Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование управления. Учебное пособие
.pdf
11
Введение
дающего параметрам происходящих в нем процессов определенные количественные или качественные характеристики.
При этом качеством называют специфику данного объекта.
Исследователи по-разному определяют системы управления, предлагают большое количество их классификаций,
что обусловлено разнообразием объектов, целей, методов и
средств управления.
В зависимости от характера объектов управления могут
быть выделены социальные, экономические, техногенные (конструкторские, технологические) системы управления.
Определенное влияние на развитие систем управления
оказывает научно-технический прогресс. В зависимости от
степени участия человека в принятии решений выделяют
автоматические и автоматизированные системы управления.
Если системы первого типа не предполагают наличия в качестве центра принятия решений (элемента системы) человека
и процесс управления происходит в автоматическом режиме,
то в автоматизированных системах участие человека является
важным элементом. Объясняется это тем, что автоматические
системы управления могут быть применены только в отношении стандартных повторяющихся ситуаций, стандартных
объектов, с разработкой довольно жесткого алгоритма.
В зависимости от возможности адаптации к изменению состояния окружающей среды системы разделяют на адаптив-
ные (с адаптацией) и системы без адаптации.
Системы управления в зависимости от способности возвращаться в исходное состояние делят на устойчивые и неустой-
чивые. Высказывается мнение и о системах, «находящихся в состоянии равновесия».
Исходя из наличия и характера организации обратной связи системы управлении могут быть разделены на замкнутые,
разомкнутые и смешанные (комбинированные). В замкнутых си-
стемах обратная связь (от объекта управления) является важной. В управлении учитывается не только запланированный
показатель, «доведенный» до объекта управления, но и посту-
12
Введение
пившие сведения о ходе фактического достижения запланированного показателя. В разомкнутых системах (их еще называют системами с открытым контуром управления) обратная
связь отсутствует. В центр принятия решений сведения о ходе
достижения запланированного показателя не передаются.
В зависимости от применяемого в системе принципа управления выделяют системы программного, адаптивного, ситуаци-
онного, социально-этического управления. При этом программное и адаптивное управление возможно в автоматическом
режиме, а ситуационное и социально-этическое управление
реализуют в автоматизированном режиме.
Исходя из механизма принятия управленческих решений
можно выделить централизованные и распределенные системы
управления.
В централизованной системе управления решения принимаются в одном центре и охватывают объект управления
в целом. Высоту уровня планирования, координации и контроля деятельности относят к положительным чертам такой
системы. Вместе с тем рост сложности и масштабов объекта
управления ведет не только к тому, что необходимые решения
могут долго не приниматься по причине банальной перегруженности центра принятия решений (эффект «бутылочного
горла»). В централизованных системах управления удаленность центра принятия решений от непосредственных исполнителей таких решений зачастую может приводить к росту
длительности управленческого цикла.
Снижению подобных рисков призваны служить распределенные системы управления. Их отличает наличие нескольких
центров ответственности и принятия решений. Такое распределение затрагивает не только права на принятие решений,
но и разделение целей и функций, ресурсов, ответственности.
Практическая реализация таких систем управления сопровождается введением дополнительных согласовательных процедур. Необходимо помнить, что в таких системах выше вероятность проявления несогласованности различных элементов и
13
Введение
уровней управления, возникновения различных конфликтов
управления, нарушения целостности системы.
В зависимости от характера взаимодействия с внешней средой системы управления разделяют на изолированные, закры-
тые и о тк ры т ые . Границы изолированной системы полностью
закрыты для движения чего бы то ни было (включая информацию). В закрытых системах возможны энергетический и
информационный обмен. Системы открытого типа свободно
обмениваются с внешней средой различными ресурсами и
продуктами. В теоретическом отношении все управленческие
системы являются открытыми, однако степень открытости
может быть различной, потому выделение закрытых систем
является оправданным.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Объясните, как дисциплина «Правовое регулирование управления» связана с дисциплинами, которые Вы изучали ранее или
изучаете сейчас.
2. Охарактеризуйте значение права в управленческой деятельности.
3. Выделите основные виды управленческой деятельности.
4. Выберите какую-либо сферу деятельности и на ее примере
покажите, кто (как) осуществляет в ней стратегическое и оперативное управление, за что при этом отвечает.
ГЛАВА 1
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Формы, методы, принципы и функции
государственного управления
Государственное управление принято рассматривать как
один из видов социального управления. В качестве субъекта
выступает государственный аппарат, который функционирует
от имени народа. Объектом государственного управления называют людей, их действия, поведение, совместный труд.
Необходимо помнить, что государственное управление
имеет свои специфичные признаки.
Государственное управление является отдельным видом
государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором.
Государственное управление осуществляется государственными органами, и в первую очередь – органами государственного управления (исполнительной власти). Оно име-
ет публичный характер, политический оттенок и является
государственно-властным. Между тем государственное управ-
ление, как отмечает А. Н. Крамник, может носить также организационный (безвластный) характер. Организаторская работа может находить проявление в подборе и обучении кадров,
проведении собраний и совещаний, разъяснении, обмене
опытом работы, изучении общественного мнения и др. В этой
связи справедливо утверждение о том, что организационная
работа – основа управленческой деятельности. Неотъемлемой
частью государственного управления являются и разнообразные материально-технические действия (сбор и введение информации, делопроизводство и прочее).
14
1.1. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
Таким образом, в качестве основных частей государственного управления выделяют: организационные действия;
материально-технические действия; издание правовых актов
и совершение иных юридически значимых действий; заключение договоров.
Важнейшей чертой государственного управления является его государственно-правовой характер. Государственное
управление осуществляется на основании права и в его рам-
ках. В праве выделяют особую отрасль – административное
(управленческое) право. Нормы этой отрасли специально
направлены на регулирование государственного управления.
Государственное управление является исполнительно-
распорядительным, его основополагающее предназначение –
исполнение законов и иных правовых актов.
В процессе осуществления управленческой деятельности
повседневно проводятся в жизнь предписания законов, организуется их исполнение предприятиями, учреждениями,
гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации.
Исполнение закона является понятием широким. Исполнение – это претворение в жизнь правотворческого замысла,
непосредственная реализация предписаний норм закона и
других правовых актов. Исполнение закона может приобретать форму: соблюдения; осуществления (воплощения); использования; применения.
Выделяют также такие черты государственного управления,
как подзаконность, централизация, иерархичность.
В государственном управлении можно обозначить такие
составные части (разновидности):
1) как собственно государственное управление;
2) функциональное (надведомственное) управление;
3) внутриорганизационную управленческую деятельность;
4) местное управление;
5) местное самоуправление;
6) хозяйственное управление.
15
16
Глава 1. Правовые основы государственного управления
Государственное управление находит свою реализацию в
разнообразных формах. Под формой государственного управления, как правило, понимают внешнее выражение управленческих действий, содержания управления. Форма – это не само
управленческое действие, но то, что оформляет его внешне.
Выделяют правовые и неправовые формы. Общепризнанным
можно назвать утверждение о том, что правовые формы связаны с управленческими действиями, влекущими юридические
последствия. Единого же мнения о видах правовых форм в
науке не сложилось. Так, если акты управления признаются
правовой формой государственного управления, то в отношении административных договоров, иных юридически значимый действий единства нет.
Можно, однако, согласиться с мнением профессора
А. Н. Крамника, отмечающего, что форма управленческой
деятельности может быть признана правовой только в случае,
когда действия:
– совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);
– являются управленческими;
– имеют властный характер, т. е. в процессе их совершения
реализуются властные полномочия;
– влекут или имеют юридические последствия.
Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте.
Иные же управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, следует относить к неправовым формам (организационной, материально-технической).
К неправовым формам относят организационную и мате-
риально-техническую формы.
Формы государственного управления регламентированы
нормами права, содержащимися в источниках различного
уровня. К таким актам необходимо относить различные положения, уставы, инструкции, регламенты, акты по организации делопроизводства.
17
1.1. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
В целом справедливо отмечается, что правовая форма государственного управления регламентирована в большей
мере, чем организационная и материально-техническая. Достаточно упомянуть Закон Республики Беларусь от 10 января
2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики
Беларусь» (с изм. и доп.) и другие регламентирующие нормотворческую деятельность правовые акты. Однако с развитием
современного белорусского государства достаточно детальную
регламентацию получило, к примеру, делопроизводство. Делопроизводство, архивное дело регулируются положениями
различных законов Республики Беларусь, декретов и указов
Президента Республики Беларусь, постановлений Правительства Республики Белаусь, постановлений и приказов Министер ства юстиции Республики Беларусь, иных республиканских органов государственного управления, решений местных органов,
разно образных технических нормативных правовых актов.
Под методом государственного управления принято понимать прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Методы государственного управления
регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления.
Большая часть методов отражается в правовой форме, которая
для них является обязательной. Одни методы закрепляются в
правовых актах в виде общеобязательных правил поведения,
другие – в индивидуальных предписаниях.
Выбор конкретных методов чаще определяется правом и
видом объекта управления, его особенностями.
Различают экономические, административные и социальнопсихологические методы. Среди ученых высказывается мнение
о существовании также универсальных методов – убеждения
и принуждения.
Экономические методы – это комплекс материальных
средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их видами являются: прибыль,
18
Глава 1. Правовые основы государственного управления
цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через интересы, потребности, материальную заинтересованность.
Административные методы – способы прямого воздействия на поведение управляемых объектов, выражающиеся в
издании нормативных предписаний и индивидуальных велениях. Данный вид методов связан с властными полномочиями
субъекта государственного управления. Такие методы преобладают, когда требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств. Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании
экономики и связанных с ней отношений.
В качестве наиболее часто применяемых в государственноуправленческой деятельности выделяют следующие методы
(Ю. М. Козлов):
– установление правил поведения общеобязательного или
частного характера, т. е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;
– предписание об обязательном совершении определенных
действий (например, об устранении выявленных нарушений);
– утверждение конкретных (адресных) заданий;
– назначение или освобождение от должности;
– запрещение определенных действий;
– удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;
– разрешение определенных действий (например, выдача
лицензий, включая их приостановление или аннулирование);
– регистрация определенных действий;
– установление стандартов, квот и т. п.;
– ограничение определенных действий;
– проведение контроля и надзора;
– осуществление внесудебной юрисдикции;
– разрешение споров между участниками управленческих
отношений;
19
1.1. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
– применение мер административного принуждения;
– материальное и моральное поощрение;
– применение материальных санкций;
– оформление государственных заказов;
– распоряжение объектами государственной собственно-
сти;
– приостановление или отмена правовых актов подведом-
ственных исполнительных органов и должностных лиц;
– образование, реорганизация и ликвидация подведом-
ственных объектов и т. п.
В качестве социально-психологических методов (методов
морального воздействия) рассматривают способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Хотя большинство
этих методов не регулируются правом, некоторые получают
правовое закрепление. К числу социально-психологических
методов относят пропаганду, разъяснение политики государства, положений правовых актов с использованием СМИ, личные встречи руководителей с гражданами, продвижение по
службе и т. п.
Исследователи отмечают, что убеждение проявляется в
использовании различных разъяснительных, воспитательных,
организационных мер для формирования воли подвластного
или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы граждане сами исполняли выраженную в правовых актах волю
субъекта власти.
Убеждение – процесс последовательно осуществляемых
действий, включающий овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, создание интереса и др. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если
они понимают цели и задачи властных действий, одобряют
их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Меры
убеждения способствуют формированию у людей необходимого внимания, внутренней убежденности в целесообразности юридических предписаний, действий администрации.
20
Глава 1. Правовые основы государственного управления
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон, подчиняться.
Известный российский ученый Д. Н. Бахрах отмечает, что
в демократическом обществе убеждение – главный метод воздействия. Исследователь приводит несколько аргументов:
1) систематичность и всеобщность охвата;
2) обеспечение добровольного выполнения норм, команд,
воспитание убежденности, привычки законопослушания;
3) необходимость расширения саморегулирования по
сравнению с внешним регулированием в условиях научнотехнической революции и развития демократического общественного устройства;
4) обеспеченность метода сформированным высокоэффективным инструментарием воздействия на граждан с помощью
средств массовой информации;
5) убеждение обходится государству дешевле принуждения.
Стимулирование, побуждение к действию производится
путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных
факторов. Его важнейший вид – поощрение.
Поощрение – способ воздействия, который через интерес,
сознание направляет волю людей на совершение полезных с
точки зрения поощряющего дел. Поощрительное воздействие
возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению одобрения (материального, морального или иного).
Выделяют следующие характерные особенности поощрения как метода деятельности исполнительной власти:
– фактическим основанием для него является заслуга, деяние, положительно оцениваемые субъектом власти;
– связано с оценкой уже совершенных деяний;
– персонифицировано (применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов);
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]