их самих
и доверие к государственным органам со стороны широких масс
населения. Это участие заключается, прежде всего, в том, что сам
народ избирает все органы своего государства. В правовом государстве выборы являются демократическими: избирательное право
предоставляется всем гражданам, достигшим избирательного возраста; устанавливается свободный порядок выдвижения кандидатов; обеспечивается равное и прямое избирательное право при
тайном голосовании, а также честное и добросовестное определение результатов голосования и т.п.
1
6.3.2. Классификация государственных органов
В рамках механизма государства действует огромное количество
видов государственных органов, и их можно классифицировать по
самым разным критериям.
1
Ñì.: Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права: в 3 т. Т. 3:
Правовое государство. М., 2003. С. 101–102.
Глава 6. Механизм государства
105
1. В числе самых основных, пожалуй, классификация по известному принципу разделения властей.
Законодательные органы — представительные органы, которые
формируются на основе всеобщих выборов (кроме монархий).
Они осуществляют функции законотворчества, в том числе принимают бюджет, формируют правительство и контролируют его
деятельность и т.д.
Исполнительные органы — правительство, министерства, госу-
дарственные комитеты, главы региональных органов управления
(губернаторы) и т.д., которые формируются различными путями
(посредством назначения, в конкурсном порядке, через выборы),
исполняют законы, а также издают собственные подзаконные акты.
Судебные органы, осуществляющие правосудие, и связанные с
ними правоохранительные учреждения — органы предварительного
следствия, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо представительным органом) либо назначения (президентом). Правосудие осуществляется судами через разрешение дел (споров) с соблюдением материального и процессуального права.
Следует отметить, что, во-первых, важное место в механизме
занимает глава государства, в частности президент, который может
находиться и вне системы разделения властей (например, в Российской Федерации), координируя и согласовывая деятельность
всех ветвей власти; во-вторых, в рассматриваемом механизме
большую роль играют также органы надзора и контроля.
К их числу относятся органы конституционного надзора,
уполномоченные по правам человека (омбудсмены), прокуроры и
т.д. Их деятельность состоит в проверке соответствия действий и
актов государственных органов, должностных лиц законности, а
зачастую и обоснованности. О выявленных нарушениях они докладывают свои решения соответствующему органу (парламенту,
правительственным органам и т.п.). В некоторых странах такие
органы уполномочены давать указания (предписания) об устранении выявленных нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности отдельных должностных лиц.
2. По способу формирования государственные органы могут де-
литься на избираемые и назначаемые. Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными
лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы
этой процедуры — принцип свободных выборов и периодическая
сменяемость состава выборных государственных органов. Гарантия
прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к
ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.
106
В отличие от выборных назначение в государственные органы
тех или иных лиц зависит от воли назначающих, которые, как
правило, лишены возможности свободного выбора кандидатов.
Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при
выборах, профессиональные и другие требования, повышается ответственность претендентов, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.
3. По количественному составу государственных органов. Ñ ýòîé
позиции все рассматриваемые органы делятся на единоличные è
коллегиальные. При этом дело здесь не в количестве конкретных
граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число
сотрудников администрации Президента РФ — единоличного органа государственной власти больше аппарата Правительства РФ,
тем не менее, последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений.
Единоличный орган принимает решения путем самостоятель-
ного волеизъявления, а коллегиальный — большинством голосов
граждан, уполномоченных законом или иным нормативным актом
принимать решения в пределах своей компетенции. Этот порядок
не исключает наличия при единоличном государственном органе
различного рода совещательных структур, советников и т.д. Но
даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально,
его веление носит рекомендательный характер. Окончательное
юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному
государственному органу.
4. По способу создания органы государства классифицируются на
первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной в законе процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления.
Производные органы образуются первичными органами, которые и
наделяют их необходимыми полномочиями (например, правительство, иные исполнительные органы, органы прокуратуры и др.).
5. По объему властных полномочий органы государства делятся
на высшие и местные. Высшие органы государства олицетворяют
высшую государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеральных —
два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах
территории какой-либо административно-территориальной единицы (округах, коммунах, уездах, областях, краях и др.), их полномочия распространяются только на эти местности.
Часть I. Теория государства
Глава 6. Механизм государства
107
6. По широте компетенции выделяются органы государства об-
щей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в
пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (например, правительство). Например, правительство, исполняя законы и иные акты, участвует в осуществлении всех
функций государства. Органы специальной компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида
деятельности (например, отдельные министерства).
Можно выделить государственные органы, которые действуют
в чрезвычайных условиях. Эти органы, как правило, временны и
должны строго осуществлять свои функции (скажем, ВЧК)
1
.
6.4. Местное самоуправление
6.4.1. Местное самоуправление —
противовес центральной власти
Для осуществления своих функций государство в своем составе
должно иметь не только центральные и региональные государственные органы, но и местные органы. Местные органы — важнейший элемент местного самоуправления современной демократической политической системы.
Местное самоуправление — необходимый демократический противовес центральной власти, способствующий своей легитимной деятельностью ограничению возможного произвола со стороны власти.
Передача тех или иных властных полномочий местным органам позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном
уровне, перегрузки центрального аппарата местными делами.
Местное самоуправление также предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе,
что, в свою очередь, способствует преодолению отчуждения личности от государства. Местные органы в большей степени приближены к населению, чем центральные, и их деятельность непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей. Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном уровне короче, чем на общенациональном. Результаты деятельности местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей.
1
Ñì., íàïð.: Керимов Д.А. Проблемы общей теории государства и права: В 3 т.
Т. 3: Правовое государство. М., 2003. С. 101—110; Малюшин А.А. Понятие и
виды государственных органов // Теория государств и права / Под ред.
М.М. Рассолова. М., 2001. С. 145—150.
108
Часть I. Теория государства
В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении (ратифицирована Россией в 1999 г.) право граждан участвовать в управлении государственными делами (местное самоуправление) составляет одну из основ демократии.
Местное самоуправление может быть осуществлено преимущественно именно на местном уровне, при децентрализации государственной власти, исключительно в рамках закона, при наличии
финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым
функциям и полномочиям. В его рамках могут проводиться референдумы, существовать собрания или советы и подотчетные им
исполнительные органы, создаваемые демократическим путем,
имеющие широкую автономию в отношении своей компетенции и
уполномоченные в пределах этой компетенции самостоятельно
принимать необходимые решения под свою ответственность и в
интересах местного населения.
6.4.2. Условия осуществления
местного самоуправления
Предполагается, что органы местного самоуправления способны
эффективнее решать задачи повышения уровня жизни жителей
местностей, чем органы центральной или региональной государственной власти.
Считается, что для осуществления местного самоуправления необходимы определенные условия. В числе этих условий:
(1) круг местных проблем, решение которых возможно собст-
венными силами и средствами;
(2) инициатива и желание граждан самостоятельно решать эти
проблемы;
(3) правовая основа, дающая финансовые возможности терри-
тории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
(4) согласование местных интересов с региональными и обще-
государственными интересами;
(5) четкое разграничение собственности между органами мест-
ного самоуправления и государственными органами;
(6) наличие квалифицированных кадров, географические усло-
вия территории (относительная компактность проживания,
существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.)
1
.
1
Родоначальниками общественной теории местного самоуправления считаются французский просветитель Ж.-Ж. Руссо, французский политический деятель А. Токвиль и русский правовед Б.Н. Чичерин и др.
Глава 6. Механизм государства
109
6.4.3. Формы управления и организационная структура
На местном уровне (в местностях) теоретически и практически могут существовать и функционировать различные формы управления:
(1) представленные органами, организациями, должностными
лицами системы регионального или центрального государственного управления;
(2) представленные органами, организациями, должностными
лицами делегированного (опосредствованного) местного
самоуправления, выступающего в качестве одной из форм
местного государственного управления;
(3) представленные непосредственным (прямым, никем не опо-
средствованным) местным самоуправлением — самостоятельным управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего голосования (референдума),
собрания, сходов или в каких-либо иных формах
В зависимости от способа избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), его статуса,
способа образования главы администрации, степени участия представительного органа в деятельности местной администрации и других
показателей ученые указывают следующие теоретически возможные
варианты организационной структуры местного самоуправления.
1. Если глава муниципального образования является одновременно
главой местной администрации, то возможны две системные моде-
ли взаимного отношения между главой муниципального образования, главой местной администрации и представительным органом:
(1) население избирает депутатов представительного органа и
главу муниципального образования. Глава назначает должностных лиц администрации и руководит ими. При этом
не исключается возможность избрания населением некоторых должностных лиц. Депутаты избирают из своего состава председателя представительного органа;
(2) население избирает депутатов представительного органа.
Депутаты избирают из своего состава главу муниципального образования и председателя представительного органа.
Глава возглавляет местную администрацию, назначает
должностных лиц, руководителей структурных подразделений местной администрации. Часть этих руководителей
может избираться населением.
2. Глава муниципального образования является одновременно
председателем представительного органа. В этом случае система
1
.
1
Ñì.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть. М., 2002. С. 690—712.
110
Часть I. Теория государства
органов и их взаимозависимость организуются по одной из следующих моделей:
(1) население избирает депутатов, главу муниципального обра-
зования и главу местной администрации. Глава местной администрации назначает должностных лиц и руководит ими;
(2) население избирает депутатов, главу муниципального обра-
зования — председателя представительного органа. Представительный орган назначает по контракту главу местной
администрации, который назначает должностных лиц, и
руководит ими;
(3) население избирает депутатов и главу местной администрации.
Депутаты избирают главу муниципального образования —
председателя представительного органа. Глава местной администрации назначает должностных лиц и руководит ими;
(4) население избирает депутатов. Депутаты избирают главу
муниципального образования — председателя представительного органа и возглавляют отдельные структурные подразделения местной администрации. Руководящий орган
местной администрации является коллегиальным;
(5) население избирает депутатов. Депутаты избирают главу
муниципального образования — председателя представительного органа, назначают по контракту главу местной
администрации, который назначает должностных лиц и
направляет их деятельность.
3. Глава муниципального образования — одновременно глава ме-
стной администрации и председатель представительного органа.
В этом случае возможны две модели структурных организационных отношений:
(1) население избирает депутатов и главу муниципального об-
разования. Глава муниципального образования председательствует в представительном органе, назначает должностных лиц;
(2) население избирает только депутатов. Депутаты избирают
главу муниципального образования, который председательствует в представительном органе, назначает должностных
лиц и руководит ими.
Очевидно, что в основе структуры органов местного самоуправления современного российского общества лежат известные, исторически сложившиеся модели. Однако эти модели нуждаются в дальнейшем совершенствовании, и их деятельность должна быть обеспечена
организационными, экономическими и юридическими гарантиями
1
Ñì.: Гомеров И.Н. Óêàç. ñî÷.
1
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]