Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 6. Механизм государства
91
(транспортные, обслуживающие, здравоохранительные и др.) и
материальные придатки (органы охраны правопорядка, армия, пенитенциарные учреждения и др.). Действительно, среди учреждений, относящихся к числу государственных, можно выделить неспецифическую часть — учреждения и структуры, которые выполняют хозяйственные, социально-культурные, технические и иные
задачи, но не имеют властных полномочий. Особенно велик неспецифический набор учреждений в обществах, где государственные органы часто выполняют разнообразные хозяйственные и социально-культурные функции, обладают большим объемом государственного имущества. В связи с этим данная точка зрения
представляется более приемлемой в плане детального анализа различных элементов механизма государства, а не только органов государственной власти и управления
1
.
6.1.2. Признаки механизма государства
В качестве основных признаков механизма государства можно
выделить следующие.
1. Механизм государства предполагает наличие в нем людей,
специально занимающихся реализацией управленческих функций
(осуществляющих правотворчество, применяющих и исполняющих нормы права, обеспечивающих правопорядок и др.) на ïðî-
фессиональной основе
2. Наиболее важным, первичным, элементом механизма госу-
дарства является государственный орган, который существует и
действует на основе норм права. Вместе с тем право в механизме
государства следует рассматривать с двух сторон: с одной стороны,
оно является средством, используемым государственными органами в процессе своей деятельности, а с другой — определяет, закрепляет и обеспечивает организацию и функционирование механизма государства.
3. Каждый государственный орган обладает властными полно-
мочиями. Выступая от собственного имени, он действует и как ор-
ган государства в целом.
4. Механизм государства — это не произвольно собранное,
разнородное явление, а взаимосвязанная, четкая, согласованная
система органов власти и иных государственных структур.
5. Функционирование механизма государства обеспечивается
за счет использования государственными органами необходимых
2
.
1
Шагиева Р.В. Механизм государства // Теория государства и права / Под ред.
М.М. Рассолова. М., 2001. С. 132—133.
2
Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 121—123.
92
финансовых ресурсов, материальных и организационных структур. Они не являются самостоятельными элементами властного,
управленческого характера, а выступают в виде факторов, которые позволяют государственным органам достичь поставленных
целей и решить стоящие перед ними задачи (вооруженные отряды людей, те или иные здания и сооружения, учреждения транспорта, связи и т.п.).
6. Механизм государства, как правило, обладает сложной многоуровневой структурой, что объясняется необходимостью решения различных социальных, экономических, правовых и проч. задач, стоящих перед государством (защита собственной территории,
организация хозяйственно-промышленной деятельности, экономическое сотрудничество с другими государствами, борьба с преступностью, решение экологических проблем и т.п.).
Часть I. Теория государства
6.1.3. Принципы функционирования механизма
государства
Эффективное функционирование механизма современного государства требует, чтобы он строился и действовал на основе определенных принципов, которые имеют объективный характер.
Среди таких принципов можно выделить следующие.
1. Обязательность реального представительства широких народ-
íûõ ìàññ во всей системе государственных органов и учреждений.
Это возможно лишь в случае действенного функционирования
демократической избирательной системы, строгого соблюдения
экономических, политических, социальных и других прав и свобод
граждан.
2. Прозрачность è гласность деятельности всех государствен-
ных органов, доступ к достоверной информации (исключая ту,
которая нормативно отнесена к засекреченной) всех заинтересованных лиц.
3. Законность, означающая обязательность соблюдения зако-
нов и иных нормативных актов в деятельности всех звеньев механизма государства как во взаимоотношениях между собой, так и с
населением страны или организациями, выражающими его интересы.
4. Компетентность è профессионализм в деятельности всех слу-
жащих государственных органов. Соблюдение данного принципа
возможно лишь в случае формирования государственного аппарата
из знающих, образованных людей в области права, управленческой деятельности и экономики.
Глава 6. Механизм государства
93
5. Распределение государственной власти между относительно
независимыми и одновременно в достаточной степени контролирующими друг друга законодательной, исполнительной и судебной
ветвями власти. Система сдержек и противовесов призвана предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий.
Стабильность, непротиворечивость и согласованность элементов механизма государства предопределяют следующие факторы:
(1) единство политической системы, на которой строится деятельность государственных органов и должностных лиц; (2) единство
принципов, лежащих в основе построения и функционирования
государственных органов, организаций и учреждений, входящих в
состав механизма государства; (3) общность политико-правовых
идей и экономической основы (плановой и рыночной); (4) общность конечных целей, непосредственных и конечных задач,
стоящих перед государством; (5) наличие государственной идеологии, консолидирующей общество.
6.1.4. Аппарат государства
Аппарат государства — это система специально созданных орга-
нов, состоящих из профессиональных служащих, которые обеспе-
чивают выполнение этими органами свойственных им властно-
государственных функций, и обладают для этого соответствующи-
ми правомочиями, правами и обязанностями.
Одна часть этого аппарата нередко представлена государственной бюрократией, а другая часть, как показывает мировая практика, — военными и военизированными государственными органами
и учреждениями. Государственная бюрократия—это государственные служащие, или чиновники (в широком смысле этого слова).
Другая же часть — военнослужащие и военизированные государственные служащие. И те и другие обеспечивают выполнение органами государства свойственных им властно-государственных
функций (в том числе принятие и исполнение ими общезначимых
и общеобязательных решений), имеют для этого соответствующие
полномочия либо в отношении других государств, либо в отношении граждан или подданных собственного государства.
Думается, что принципы организации и деятельности аппарата
государства те же самые, что мы очертили выше при характеристике принципов организации и деятельности механизма государства (так как аппарат — часть механизма).
94
Однако отдельные ученые-теоретики все же выделяют и рассматривают также общие принципы построения и работы государственного аппарата, к которым относят: (1) принцип законности,
легальный порядок образования и деятельности; (2) эффективность построения и структуры государственного аппарата, эффективность его работы; (3) профессионализм и компетентность государственных служащих; (4) защиту государственных служащих от
неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; (5) приоритет прав, свобод и интересов человека; (6) разграничение компетенции и сфер ведения между различными органами; (7) открытость государственной службы, т.е. доступность
общественному контролю; (8) равный доступ граждан к государственной службе; (9) принцип разделения властей
Часть I. Теория государства
1
.
6.2. Структура механизма государства
Анализ структуры механизма государства — важная задача теории
государства и права, поскольку она предполагает исследование с
точки зрения структурно-функционального подхода организации,
роли и места основных органов государства в обществе, их основных целей и задач, взаимодействия с другими государственными
органами и т.д.
Известно, что в качестве основных видов государственных органов сегодня выступают парламенты, главы государств, правительства, региональные государственные органы, судебные органы,
органы прокуратуры, контрольные государственные органы, аппарат государственной власти и т.д. (составные элементы механизма
государственной власти).
6.2.1. Парламенты: виды и структура
Парламент и его виды. Парламент — коллегиальный законодательно-представительный орган государственной власти, в состав которого входят депутаты как представители всего народа или определенной его части государства.
1. В зависимости от своей роли в системе органов государствен-
ной власти выделяют различные виды парламентов: (1) абсолютно
доминирующие, (2) ограниченно доминирующие, (3) автономные,
(4) ограниченно зависимые и (5) абсолютно зависимые.
Абсолютно доминирующий парламент (например, Национальное
собрание Франции в послевоенный период до 1958 г., Съезд на-
1
Ñì.: Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2005. С. 124.
Глава 6. Механизм государства
95
родных депутатов и Верховный Совет РСФСР в период с июня
1990 г. по июнь 1991 г.) характеризуется тем, что он почти полностью доминирует над исполнительно-распорядительной властью, в
частности правительством, а глава парламента может одновременно являться и главой государства.
Ограниченно доминирующий парламент (например, палата общин в Великобритании) — его доминирующая роль над правительством в определенной мере ограничена либо некоторыми полномочиями главы государства, либо самим правительством, состоящим из представителей парламентского большинства.
Автономный парламент (например, Конгресс США) — равноправен в своем существовании с главой государства и правительством.
Ограниченно зависимый парламент (например, Национальное
собрание Франции с 1958 г.) — в определенной мере зависим от
главы государства.
Абсолютно зависимый парламент (например, Верховный Совет
СССР до 1989 г., Федеральное Собрание РФ после принятия
Конституции РФ 12 декабря 1993 г.) — почти полностью зависит
от главы государства (или одной-единственной политической
партии).
2. По объему своей компетенции различают парламенты: (1) с аб-
солютно определенной компетенцией, (2) с абсолютно неопределенной компетенцией и (3) с относительно определенной компетенцией.
Парламенты с абсолютно определенной компетенцией (например, парламенты Испании, США, Франции) характерны для федеративных децентрализованных государств. Их компетенция ограничена компетенцией субъектов федерации, административных
территориальных образований.
Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией характерны для унитарных государств. В своей законодательной деятельности они не связаны какими-либо конституционными актами, юридически обладают неограниченными правами, компетенцией издавать, отменять и изменять законы по любому вопросу,
никто (в том числе суд) не может поставить под сомнение конституционность его законодательного акта (например, парламент Великобритании с XIX в., парламент Японии).
Парламенты с относительно определенной компетенцией (например, в Швейцарии) характеризуются тем, что их компетенция
четко не отграничена от компетенции правительства.
Структура парламента. Различают также однопалатные è двухпа-
латные парламенты. Во многих государствах парламент имеет двух-
96
палатную структуру. Однопалатная структура установлена примерно
в половине государств Европы и других континентов.
Считается, что двухпалатный парламент необходим преимущественно в федерациях. Здесь одна палата — это орган, представляющий всю нацию в целом, а другая состоит из депутатов, представляющих каждый субъект.
Однако, как нам представляется, двухпалатный парламент необходим во всяком государстве (и федеративном и унитарном).
Дело в том, что одна палата всегда представляет общегосударственные, общенациональные интересы, а другая — специфические
региональные и местные интересы. Две палаты парламента более
точно, чем одна палата, передают картину существующих в государстве сложных и разнообразных притязаний, интересов и мнений. Поэтому идея двухпалатного парламента ныне востребована
и в унитарных государствах.
Кроме палат элементами внутренней организации парламента
являются: (1) руководящие органы палат (в том числе председатель, избираемый членами палаты); (2) парламентские комитеты и
комиссии; (3) партийные объединения (фракции) и депутатские
группы.
В палатах парламентов многих государств, кроме председателя,
избирается еще и заместитель (или заместители председателя),
который руководят заседаниями палаты в отсутствие председателя.
Немалую роль в деятельности палат и парламента в целом играют парламентские комитеты è комиссии. В парламентах с двухпалатной структурой каждая палата образует свои собственные
комитеты и комиссии. Кроме того, в нем могут формироваться
объединенные комиссии (комитеты) обеих палат (например, в
Норвегии и Исландии создаются только объединенные комитеты).
Важную роль во всех парламентах играют партийные объедине-
ния (фракции) è депутатские группы. Официально такие объединения именуются по-разному: в Государственной Думе РФ — фракциями и депутатскими группами, в ФРГ — фракциями, во Франции, Италии и некоторых других государствах — парламентскими
группами, в Австрии — клубами и т.д. Порядок образования и
деятельность партийных объединений парламента, как правило,
более или менее регулируются уставами палат или парламента.
Основная цель парламента — законотворчество (как особая
форма правотворчества). Законодательные полномочия парламент
осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной законодательством либо регламентами палат или парламента. Çàêî-
нотворческий процесс, как известно, состоит из четырех стадий:
(1) законодательной инициативы, (2) обсуждения законопроекта,
(3) принятия закона, (4) обнародования закона.
Часть I. Теория государства
Глава 6. Механизм государства
97
6.2.2. Глава государства
Институт главы государства существует во всех современных государствах. В публичном праве некоторых государств (например,
Франции) его относят к руководителю государства, который может представлять как исполнительно-распорядительную, так и
представительную власть. В обоих случаях власть руководителя (в
том числе главы) государства должна быть легитимной.
Как правило, главой государства является лицо, занимающее
высшую государственную должность, наследственный монарх èëè
избираемый президент. В Ватикане главой государства является папа римский, а в Иране — Высший руководитель Исламской Республики Иран. Вместе с тем в ряде государств функцию главы государства выполняют коллегиальные властно-государственные органы или их руководители.
Надо отметить, что порядок престолонаследия регулируется
либо конституциями, либо другими нормативными актами. Например, в Великобритании закон о престолонаследии был принят
еще в 1701 г., в Швеции — в 1810 г. Конституция Японии определяет, что императорский трон является династическим и наследуется в соответствии с законом об императорской фамилии, принятым парламентом.
Наследовать престол в государствах Европы (за исключением
Бельгии и Норвегии) могут как мужчины, так и женщины. В Японии, арабских и других монархиях трон наследуют только мужчины. Для вступления в брак монарху, как правило, необходимо согласие парламента. При несовершеннолетнем монархе функции
главы государства до совершеннолетия провозглашенного монарха
выполняет регент или регентский совет. Возведение на престол
сопровождается торжественным ритуалом коронации, который,
как правило, осуществляется высшими духовными лицами в присутствии представителей самых знатных родов и высших должностных лиц других государств.
Особа монарха является неприкосновенной. Как правило, он
обязан соблюдать конституцию и законы. Иногда он даже является гарантом конституции. Подписанные монархом решения принимают юридическую силу лишь после подписания их главой правительства или министром.
В отличие от монарха президент как глава государства избирается гражданами по мажоритарной системе абсолютно большинства (например, в Польше, Франции, России, Беларуси) или путем
косвенных выборов (например, в США), парламентом или избирательной коллегией с участием парламента (например, в Венгрии,
98
Часть I. Теория государства
Греции, Германии, Италии). Срок его полномочий, как правило,
составляет от четырех до семи лет. Им может стать любой гражданин государства, достигший определенного возраста (чаще всего
35—40 лет, в Италии — 50 лет), проживающий определенное время на территории данного государства. К нему могут предъявляться и такие требования, как наличие высшего образования, ограничение предельного возраста и др. В одних государствах президент
не может состоять в какой-либо политической партии, в других
ему это разрешается.
Во многих государствах вместе с президентом избирается и âè-
це-президент — должностное лицо, помогающее президенту в
осуществлении его полномочий, выполняющее отдельные его поручения, замещающее в случае необходимости президента. В случае досрочного прекращения полномочий последнего вицепрезидент становится президентом.
6.2.3. Правительство: классификация и функции
Правительство — это коллегиальный исполнительно-распорядительный орган государства, в состав которого входят руководители министерств и приравненных к ним ведомств. Как правило,
оно называется либо советом министров, ëèáî кабинетом минист-
ðîâ. Однако имеются и другие его названия, например: Федеральный совет (в Норвегии, Финляндии, Швеции), Правительство
(например, в России, Франции).
Классификация по способам формирования и ответственности.
Правительство может формироваться: либо (1) исключительно
только парламентом без какого-либо участия главы государства,
(2) либо парламентом при ограниченном участии главы государства, (3) либо в равной мере парламентом и главой государства,
(4) либо главой государства при ограниченном участии парламента, (5) либо исключительно только главой государства без какоголибо участия парламента.
В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламен-
тарном способе формирования правительства, во втором случае —
об ограниченно парламентарном способе формирования правительства, в третьем — о полупарламентарном (например, парламентарно-президентском) способе формирования правительства, в четвертом — об ограниченно внепарламентарном способе формирования правительства, в пятом — об абсолютно внепарламентарном
способе формирования правительства.
Правительство может нести ответственность: либо (1) в полном объеме исключительно только перед парламентом, (2) либо в
Глава 6. Механизм государства
99
ограниченном объеме только перед парламентом, (3) либо в равной мере перед парламентом и главой государства, (4) либо в ограниченном объеме только перед главой государства, (5) либо в
полном объеме исключительно перед главой государства.
В первом случае есть смысл говорить об абсолютно парламен-
тарном способе ответственности правительства, во втором — об
ограниченно парламентарном, в третьем — о полупарламентарном, â
четвертом — об ограниченно внепарламентарном, в пятом — об абсолютно внепарламентарном.
В соответствии с этими способами ответственности и способами формирования правительств можно выделить их соответствующие âèäû.
Абсолютно парламентарное правительство формируется только
парламентом без какого-либо участия главы государства и ответственно в полном объеме исключительно только перед парламентом.
Ограниченно парламентарное правительство формируется парламентом при ограниченном участии главы государства и ответственно в ограниченном объеме только перед парламентом.
Полупарламентарное правительство формируется парламентом
и главой государства и в равной мере ответственно перед парламентом и главой государства.
Ограниченно внепарламентарное правительство формируется
главой государства при ограниченном участии парламента и ответственно в ограниченном объеме только перед главой государства.
Абсолютно внепарламентарное правительство формируется исключительно главой государства без какого-либо участия парламента и ответственно в полном объеме исключительно только перед главой государства.
Кроме того, может быть псевдопарламентарное правительство,
которое формально (по конституции) вроде бы формируется парламентом и ответственно перед ним, но на самом деле формируется и ответственно перед кем-то другим (например, перед президентом или определенной политической партией).
Классификация по партийному составу. По своему партийному
составу правительство бывает однопартийным, многопартийным
(коалиционным) и беспартийным.
Однопартийное правительство обычно формируется парламентом при формальном участии главы государства (например, в Великобритании) или главой государства (например, во Франции) с
той или иной мерой участия парламента из представителей той
политической партии, которая имеет абсолютное большинство
мест в парламенте или его нижней палате. Оно может формиро-
100
ваться главой государства из представителей своей партии вне зависимости от партийного большинства в парламенте.
Многопартийное (коалиционное) правительство формируется
парламентом при формальном участии главы государства (например, в Германии, Италии) или главой государства с той или иной
мерой участия парламента из представителей нескольких (двух, а
иногда и более) партий, как правило, тогда, когда ни одна их партий не имеет абсолютного большинства в парламенте или его
нижней палате.
Беспартийное правительство формируется главой государства
из лиц, которые включаются в состав правительства независимо от
их принадлежности к той или иной действующей в государстве и
парламенте политической партии. Оно формируется, как правило,
либо когда парламентским фракциям не удается договориться о
создании коалиции, либо когда глава государства не учитывает
наличия и соотношения в парламенте партий, либо когда в государстве партии и парламент ограничены в своих действиях или
отсутствуют.
Функции правительства. Правительство выполняет множество
свойственных ему функций. Его деятельность охватывает все основные сферы государства: экономическую, социальную, политиче-
скую, духовную.
Структура и состав правительства весьма разнообразны (например, в России правительство состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров).
Деятельность правительства обеспечивается главным образом
созданными при нем министерствами, комитетами, комиссиями,
ведомствами, службами, агентствами, управляющими отдельными
сферами государства. Они играют роль основных инструментов
государственной деятельности в отдельных областях государственной жизни, принимают участие в выработке государственных решений, в разработке законодательства, в правительственном нормотворчестве, в руководстве многочисленными государственными
организациями, находящимися в их подчинении, управляют порученными им отраслями на всей территории государства, издают
подзаконные акты и т.д.
Для эффективного функционирования государства, как показывает практика, в его составе недостаточно иметь лишь одни
центральные государственные органы. Поэтому кроме центральных
представительных и исполнительно-распорядительных органов во
всех административных территориях большинства государств существуют и функционируют соответствующие законодательнопредставительные и исполнительно-распорядительные региональ-
Часть I. Теория государства
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]