Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны окружающей среды

2) при проведении экологического контроля (надзора).

Как справедливо отмечает А. К. Голиченков, «гигиенические нормативы… являются научной основой системы контроля качества окружающей среды»1.

При осуществлении различных видов плановых контрольных (надзорных) мероприятий нормативы в числе прочих являются критериями, мерилом, образцом правомерного (неправомерного) поведения субъектов, владеющих объектами экологического контроля. Поэтому при проведении государственного экологического контроля (надзора) государственные инспекторы в области охраны окружающей среды проверяют соблюдение нормативов в области охраны окружающей среды контролируемыми лицами. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)» предметом государственно-

го экологического контроля является среди прочего соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, включая требования, содержащиеся в разрешительных документах, к которым, в частности, отнесены разрешение на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, лимиты на сбросы загрязняющих веществ, установленные нормативы допустимых выбросов, временно разрешен ные выбросы, разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных), утвержденные нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, разрешение на временные выбросы, разрешение на временные сбросы, комплексное экологическое разрешение

(п. 2, 3 Постановления).

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и нормативы допустимого изъятия природных ресурсов выполняют контрольную функцию;

3) при осуществлении информационного обеспечения природопользова-

ния и охраны окружающей среды.

Нормативы используются при проведении мониторинга окружающей среды. С помощью нормативов качества окружающей среды характеризуется состояние качества атмосферного воздуха, почв, вод, а также происходящие с указанными компонентами природной среды изменения.

Нормативы качества могут использоваться при предоставлении информации о состоянии окружающей среды. В государственном докладе

-

1

Голиченков А. К. Указ. соч. С. 26.

11

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

о состоянии и об охране окружающей среды с помощью данных нормативов характеризуется уровень загрязнения окружающей среды.

В данном случае нормативы качества окружающей среды выполня-

ют информационную функцию;

4) при проведении оценки воздействия на окружающую среду, экологи-

ческой экспертизы, экологического аудита.

При проведении оценки воздействия планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду нормативы в области охраны окружающей среды используются в качестве критериев последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям (ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — ФЗ об экологической экспертизе)). Такие требования устанавливаются в том числе нормативами в области охраны окружающей среды (следует из определения понятия «требования в области охраны окружающей среды», закрепленного в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды).

Требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) — предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Приказом Госкомэкологии РФ от 25 сентября 1997 г. № 3971 утвержден перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности. Данный перечень включил нормативные правовые акты, регламентирующие разработку нормативов в области охраны

1

Приказ Госкомэкологии РФ от 25 сентября 1997 г. № 397 «Об утверждении «Пе-

речня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении

12

1.1. Экологическое нормирование в правом механизме охраны окружающей среды

окружающей среды и санитарно-гигиенических нормативов, а также нормативные правовые акты, утверждающие перечни ПДК и других нормативов.

При проведении экологического аудита производится оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды, в том числе нормативов и нормативных документов, требований международных стандартов и подготовкой рекомендаций по улучшению такой деятельности. Нормативы в области охраны окружающей среды являются критериями аудита.

Критерии аудита — совокупность политики, процедур или требований1.

Согласно ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды требования в области охраны окружающей среды устанавливаются в том числе нормативами в области охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и нормативы допустимого изъятия природных ресурсов выполняют функцию единицы измерения негативного воздействия на окружающую среду конкретными источниками такого воздействия и допустимого (неистощи тельного) изъятия природных ресурсов;

5) при привлечении к юридической ответственности.

Соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и нормативов допустимого изъятия природных ресурсов обеспечивается правовыми нормами, устанавливающими юридическую ответственность за их нарушение. Данное правило закреплено в п. 3 ст. 21 ФЗ об охране окружающей среды. Упомянутая норма корреспондирует с нормами ч. 8 ст. 8.2. «Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления», ч. 1 ст. 8.14. «Нарушение правил водопользования» (в некоторых случаях с ч. 4 ст. 8.13. «Нарушение правил охраны водных объектов»), ч. 1 ст. 8.21. «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001

-

государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности».

1

См.: п. 3.2. Руководящих указаний по аудиту систем менеджмента качества и/ или систем экологического менеджмента ГОСТ Р ИСО 19011-2003 (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 2003 г. № 432-ст).

13

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

№ 195-ФЗ, ст. 250 «Загрязнение вод», ст. 251 «Загрязнение атмосферы» Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ.

Таким образом, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и допустимого изъятия природных ресурсов используются при осуществлении охранительной функции. Охранительная функция… проявляется лишь постольку, поскольку нарушается право1…

Нормативы в области охраны окружающей среды применяются при возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

При предъявлении исков о возмещении вреда, причиненного экологическим системам, нормативы используются при расчете убытков. К примеру, в письме Минприроды РФ № 04-25, Роскомзема № 615678 от 27 декабря 1993 г. «О порядке определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами» определен порядок применения нормативов ПДВ и ПДК для расчета размера вреда, причиненного окружающей среде. По поводу применения указан ных способов определения размера убытков имеется судебная практика2. Указанные нормативы при этом выполняют компенсационную функцию.

С помощью нормативов ПДК определяется уровень воздействия на тот или иной компонент природной среды в зависимости от целевого его использования. Например, различные нормативы ПДК устанавливаются для водных объектов хозяйственно-питьевого, культурнобытового и рыбохозяйственного водопользования.

Помимо этого, каждый из видов нормативов может использоваться также в иных случаях. Например, санитарно-гигиенические нормативы ПДК лежат в основе определения территорий экологического риска, являются критерием возможности/невозможности на конкретной территории строительства и эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Здесь не ставится цель дать исчерпывающий перечень случаев использования нормативов в области охраны окружающей среды, а обосновывается значимость нормирования в правовом механизме охраны окружающей среды.

-

1

Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Введение. Сущность

социалистического права. Курс лекций: Учебное пособие. Вып. 1. Свердловск,

1963. С. 66.

2

Пункты 7, 11 Обзора судебной практики по вопросам применения законо-

дательства об охране окружающей среды, утв. Президиумом Верховного Суда РФ

24.06.2022.

14

1.2. История правового регулирования нормирования в России

Перечисленные выше функции нормативов в области охраны окружающей среды (регулятивная, контрольная, информационная, единицы измерения, охранительная, компенсационная) определяют место нормирования в области охраны окружающей среды в системе экологического права.

1.2. История правового регулирования нормирования

в России

В дореволюционном законодательстве не существовало специальных актов, регулирующих порядок ограничения негативного воздействия на окружающую среду. Предотвращение загрязнения окружающей среды и ограничение изъятия (извлечения) природных ресурсов в основном осуществлялось с помощью запретительных мер. Целями правового регулирования природопользования того периода являлись отнюдь не экологические интересы, а, прежде всего, интересы частных собственников, военные, фискальные и иные интересы. К примеру, установление запрета на истребление соболей в целях сбора ясака, запрета на порубку и сжигание лесов, где водились соболи и бобры, запрета на порубку засечных лесов, выполняющих функцию охраны государства от набегов татар, запрета на ловлю рыбы в частных прудах1. В законодательстве содержались запреты на загрязнение рек, каналов. Так, в период правления Петра I возникают первые попытки законодательно ограничить загрязнение городских водоемов (Указы 1718 и 1719 гг.). В Указе 1718 г., утвердившем «Морской регламент», содержалось запрещение жителям Петербурга выбрасывать бытовые отходы в реки, каналы и протоки, во втором запрещалось засорять воды Невы. Императорский указ, изданный в 1766 г., закрепил аналогичные меры борьбы с загрязнением вод для Архангельской губернии. В Своде законов 1892 г. запрещалось портить воду в местах, где ее берут для питьевых нужд (ст. 638). Запрещалось также устройство фабрик и заводов, вредных чистоте воздуха и воды, выше городов и селений по течению рек2.

1

Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды»

до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 140–146.

2

Поддубный М. В. Санитарная охрана окружающей среды в России и СССР в первой половине ХХ века. 1998. URL: http://www.green-forums.info/greenlib/general/ Poddubnyi%20M.%20V_/Sanitarnaia%20okhrana%20okruzhaiushchie%20 %28543 %29/ Sanitarnaia%20okhrana%20okruzhaiush%20-%20Poddubnyi%20M.%20V_.pdf (дата обращения: 01.10.2022).

15

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Как отмечает М. В. Поддубный, существовавшие государственные законоположения об охране вод и почв предписывали устранение вреда от загрязнений, не давая никаких конкретных указаний для практического выполнения этих требований. Например, параграф 72 обязательных постановлений Московского губернского земства гласил: «Спуск промывных грязных вод с фабрик и заводов в реки, ручьи и другие водохранилища, из которых население пользуется водой, не допускается». Такое категорическое запрещение, однако, дополнялось следующей компромиссной формулировкой: «но в тех случаях, когда условия местности или какие-либо другие вполне уважительные причины препятствуют немедленному уничтожению означенных спусков, они могут быть разрешаемы на известный срок в каждом данном случае, при условии возможно лучшего обезвреживания и обесцвечивания или на полях орошения или посредством особых бассейнов, фильтров и химических способов и при устройстве и содержании за счет фабрикантов достаточного числа колодцев для пользования населения»1. Недостатком также являлось отсутствие надлежащего контроля за исполнением санитарных норм, вследствие чего субъекты хозяйственной и иной деятельности не выполняли соответствующих требований законодательства.

В начале XX в. было положено начало теоретической разработке основ санитарно-гигиенического нормирования. Огромный вклад в теоретическую разработку санитарно-гигиенического нормирования внес Г. В. Хлопин. Особую известность получила работа Г. В. Хлопина «Загрязнение проточных вод хозяйственными и фабричными отбросами и меры к его устранению». В монографии Г. В. Хлопина «Химическая промышленность и народное здоровье» упоминается о возможном вредном воздействии атмосферных выбросов промышленных предприятий на здоровье человека, однако, не располагая конкретными примерами такого рода, автор исследовал вредное влияние дыма на растения2. Накопленный научный потенциал в области охраны водных объектов от загрязнения сточными водами стал предпосылкой для развития правового регулирования санитарно-гигиенического нормирования в советский период.

Как отмечает М. М. Бринчук, развитие правовой охраны окружающей среды в первые годы после образования СССР осуществлялось в основном путем разработки общих санитарных мероприятий,

1

Поддубный М. В. Указ. соч.

2

Хлопин Г. В. Загрязнение проточных вод хозяйственными и фабричными отбросами и меры к его устранению. Юрьев, 1902; Он же. Химическая промышленность и народное здоровье. Пг., 1920.

16

1.2. История правового регулирования нормирования в России

создания и совершенствования системы санитарных органов, закрепления их правомочий1, что было связано с интенсивным загрязнением окружающей среды, угрожавшим здоровью человека. Об этом свидетельствуют принятые декрет Совнаркома РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.)2, постановление Совета Рабоче-Крестьянской обороны от 8 ноября 1919 г. «Об образовании особой Всероссийской комиссии по улучшению санитарного состояния Республики»3, декрет СНК РСФСР от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах Республики»4 и многие другие.

Декретом СHК РСФСР от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах Республики» регламентировался порядок осуществления санитарного надзора. В соответствии с декретом санитарный надзор осуществлялся органами Наркомздрава, в составе которого выделялась санитарная организация со специализацией по отдельным видам санитарного надзора — жилищно-санитарному и пищевому.

В целях охраны вод 20 февраля 1919 г. Постановлением Высшего Совета народного хозяйства (ВСНХ) «О центральном Комитете водоохранения» создается специальный орган — ЦК Водоохранения, в задачи которого входила охрана водных объектов от загрязнения промышленными и бытовыми сточными водами. К компетенции Комитета относилось обследование всех условий сброса сточных вод, определение мер охраны водных объектов от загрязнения, рассмотрение и утверждение проектов очистных установок, выдача заключений при сооружении новых фабрик, заводов и других предприятий, постоянная и временная приостановка работы тех предприятий, которые загрязняют водные объекты5.

В декабре 1933 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об организации государственной санитарной инспекции»6 в союзных республиках, а 26 июля 1935 г. СНК СССР утвердил «Положение о Всесоюзной государственной санитарной инспекции»7. Данные акты определили правовые основы организации и деятельности санитарных органов в области охраны окружающей среды.

1

Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985. С. 27.

2

Ленинские декреты по здравоохранению. М., 1980. С. 153.

3

СУ РСФСР. 1919. № 56. Ст. 534.

4

СУ РСФСР. 1921. № 80. Ст. 1004.

5

Лубовский В. Е. Государственный контроль за использованием и охраной вод

в СССР: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 13.

6

СЗ СССР. 1933. № 74. Ст. 450.

7

СЗ СССР. 1935. № 41. Ст. 348.

17

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Основной задачей государственной санитарной инспекции в сфере охраны атмосферного воздуха являлось осуществление санитарного контроля. В соответствии с санитарным законодательством проводились систематические санитарные обследования объектов, рассматривались и утверждались проекты мероприятий по уменьшению загрязнений окружающей среды, а также давались заключения по размещению новых хозяйственных объектов.

За двадцать первых лет работы санитарных органов было принято несколько важных документов в области гигиенического нормирования, в числе которых можно назвать Положение о нормах чистоты сточных вод (1923), Положение о загрязнении воздуха выбросами электростанций (1937), Временный стандарт качества воды, подаваемой в сеть хозяйственно-питьевых водопроводов (1939), ГОСТы по питьевой воде (1944) и другие1.

Положение о нормах чистоты сточных вод (1923) в основных пунктах повторяло «Санитарные требования, которым должны были удовлетворять воды, спускаемые в общественные водоемы», разработанные комиссией под руководством Г. В. Хлопина и опубликованные в 1910 г. Особенностью Положения являлось допущение отступления от общих норм, если местные санитарные органы смогут это мотивировать. Следует отметить, что обязанность мотивирования возлагалась именно на санитарные органы, а не на субъектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих сброс сточных вод.

Далее, в 1938 г. Правилами по условиям спуска сточных вод в водоемы (утв. Всесоюзной государственной санитарной инспекцией), переработанными вскоре в Приложение 1 к Общесоюзным строительным нормам и правилам строительного проектирования промышленных предприятий (ОСТ 90014-39)2, впервые в качестве критерия оценки деятельности по спуску сточных вод признавалось санитарное состо- яние водоема после сброса в него стоков. В данном акте впервые была предусмотрена дифференциация нормативов качества вод в зависимости от целевого характера водопользования: питьевого, культурнобытового, рыбохозяйственного.

1

Шмыглева А. В. Исторические аспекты формирования экологической политики в России (ХХ век) / Режим доступа: https://ineca.ru/?dr=library&library=bullet in/2003/0085/008 (Дата обращения: 09.09.2022).

2

Справочник по санитарному законодательству (для госсанинспекторов и их помощников). М., 1941. С. 59–61.

18

1.2. История правового регулирования нормирования в России

В принятом взамен ОСТ 90014-39 ГОСТе 1324-43 уже содержится прямое требование соблюдения предельно допустимых концентраций токсических веществ промышленных стоков.

Таким образом, нормативы ПДК выполняли функцию оценки состояния

!

качества вод в водном объекте после сброса в него сточных вод, а также являлись нормативом, ограничивающим концентрации сбрасываемых загрязняющих веществ для конкретного водопользователя.

В 1943 г. Главной Государственной санитарной инспекцией СССР были впервые утверждены, после апробации в постоянной комиссии Государственной санитарной инспекции СССР и одобрения гигиеническим комитетом Ученого медицинского совета Минздрава СССР, предельно допустимые концентрации для 13 токсических веществ промышленных стоков в водных объектах. С 1948 г. периодически пересматриваемые нормативы предельно допустимого содержания вредных веществ в водоемах стали отдельно публиковаться в дополнение к правилам спуска сточных вод в водоемы1. Понятие «вредные вещества» в действующем законодательстве отсутствует. Думается, что данный термин не отражает сущности обозначаемого явления, поскольку некоторые вещества могут быть абсолютно безвредны для тех или иных животных и растительных организмов, но это не означает отсутствие необходимости нормирования данного вещества, поскольку избыточное его содержание может загрязнять окружающую среду. В связи с этим в настоящем пособии будет использоваться термин «загрязняющее вещество». Термин «вредное вещество» будет применяться только при цитировании ранее действовавших нормативных правовых актов и научных трудов.

В 1954 г. этот официальный список включал 30 наименований веществ, в 1956 г. — 44. Вместе с тем благодаря возможности различной интерпретации метода и слабости технического оснащения санитарной инспекции создавались предпосылки для безнаказанного поступления в окружающую среду значительных объемов загрязняющих веществ.

Об установлении нормативов защитных и охранных зон впервые говорится в Постановлении СНК РСФСР от 20 марта 1919 г. «О лечебных

1

Шемшученко Ю. С., Малышева Н. Р., Бринчук М. М. и др. Правовая охрана окру-

жающей среды в области промышленного производства. Киев, 1986. С. 26.

19

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

местностях общегосударственного значения»1. Для ограждения в санитарном отношении лечебных местностей, признанных имеющими общегосударственное значение, было предусмотрено установление округа санитарной охраны.

Необходимость охраны атмосферного воздуха от загрязнения промышленными выбросами была вызвана быстрыми темпами строительства (с начала 1930-х до 1950-х гг.) промышленных предприятий металлургического, химического, машиностроительного, лесохимического профиля, освоением новых территорий. При этом, как правило, не учитывалось влияние хозяйственной деятельности на окружающую среду, что обусловило рост заболеваемости населения в городах, нехватку качественной питьевой воды2.

Данные обстоятельства предопределили необходимость нормирования качества атмосферного воздуха путем установления предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.

Разработка нормативов ПДК загрязняющих веществ для атмосферного воздуха в России началась с 1949 г. и связана с созданием в составе Министерства здравоохранения СССР специальной Комиссии по разработке ПДК вредных веществ в атмосферном воздухе и норм выбросов в атмосферу. В 1952 г. Комиссия разработала, а Государственная санитарная инспекция СССР утвердила первый перечень ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, который состоял из 40 наименований.

Несколько позже аналогичными нормативами стали ограничивать допустимый уровень вибрации и шума, вначале — в условиях производства, затем — для территорий и помещений иного функционального назначения. Приблизительно в этот же период появляются первые нормативы, ограничивающие влияние на человека в условиях производства радиоактивных веществ, токов высокой частоты и некоторых других вредных физических факторов3.

С принятием Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» получает развитие система стан-

дартов в области охраны природы и улучшения использования природных

1

СУ РСФСР. 1921. № 28. Ст. 160.

2

Шмыглева А. В. Указ. соч. URL: https://ineca.ru/?dr=library&library=bullet

in/2003/0085/008.

3

Измеров Н. Ф. Социально-гигиенические аспекты охраны атмосферного воздуха

в условиях научно-технического прогресса. М., 1976. С. 138.

20