Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 2 «Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания». В данном акте собраны нормы о допустимых концентрациях вредных веществ в воздухе, воде, почве, пищевой продукции, требования к текстам печатных изданий (в т. ч. учебников), к микроклимату, освещению, уровням шума и облучения и т. п. Ранее отдельно установленные гигиенические нормативы и санитарные правила утратили силу с 1 марта 2021 г.

В условиях, когда нормативы качества окружающей среды не приняты, используются санитарно-гигиенические нормативы ПДК в атмосферном воздухе, водах и почвах, а также рыбохозяйственные нормативы ПДК (в отношении водных объектов).

В данном контексте интересной представляется позиция В. В. Петрова, в соответствии с которой одной из форм управления качеством окружающей среды является «защита и оздоровление окружающей человека среды как совокупность мероприятий санитарно-гигиениче ского, оздоровительного направления по предотвращению и устранению вредных последствий, связанных с преобразованием естественной среды»1. Автор считает, что санитарно-гигиенические нормативы ПДК являются разновидностью показателей качества окружающей среды.

С данной позицией можно согласиться при условии, что качество атмосферного воздуха, вод и почв оценивается только с точки зрения безопасности и (или) безвредности для человеческого организма (антропоцентристский подход).

Использование рыбохозяйственных нормативов ПДК в отношении водных объектов преследует цель сохранения водных биоресурсов (в основном промысловых видов) и не обеспечивает сохранение иных элементов естественных экологических систем.

Для сохранения естественных экологических систем и их элементов предпринимались попытки перехода от санитарно-гигиенических нормативов ПДК для атмосферного воздуха к нормативам качества. 10 мая 1995 г. Рослесхозом и Минприроды РФ были утверждены «Нормативы качества окружающей природной среды. Предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе зон произрастания лесообразующих древесных пород», действовавшие

-

1

Петров В. В. Экология и право. С. 9.

51

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

с 10 апреля 1995 г. до 1 января 1997 г. на территории Братского района Иркутской области.

В настоящее время данные нормативы качества не применяются, хотя научные исследования показывают, что лес реагирует на более низкие концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, чем человек1. Неприемлемость данных нормативов связана с тем, что качество атмосферного воздуха в зависимости от расположения леса существенно различается (например, отличается качество атмосферного воздуха в лесах, расположенных в границах населенного пункта, и в лесах особо охраняемых природных территорий). В данном акте отсутствует механизм дифференциации нормативов качества в зависимости от природных особенностей и состояния окружающей среды, поэтому установленные на их основе нормативы допустимого воздействия для одних территорий приемлемы, для других в силу своей жесткости — невыполнимы, для третьих — не обеспечивают надлежащую охрану.

Таким образом, перечисленные нормативы (санитарно-гигиенические ПДК, рыбохозяйственные ПДК и ПДК в атмосферном воздухе зон произрастания лесообразующих древесных пород) являются критериями качества окружающей среды. Данные нормативы преследуют огра ниченные цели, поскольку при их использовании оценка состояния окружающей среды осуществляется в целях охраны здоровья человека и сохранения отдельных природных объектов. Сохранение естест-

венных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, как указано в п. 1 ст. 20 ФЗ об охране окружающей

среды, при этом в полной мере не обеспечивается.

В специальной литературе достаточно активно обсуждаются методики разработки экологических нормативов качества атмосферного воздуха для растительности, лесных экосистем. Однако порядок разработки экологических нормативов качества атмосферного воздуха в настоящее время отсутствует. По мнению специалистов, отсутствие введенных в действие экологических нормативов качества атмосферного воздуха приводит к тому, что определенные при разработке природоохранной документации расчетные уровни концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, обусловленные выбросами данных объектов, сравнивают с гигиеническими критериями качества

1

Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природополь-

зования: Учебник. М., 2002. С. 269.

52

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

атмосферного воздуха населенных мест, в то время как жилая застройка отсутствует на протяжении десятков километров. В результате устанавливаются нормативы выбросов, которые соответствуют фактическим объемам их поступления в атмосферный воздух без учета воздействия на природные экосистемы. Другим наглядным примером необходимости внедрения экологических нормативов качества атмосферного воздуха является ситуация, которая складывается с вопросом оценки воздействия загрязнения атмосферного воздуха на особо охраняемые природные территории (ООПТ)1.

При этом возникающие на практике проблемы, связанные с использованием существующих нормативов ПДК в целях установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, по-прежнему не устранены2.

Во-первых, при установлении нормативов допустимых выбросов, сбро сов загрязняющих веществ на основе санитарно-гигиенических нормативов ПДК не учитывается возможность их соблюдения.

По мнению специалистов, требования санитарно-гигиенических нормативов ПДК в большинстве случаев являются завышенными, поэтому установленные на их основе нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (ПДВ и ПДС) в ряде случаев невыполнимы.

Высказывается мнение о том, что существующие в Российской Федерации нормативы допустимых выбросов и сбросов, установленные в соответствии с нормативами ПДК, практически невозможно достичь даже с помощью системы европейских наилучших доступных технологий3.

Во-вторых, отсутствует дифференциация санитарно-гигиенических нормативов ПДК в зависимости от природных особенностей территорий (акваторий) и целевого назначения природного объекта.

Дифференциация санитарно-гигиенических нормативов ПДК производится в соответствии с санитарно-эпидемиологическим

-

1

Шарыгина И. О., Игнатьева Ю. С., Вельбовец Ю. И. и др. Перспективы развития экологического нормирования качества атмосферного воздуха в рамках реализации положений Федерального закона от 21.07.2014 г. № 219-ФЗ URL: https://www.niiatmosphere.ru/wp-content/uploads/2017/07/ekologicheskie-normativyi-statya-na-sayt-. pdf (дата обращения 11.02.2022).

2

См. подробнее: Широбоков А. С. Правовое регулирование нормирования в об- ласти охраны окружающей среды: Дис…. канд. юрид. наук. М., 2007.

3

Проект TACIS «Гармонизация нормативных баз в области охраны окружающей среды, Россия». Совершенствование российской системы природоохранных разрешений для промышленности. Рекомендации по гармонизации российского природоохранного законодательства и практики с системой в ЕС. М., 2003. С. 28.

53

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

законодательством (ст. 18, 19, 20 ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). Основанием дифференциации ПДК для атмосферного воздуха является назначение территории. В зависимости от этого выделяются ПДК (п. 2 ст. 20 ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) для:

производственных зон селитебных зон населенных пунктов

→ предназначены для размещения промышленных предприятий, опытных производств научно-исследовательских институтов и т. п.

→ предназначены для размещения жилого фонда, общественных зданий и сооружений

Отсутствует механизм разграничения действия указанных нормати-

вов применительно к той или иной территории.

Разделение нормативов ПДК для водных объектов по целевому назна-

чению реализуется в соответствии с санитарно-эпидемиологическим

законодательством в виде ПДК для водных объектов хозяйственнопитьевого, культурно-бытового использования и в соответствии с законодательством о водных биоресурсах — в виде рыбохозяйственных нормативов ПДК.

Дифференциация санитарно-гигиенических ПДК в зависимости от природных особенностей территорий и акваторий не проводится, так как воздействие загрязняющих веществ на человеческий организм повсюду одинаково.

Такой подход неприемлем в отношении природных объектов, поскольку последние в различных природно-климатических зонах Российской Федерации по-разному реагируют на одни и те же загрязняющие вещества, содержащиеся в атмосферном воздухе, водных объектах и почвах. Прежде всего это относится к северным районам страны. Эмпирическим путем установлено, что для сохранения уязвимой живой природы Севера нормативы ПДК загрязняющих веществ должны быть ужесточены как минимум на 20 %1.

В-третьих, методы контроля существуют лишь по некоторым из нормируемых загрязняющих веществ, отсутствует порядок утверждения методов их контроля.

1

Боголюбов С. А., Бринчук М. М., Емельянова В. Г. и др. Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2002. С. 75.

54

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

Действующая редакция п. 1 ст. 22 ФЗ об охране окружающей среды ограничивает перечень загрязняющих веществ, в отношении которых должны определяться нормативы допустимых выбросов и сбросов. Данный перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р. Тем не менее перечень контролируемых загрязняющих ве ществ еще достаточно велик.

При этом правовые условия санитарно-гигиенического нормирования способствуют увеличению перечня санитарно-гигиенических нормативов ПДК. Данные ПДК устанавливаются для всех веществ, оказывающих вредное воздействие на человеческий организм.

На сегодняшний день санитарно-гигиенические нормативы ПДК по различным природным средам достигают нескольких тысяч. Это вызвано тем, что действующее законодательство запрещает осуществлять выбросы и сбросы загрязняющих веществ, для которых нормативы ПДК не установлены. К примеру, согласно п. 3 ч. 6 ст. 60 Водного кодекса РФ запрещен сброс сточных вод, содержащих загрязняющие вещества, для которых не установлены нормативы ПДК. Аналогичная норма закреплена в ч. 2 ст. 47 ФЗ о рыболовстве. В ФЗ об охране атмосферного воздуха установлен запрет на выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена (п. 7 ст. 15). Во исполнение данного запрета Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 3 «Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» запрещен выброс загрязняющих веществ, не имеющих утвержденных гигиенических нормативов (ПДК, ОБУВ) (п. 67).

Хотя в настоящее время перечень нормируемых загрязняющих веществ ограничен Перечнем, утвержденным Распоряжением Правительства РФ, реализация указанных выше норм приводит к неограниченному увеличению количества самих нормативов ПДК, что, в свою очередь, ведет к увеличению объема контрольных мероприятий по их соблюдению со стороны уполномоченных органов власти.

-

55

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

В-четвертых, концентрации загрязняющих веществ в окружаю-

щей среде зависят не только от осуществляемых выбросов и сбросов, но и от значительного числа иных факторов. Известно, что с повыше-

нием температуры возрастает токсичность некоторых веществ. Вместе с тем при низких температурах, льдообразовании резко уменьшается скорость разложения органических веществ, например, нефти, и при прочих равных условиях ее концентрации, даже не превышающие ПДК, становятся опасными. Свет, с одной стороны, разрушает многие вещества, с другой — под воздействием света даже из нетоксичных веществ могут образовываться фототоксиканты, свободные радикалы1. В безветренную погоду концентрации загрязняющих веществ в атмос ферном воздухе увеличиваются, то же самое происходит в водных объектах при засушливой погоде.

Зависимость фоновых концентраций загрязняющих веществ от множества естественных факторов ставит под сомнение использование нормативов ПДК при оценке превышения (непревышения) природопользователями нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Существование ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ), как полагала М. И. Васильева, лишь подчеркивает всю приблизительность принятых методов оценки состояния природных объектов2.

Данные недостатки правового регулирования нормирования качества окружающей среды отрицательно сказываются на механизме установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и самих показателях.

По мнению О. И. Крассова, к нормативам качества окружающей среды относятся нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей среде и продуктах питания, нормативы предельно допустимого уровня радиационного облучения населения3.

Основными документами, в соответствии с которыми осуществляется радиационный контроль за безопасностью населения, являются Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной

-

1

См.: Брусиловский С. А. Проблемы нормативного обеспечения аквамониторинга. 29–31 мая 2001 г. URL: http://www.hydrogeology.ru/rus/company/confer2/brusil. html (дата обращения: 20.06.2022).

2

Васильева М. И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. № 11. С. 118.

3

Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. С. 176.

56

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

безопасности населения» и принятые в его развитие Санитарные правила и нормативы СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2009 г. № 47). Указанные нормативные правовые акты направлены на обеспечение радиационной безопасности человека, поэтому в данном учебном пособии не рассматриваются.

В законодательстве не урегулирован порядок определения нормативов, устанавливающих допустимые уровни воздействия радиации на природные объекты1.

Не достаточно развито в настоящее время нормирование качества окружающей среды в отношении физических воздействий. Следует согласиться с Е. М. Андреевой, что отсутствует исчерпывающий, установленный нормативно перечень физических показателей, которые подлежат государственному нормированию. Данные нормативы рассредоточены в огромном количестве нормативно-технических актов, которые никаким образом не упорядочены. Многие нормативы качества в большей своей части направлены на защиту здоровья человека. Физические нормативы качества в области флоры и фауны практически отсутствуют2.

Обеспечение благоприятной окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости природных богатств регулируется с помощью нормативов допустимого изъятия природных ресурсов. Следует констати ровать, что правовой механизм нормирования качества окружающей среды в настоящее время не связан с нормированием изъятия природных ресурсов.

-

1

См.: Васильева Е. А., Виниченко В. Н., Гусева Т. В. и др. Как организовать общест- венный экологический мониторинг. 1998. URL: http://ym-1.narod.ru/book/ch2. html (дата обращения: 12.09.2022).

2

Андреева Е. М. Состояние экологического законодательства о нормативах качества окружающей среды/ / Экологическое право. 2020. № 6. С. 15.

ГЛАВА 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

3.1. Нормирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ

Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов определяются для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством РФ, расчетным путем на основе нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом фонового состояния компонентов природной среды (п. 1 ст. 22 ФЗ об охране окружающей среды, аналогичные положения закреплены в п. 2 ст. 12 ФЗ об охране атмосферного воздуха, ч. 3 ст. 35 Водного кодекса РФ).

Как отмечалось выше, в целях совершенствования нормирования воздействия на основе наилучших доступных технологий принят Федеральный закон № 219-ФЗ1. Данный закон коренным образом реформировал действовавшую ранее систему экологического нормирования, заимствовав европейский опыт нормирования воздействий на основе наилучших доступных технологий.

Новеллой Федерального закона № 219-ФЗ является разделение всех объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия на четыре категории и установление дифференцированного подхода к порядку нормирования допустимого воздействия для различных категорий объектов негативного воздействия. В соответствии с п. 1 ст. 4.2. ФЗ «Об охране окружающей среды» объекты I категории — объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям

1

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

58

3.1. Нормирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ

применения наилучших доступных технологий; объекты II категории — объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду; объекты III категории — объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду; объекты IV категории — объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 23981 утверждены критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий. Далее рассмотрим особенности установления нормативов допустимого воздействия в зависимости от категории объекта негативного воздействия.

Нормирование допустимого воздействия объектов I категории связано с такими понятиями, как технологические нормативы, технологические показатели, наилучшая доступная технология (далее также — НДТ), комплексное экологическое разрешение (далее также — КЭР). Их содержание раскрывается в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды: технологические нормативы — нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей; технологические показатели — показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги; наилучшая доступная технология — технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения; комплексное экологическое разрешение — документ, который выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, и содержит обязательные для выполнения

1

Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий».

59

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

требования в области охраны окружающей среды. Данные элементы в совокупности призваны отойти от принципа нормирования «на конце трубы», целью которого являлось ограничение выделения в окружающую среду загрязняющих веществ. Нормирование на основе НДТ направлено на уменьшение образования выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов путем отбора лучшей технологии, технических средств и способов производства среди существующих в соответствующей отрасли промышленности.

Кроме того, система нормирования на основе НДТ направлена на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду. Технологии оцениваются по всем возможным видам негативного воздействия на окружающую среду, на все компоненты природной среды.

К областям применения НДТ могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (п. 2 ст. 28.1 Федерального закона об охране окружающей среды).

Пересмотр технологий, определенных в качестве НДТ, осуществляется не реже чем 1 раз в 10 лет (п. 8 ст. 28.1 ФЗ об охране окружающей среды). Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. № 1458 утверждены правила, устанавливающие порядок определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, в том числе определения технологических процессов, оборудования, технических способов и методов для конкретной области применения, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям. Распоряжением Правительства РФ от 24.12.2014 № 2674-р утвержден перечень областей применения наилучших доступных технологий. К примеру, в соответствии с указанными Распоряжением Правительства РФ

к хозяйственной и (или) иной деятельности, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду отнесены добыча и обогащение железных руд, производство чугуна, стали и ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов, добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов, добыча нефти и природного газа, производство электрической и тепловой энергии через сжигание

60