Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование управления. Учебное пособие
.pdf
41
1.2. Понятие и классификация органов государственного управления
ко повторяют структуру вышестоящих органов. Кроме того,
между большинством одинаковых звеньев вышестоящих и нижестоящих органов существует определенная подчиненность,
а между некоторыми – и субординация.
Организационная структура системы управления выражает
звенность, субординацию той или иной системы управления,
наличие вышестоящих и нижестоящих организаций. Звенность существует в основном в отраслевых и функциональных
системах государственного управления. В настоящее время
действуют одно-, двух-, трех- и четырехзвенная системы.
Организационная внутренняя структура органов государственного управления представляет собой состав его подразделений. Каждое подразделение представляет собой некую
группу специалистов при руководителе. Вместе взятые, они
образуют аппарат органа управления.
Задачи и функции разнообразны и не могут осуществляться одним служащим – руководителем. Для их осуществления
требуются различные специалисты.
На современном этапе организационная внутренняя структура органа управления строится с ограниченным функционализмом ‒ это значит, что внутренние структуры, как правило, воздействуют на управляемые объекты через руководителя
органа, а не непосредственно. Лишь в порядке исключения в
некоторых органах создаются структурные подразделения с
полномочиями внешнего характера (различные государственные инспекции).
Основными звеньями внутренней организационной
структуры являются функционально-отраслевые (производственные) структурные подразделения типа комитета, главного управления, управления, отдела, департамента, сектора,
группы.
Внутренняя организационная структура утверждается, как
правило, руководителем органа и строится с учетом штатов,
т. е. выделенных бюджетных средств на содержание аппарата
того или иного органа. Штаты – это, прежде всего, количество
42
Глава 1. Правовые основы государственного управления
необходимых должностей, их наличие. Если они заполнены, тогда говорят о количественном составе государственных
служащих в том или ином органе. Незаполненные единицы
(должности) считаются свободными. Штаты получают официальное закрепление в форме штатного расписания.
Классификация органов госуправления. По содержанию деятельности органы власти и управления могут быть
разделены на органы общей, особой и специальной компетенции. Первые несут общую ответственность за состояние дел
на соответствующей территории (страна, область и т. д.). Органы специальной компетенции призваны осуществлять отраслевое или функциональное (межотраслевое) управление. По
порядку решения вопросов органы могут быть разделены на
коллегиальные и единоначальные.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей можно выделить органы законодательной, испол-
нительной и судебной власти. При использовании такого раз-
деления необходимо помнить о налагаемых содержательных
ограничениях (например, не включены органы специальной
компетенции).
По правовой основе формирования госорганы разделяют
на создаваемые на основе Конституции, создаваемые на основе текущего законодательства, создаваемые на основе подзаконных актов. По способу получения властных полномочий
выделяют первичные (непосредственно от избирателей) и
производные (от первичного органа) государственные органы.
Государственные учреждения по их месту в системе государственного аппарата принято разделять на три основные
группы: высшие, центральные, местные.
Высшие органы выделяются по признаку их особого места в
государственном механизме: они осуществляют законодательные полномочия, отвечающие за состояние дел во всей стране,
выступают от имени государства во внутри- и внешнеполитических отношениях. Их правовой статус определяется в актах
высшей юридической силы.
43
1.2. Понятие и классификация органов государственного управления
Центральными являются отраслевые, многоотраслевые
или функциональные органы управления (министерства, государственные комитеты), которые выполняют законы и постановления высших органов (в действующем белорусском законодательстве – республиканские органы государственного
управления).
Под местным управлением понимают форму деятельности исполнительных и распорядительных органов власти,
формируемых в каждой административно-территориальной
единице, для решения вопросов местного значения исходя из
общегосударственных интересов, а также интересов граждан,
проживающих в пределах соответствующей администра тивно-территориальной единицы.
Для выполнения своих задач и функций государство обладает разветвленной системой государственных учреждений
(в узком смысле), которые действуют не от имени государства,
а от своего собственного, отличаются задачами деятельности,
спецификой организационной структуры. Для них типична
непроизводственная деятельность в экономической, научной,
социально-культурной, административной и других областях
(учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.).
Государственные учреждения непосредственно проводят государственные властные решения в жизнь и порождают социально полезные результаты в виде созданных материальных
или духовных благ. К государственным учреждениям могут
быть отнесены также государственные организации, которые
выполняют те или иные функции государства, но не наделены
властными полномочиями. Термин «государственные учреждения» в литературе и общественной практике понимается в
широком смысле как система государственных органов и государственных учреждений – основной инструмент для осуществления функций государства (законодательной, исполнительной, судебной).
44
Глава 1. Правовые основы государственного управления
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Дайте определение понятия «орган государственного управ-
ления».
2. Назовите основные признаки органа государственного управ-
ления.
3. Выделите основные виды органов государственного управле-
ния.
4. Приведите примеры республиканских отраслевых органов
управления.
1.3. Президент Республики Беларусь
и его полномочия в сфере исполнительной власти
Традиционно выделяют такие виды республик, как парламентская и президентская. В парламентской республике – верховенство парламента (Италия, Германия, Венгрия и др.). Глава
государства избирается не всеми гражданами, а законодательным органом. Исполнительную власть возглавляет премьерминистр, который назначается также парламентом, как и весь
состав правительства.
В президентской республике главенствующее место занима-
ет президент, который избирается всеми гражданами страны.
Президент формирует правительство, может отправить правительство в отставку, имеет большие кадровые полномочия.
Возник институт президентства в США, первым президентом этой страны стал избранный на эту должность в 1789 году
Дж. Вашингтон. На европейском континенте первый президент появился в 1848 году: президентом Франции был избран
Луи Бонапарт.
Институт президентской власти широко распространен в
мировой практике государств: около 140 стран мира имеют
этот институт в своем государственном устройстве. Есть пост
президента и во всех государствах – членах Содружества Независимых Государств. Распространенность этого института
свидетельствует о его эффективности.
45
1.3. Президент Республики Беларусь и его полномочия
С принятием новой Конституции 15 марта 1994 г. в Республике Беларусь был учрежден пост президента. Введение института президентства в Республике Беларусь было обусловлено новыми политическими и экономическими отношениями,
коренными преобразованиями государства, что требовало
оперативности принимаемых решений, мобильности их исполнения.
По Конституции 1994 года Президент был наделен достаточно широкими полномочиями. Он руководил системой
органов исполнительной власти и обеспечивал их взаимодействие с представительными органами, создавал и упразднял министерства, государственные комитеты и другие центральные органы управления Республики Беларусь, с согласия
Верховного Совета назначал и освобождал от должности
Премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председателя
Комитета государственной безопасности; назначал и освобождал от должности других членов Кабинета Министров. Президент представлял Верховному Совету кандидатуры для избрания на должности Председателя Конституционного Суда,
Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Правления Национального банка. Президент назначал судей Республики Беларусь, кроме тех,
избрание которых было отнесено к компетенции Верховного
Совета, а также других должностных лиц, должности которых
были определены в соответствии с законом, если иное не было
предусмотрено Конституцией. Основной Закон давал Президенту право участвовать в работе Верховного Совета и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением. Было определено, что Глава государства представляет
страну в отношениях с другими странами и международными
организациями, ведет переговоры и подписывает международные договоры, назначает и отзывает дипломатических представителей Республики Беларусь. Глава государства был наделен
Конституцией правом отменять акты подведомственных ему
46
Глава 1. Правовые основы государственного управления
органов исполнительной власти и приостанавливать решения
местных Советов депутатов в случае несоответствия их закону.
Президент возглавлял Совет Безопасности Республики Беларусь, являлся Главнокомандующим Вооруженными Силами
Республики Беларусь.
Конституция четко определила, что Президент исполняет
полномочия только те, что возложены на него Конституцией и
законами. Президенту запрещалось делегировать каким-либо
органам или должностным лицам свои полномочия как Главы
государства. Конституция установила, что законы подписывает Президент. Однако Верховный Совет широко практиковал
принятие законодательных решений в форме постановлений,
которые подписывались Председателем Верховного Совета.
Президент был наделен правом издавать в пределах своих
полномочий указы и распоряжения, организовывать и контролировать их выполнение.
В результате принятых на республиканском референдуме
24 ноября 1996 г. изменений в Конституцию Республики Беларусь правовой статус Президента был существенно уточнен.
Действующая Конституция, законы Республики Беларусь
позволяют выделить несколько групп полномочий Президента Республики Беларусь.
1. Полномочия по формированию органов государственной
власти.
Как правило, президент принимает участие в формировании органов исполнительной власти.
В Республике Беларусь Президент с согласия Палаты
представителей назначает на должность Премьер-министра,
определяет структуру Правительства Республики Беларусь,
назначает на должность и освобождает от нее заместителей
Премьер-министра, министров, других членов Правительства,
принимает решение об отставке Правительства, отменяет его
акты.
Помимо формирования исполнительной власти Президент
с согласия Совета Республики назначает на должность пред-
47
1.3. Президент Республики Беларусь и его полномочия
седателей Конституционного, Верховного судов. Также Президент назначает 6 судей Конституционного Суда.
Президент с согласия Совета Республики назначает на
должность Председателя Центральной комиссии по выборам
и проведению республиканских референдумов, а также назначает 6 членов ЦИК по выборам и проведению республиканских референдумов. Глава государства образует, упраздняет
и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также
консультативно-совещательные и иные органы при Президенте. Президент назначает и ряд других высших должностных
лиц, занимающих ответственные посты в системе управления
государ ст вом.
Кандидатам для занятия ряда должностей требуется предварительное согласование с Президентом Республики Беларусь: заместители министров (кроме заместителей Министра
внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной
безопасности и некоторых других), руководители государственных организаций, подчиненных Совету Министров, генеральные консулы Республики Беларусь и т. д.
Председателей облисполкомов и Минского горисполкома
назначает на должность и освобождает от должности Президент Республики Беларусь, их назначение требует утверждения соответствующим Советом депутатов.
Президент участвует в назначении иных руководителей, заместителей руководителей местных исполнительных и распорядительных органов. Детально эти вопросы урегулированы в
Положении о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных
исполнительных и распорядительных органов (утверждено
Указом Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2011 г.
№ 66). Так, председатель исполкома базового уровня назначается на должность и освобождается от должности председателем
48
Глава 1. Правовые основы государственного управления
областного исполкома по согласованию с Президентом Республики Беларусь.
Согласование предполагает получение согласия Президента. Согласование – это по существу разрешение. Оно является
юридически важным действием и может обретать форму акта.
В данном случае имеет место превалирование права Президента (хотя оно выражается в форме согласия) над правом руководителя местного исполнительного комитета, несмотря на
то, что его право реализуется в форме назначения.
Исключительному праву Президента на назначения на
должность корреспондирует исключительное право на освобождение от этой должности (равно и для права согласования
назначения на ту или иную должность).
Положениями пункта 5 статьи 84 Конституции (в редакции
1996 года) Президенту предоставлено право образовывать,
упразднять и реорганизовывать любые органы государственного управления. Руководствуясь действующим законодательством, можно сказать, что названное полномочие в первую
очередь относится и реализуется в отношении органов государственного управления республиканского значения (характера). Такое право принадлежит только Президенту, оно одновременно является и его обязанностью.
Президент имеет право образовывать, упразднять и реорганизовывать консультативно-совещательные и иные органы
при Президенте. Таких органов немало, и они разнообразны.
Например, при Президенте Республики Беларусь образован
Совет по развитию предпринимательства, Совет специального фонда Президента Республики Беларусь и др.
В строго оговоренных в Конституции случаях Президент
может распустить палаты Парламента Республики Беларусь и
назначить новые выборы, например, в случае если не удается
согласовать с Парламентом программу Правительства для его
эффективной работы. В этом случае Президент выступает как
арбитр между Парламентом и Правительством: он выбирает,
распустить Парламент и назначить новые выборы или отпра-
49
1.3. Президент Республики Беларусь и его полномочия
вить Правительство в отставку и начать формирование нового
Правительства. Это важное ответственное решение, которое
затрагивает каждого гражданина в государстве, напрямую
влияет на эффективность управления, может спровоцировать
конфликты и негативно отразиться на устойчивости политической системы страны. В этом случае можно сказать, что от
выбора Президента зависит будущее. Используется такой механизм достаточно редко.
2. Полномочия в области законодательства.
Во многих зарубежных странах президент имеет право из-
давать нормативные акты и подписывать законы.
В Республике Беларусь Президент как субъект законодательного процесса обладает правом законодательной инициативы, подписывает законы. Также Президент обладает правом
вето – отклонение принятых парламентом законов. Такая процедура предусмотрена законодательством многих зарубежных стран.
Что касается издания актов, то Президент издает декреты,
указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей
территории Республики Беларусь.
Декреты Президента могут быть двух видов – декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту
законодательных полномочий, так называемые делегированные
декреты, и временные декреты. Декреты имеют силу закона.
Не допускается делегирование полномочий Президенту на
издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение
программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчетов о его исполнении; изменение порядка выборов
Президента и Парламента, ограничение конституционных
прав и свобод граждан.
Временные декреты издаются Президентом в силу особой
необходимости без делегирования на то законодательных
полномочий.
50
Глава 1. Правовые основы государственного управления
Инициатором издания временных декретов может выступить Президент или Совет Министров. Если временный декрет издается по предложению Совета Министров, он должен
быть скреплен подписью Премьер-министра.
После издания временные декреты рассматриваются палатами Парламента, которые вправе их отменить большинством,
не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Если голосование в палатах не привело к принятию решений об отмене временных декретов или такое решение принято одной из палат, временные декреты сохраняют свою силу.
Президент также может в целях реализации своих полномочий принимать указы – нормативные правовые акты, устанавливающие (изменяющие, отменяющие) определенные
правовые нормы.
Указ программного характера, издаваемый Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих
приоритетное политическое, социальное и экономическое
значение для государства, принимается в форме директивы. Например, Директива от 11 марта 2004 г. № 1 «О мерах
по укреплению общественной безопасности и дисциплины»,
Директива от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей
дебюрократизации государственного аппарата», Директива от
14 июня 2007 г. № 3 «Экономия и бережливость – главные фак-
торы экономической безопасности государства», Директива
от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской
инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».
Декреты, указы и распоряжения Президента публикуются
или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
Декреты независимо от вида подлежат немедленному
опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом декрете
не установлен иной срок. Указы и распоряжения Президента
вступают в силу в порядке, установленном Президентом.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]