Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

А. С.Широбоков

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

НОРМИРОВАНИЯ

Учебное пособие

Москва

2022

УДК 349.6 ББК 67.407

Ш 64

Автор

А. С. Широбоков, доцент кафедры земельного и экологического права РГУП, канд. юрид. наук

Рецензенты:

Н. В. Кичигин, и. о. заведующего отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук;

В. А. Кондратьев, зам. заведующего кафедрой предпринимательского и корпоративного права РГУП, канд. юрид. наук

Широбоков А. С.

Правовое регулирование экологического нормирования: Учебное

пособие. — М.: РГУП, 2022. — 138 с.

ISBN 978-5-00209-010-5

Пособие посвящено теоретическим и практическим проблемам правового регулирования экологического нормирования. Рассматриваются действующий механизм ограничения негативного воздействия и изъятия природных ресурсов, в целом, порядок расчета, утверждения нормативов и получения разрешительной документации, правовые последствия нарушений эколого-правовых требований, связанных с установлением и соблюдением экологических нормативов.

Предназначено магистрантам, изучающим дисциплину «Экологическое нормирование», может быть полезно преподавателям, аспирантам юридических вузов и факультетов, а также судьям, работникам прокуратуры, природоохранных органов, другим специалистам.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

ISBN 978-5-00209-010-5

университет правосудия, 2022

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ............................................................4

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны

окружающей среды ...............................................6

1.2. История правового регулирования нормирования в России .......15

1.3. Система экологического нормирования. Виды и функции

экологических нормативов........................................31

1.4. Зарубежный опыт правового регулирования экологического

нормирования...................................................36

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

2.1. Благоприятная окружающая среда и ее правовые критерии ........43

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды ................ 47

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

3.1. Нормирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ ........ 58

3.2. Информационно-технические справочники по наилучшим

доступным технологиям ..........................................70

3.3. Порядок установления и применения нормативов образования

отходов производства и потребления и лимитов на их размещение .....76

3.4. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую

среду ...........................................................81

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях, связанных с нормированием воздействий на окружающую среду . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

4.1. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия

водных ресурсов .................................................97

4.2. Правовое регулирование нормирования лесопользования .........99

4.3. Правовое регулирование нормирования недропользования....... 104

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия

объектов животного мира ........................................108

4.5. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных

участков .......................................................120

Заключение........................................................ 124

Литература ........................................................127

Вопросы для экзамена ............................................... 135

Темы докладов .....................................................137

3

ВВЕДЕНИЕ

Пособие предназначено для магистрантов, изучающих дисциплину

«Экологическое нормирование».

Структура учебного пособия построена таким образом, чтобы обучающийся изучил понятийный аппарат дисциплины, получил представление о месте нормирования в правовом механизме охраны окружающей среды, системе экологических нормативов, порядке их разработки и утверждения, ответственности за их нарушение, разрешительной системе негативного воздействия на окружающую среду, теоретических и практических проблемах, связанных с применением различных видов нормативов.

Особое внимание уделено анализу правового регулирования нормирования воздействий на основе наилучших доступных технологий, особенностям нормирования воздействий для различных категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, правовому статусу информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям, проблемам разрешения дел об административных правонарушениях в области экологического нормирования.

Отдельно рассмотрена правовая регламентация нормирования изъятия компонентов природной среды (водных, лесных ресурсов, ресурсов недр, объектов животного мира, земель).

Учебный материал представлен в исторической ретроспективе для понимания обучающимся подходов, применявшихся в экологическом нормировании с начала его возникновения. Также использованы методы сравнительного правоведения при рассмотрении нормирования в зарубежных странах.

Обучающийся, владея указанными профессиональными знаниями и навыками, сможет защитить интересы своего предприятия при решении экологических вопросов, связанных с негативным воздействием, предупредить наступление юридической ответственности за нарушение

4

Введение

соответствующих эколого-правовых требований, своей деятельностью улучшить экологическую обстановку в районе деятельности предприятия, чем будет способствовать обеспечению благоприятной окружающей среды. Представляя собой попытку комплексного анализа законодательства РФ в области экологического нормирования, учебное пособие направлено на формирование способности самостоятельно ориентироваться в существующем нормативном правовом регулировании нормирования в области охраны окружающей среды, способности отслеживать новые тенденции и направления его развития.

Практикующие юристы, помимо получения вышеуказанных знаний, уяснят особенности применения мер административной ответственности за отдельные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, связанные с негативным воздействием на окружающую среду.

В основу пособия легли результаты диссертационного исследования автора1. Выявленные в работе проблемы ранее действовавшей системы экологического нормирования «на конце трубы» во многом были решены введением новой системы нормирования воздействий на основе наилучших доступных технологий. В пособии приводится анализ правового механизма данной системы, принятой в России, в сравнении с зарубежным опытом ее правовой регламентации. Подробно раскрыты особенности и отличия российской системы нормирования воздействий от первоначально заимствованной. Важным представляется исследование динамики судебной практики, связанной с применением административно-деликтного законодательства по охране атмосферного воздуха от выбросов стационарных источников, охране водных объектов от сбросов загрязняющих веществ и законодательства в области обращения с отходами производства и потребления в условиях функционирования новой системы нормирования воздействий. При этом по-прежнему констатируется наличие недостатков в регулировании нормирования качества окружающей среды, установлении временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ, отдельных нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды.

1

См. подробнее: Широбоков А. С. Правовое регулирование нормирования в об-

ласти охраны окружающей среды: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

ГЛАВА 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны окружающей среды

Негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду остается наиболее острой экологической про блемой, решение которой имеет приоритетное социальное и экономическое значение.

Предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем, предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах, эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления, предотвращение деградации земель и почв, сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря признаны основными задачами по обеспечению экологической безопасности в соответствии с Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

Одними из основных механизмов обеспечения экологической безопасности согласно данному Указу Президента РФ являются нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды, внедрение комплексных экологических разрешений в отношении экологически опасных производств, использующих наилучшие доступные технологии, применение системы сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для территорий (их частей) городов и иных населенных пунктов с учетом расположенных на этих территориях стационарных и передвижных источников загрязнения окружающей среды, стимулирование внедрения наилучших доступных технологий (п. 27).

-

6

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны окружающей среды

При решении задачи предотвращения и снижения текущего негативного воздействия на окружающую среду Основами государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.) указывается на использование следующих основных механизмов: экологическое нормирование на основе технологических нор-

мативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения; поэтапное исключение практики установления временных сверхнормативных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; снижение удельных показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов по видам экономической деятельности до уровня, соответствующего аналогичным показателям, достигнутым в экономически развитых странах; внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования… (п. 13).

Таким образом, нормированию в области охраны окружающей среды придается особое значение как основному механизму в сфере охраны окружающей среды и обеспечения качества окружающей среды.

Как отмечал В. В. Петров, качество окружающей среды характеризует рациональную меру соотношения экологических и экономических интересов1.

В эколого-правовой литературе рассматривается три варианта соотношения экологических и экономических интересов: 1) приоритет экономических интересов общества и государства; 2) приоритет эко логических интересов общества и государства; 3) баланс экологических и экономических интересов общества и государства.

Наиболее распространенным и признаваемым вариантом соотношения является сбалансированное сочетание экологических и экономических интересов (концепция устойчивого развития).

Нормативы как юридически значимые критерии являются отражением указанной рациональной меры соотношения баланса экономических (экономическая и технологическая возможность соблюдения нормативов хозяйствующими субъектами) и экологических (обеспечение сохранения естественных экологических систем и их устойчивое функционирование) интересов. Поэтому в правовом механизме установления нормативов в области охраны окружающей среды должны найти отражение оба указанных фактора.

-

1

Петров В. В. Экология и право. М., 1981. С. 7.

7

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Нормирование в области охраны окружающей среды традиционно

рассматривается как:

правовой институт

→ упорядоченная совокупность юридических норм, регулирующих определенный вид (группу) общественных отношений.

Институту нормирования присущи объективность, единство и согласованность составляющих его правовых норм, возможность обособления.

Правовые нормы института нормирования в области охраны окружаю-

!

1

функция экологического управления

→ постоянное направление деятельности, заключающееся в установлении экологических нормативов и иных показателей, в целях регулирования негативного воздействия на окружающую среду и ограничения изъятия природных ресурсов.

щей среды необходимо отличать от нормативов в области охраны окружающей среды как технических показателей.

Технические нормы — это правила наиболее рационального обращения людей с орудиями труда и предметами природы. Особенности технических норм: 1) предмет регулирования здесь не сугубо социальный;

2) «субъектный» состав связан не только с людьми, но и с внешним миром, природой, техникой2.

Как писал В. В. Петров: «В правовом отношении, возникающем в связи с утверждением стандарта и введением его в действие, юридическую значимость приобретает не сам стандарт, а обязанность его соблюдения и исполнения, возлагаемая на участников правоотношения законом, и предусмотренная законом ответственность за невыполнение этой обязанности»3.

Далее В. В. Петров утверждал: «Между стандартом и правовым актом, регламентирующим отношения по его исполнению, образуется устойчивая двусторонняя связь: соблюдение стандарта становится мерилом выполнения обязанностей участниками правоотношений,

1

Общая теория государства и права. Академический курс. В 2-х т. / Под ред.

М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 231–233.

2

Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методи-

ческое пособие. М., 1999. С. 123.

3

Петров В. В. Указ. соч. С. 109, 110.

8

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны окружающей среды

а выполнение требований правового акта — средством реализации содержания стандарта»1.

По мнению О. С. Колбасова и М. М. Бринчука, «нормирование представляет собой нормативно-правовое закрепление результатов научных исследований последствий антропогенного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу. Сами результаты научных исследований не носят обязательного правового характера. Они становятся таковыми после их утверждения соответствующими государственными органами. Эти нормативы обладают юридической силой, их соблюдение обязательно для соответствующих субъектов природоохранительных отношений, превышение нормативов, безусловно, свидетельствует о нарушении природоохранительного законодательства»2.

А. К. Голиченков пишет, что «общеобязательными нормами поведения для всех и любых лиц, оказавшихся участниками отношений по разработке и утверждению общесоюзных санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм, являются требования об их разработке, введении в действие и соблюдении, закрепленные в соответствующем нормативном акте»3.

Нормы института экологического нормирования закрепляют виды нормативов в области охраны окружающей среды, а также принципы установления нормативов, регулируют порядок установления, утверждения и разработки нормативов, определяют взаимосвязь нормативов между собой, закрепляют критерии, учитываемые в нормировании. Нормами данного института устанавливаются полномочия по разработке и утверждению нормативов в области охраны окружающей среды, выдаче разрешительной документации на основе утвержденных нормативов, координируется деятельность субъектов по разработке и утверждению нормативов. Нормы института нормирования регулируют порядок применения нормативов, устанавливают обязательность их соблюдения, закрепляют требования по снижению негативного воздействия на окружающую среду, по постоянному учету количества и состава загрязняющих веществ, выбрасываемых (сбрасываемых) в окружающую среду.

1

Там же.

2

Колбасов О. С., Бринчук М. М. Нормирование как правовая мера охраны окру-

жающей среды // Советское государство и право. 1987. № 2. С. 79.

3

Голиченков А. К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического

контроля в СССР. М., 1984. С. 26.

9

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Сам норматив как технический показатель не является нормой права. Нормативы возникают при реализации указанных правовых норм и получают формальную определенность в соответствующих подзаконных актах.

Значение правового института нормирования в области охраны окружающей среды определяется еще и тем, что нормативы в области охраны окружающей среды используются:

1) при определении субъективных экологических прав и обязанностей

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и (или) иной деятельности устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду… (п. 1 ст. 21 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» — далее — ФЗ об охране окружающей среды). Перед осуществлением хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду, органы исполнительной власти определяют норму допустимого воздействия.

Определение меры возможного и должного поведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется в административном порядке с помощью соответствующих правовых норм.

В совокупности с правовыми нормами указанные нормативы выполняют регулятивную функцию. Особенности регулятивной функции заключаются прежде всего в установлении позитивных правил поведения, в организации общественных отношений, в координации социальных взаимосвязей1. Регулятивная функция обеспечивается, как правило, правовыми стимулами — поощрениями, льготами, дозволениями, рекомендациями. Данные средства способствуют удовлетворению интересов лиц, открывая простор для их активности, инициативы, предприимчивости2.

Сами по себе технические нормы не могут выполнять функции права. Только будучи подкрепленными соответствующими правовыми нормами, данные юридически значимые критерии выполняют указанную функцию;

1

Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996.

С. 125.

2

Теория государства и права: Учебник / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько.

М., 2004. С. 156.

10