Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

ресурсов, при необходимости их пол и возраст, а также квота добычи охотничьих ресурсов для каждого охотничьего угодья.

Квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения в соответствии с Федеральным законом об охоте. Решения об установлении квоты добычи охотничьих ресурсов могут быть обжалованы в судебном порядке.

Добыча охотничьих ресурсов, в отношении которых не утверждается ли-

!

мит добычи охотничьих ресурсов, осуществляется в соответствии с нормативами и нормами в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Состояние большинства видов охотничьих животных в Российской Федерации характеризуется устойчивой численностью, однако темпы прироста важнейших видов диких копытных животных не соответствуют их биологической продуктивности и составляют всего 1–3 % в год. Фактическая численность многих важнейших видов охотничьих животных может быть значительно выше существующей (экологическая емкость охотничьих угодий в Российской Федерации позволяет увеличить численность диких копытных животных в 6 раз, водоплавающей дичи — в 4 раза)1. Возросшая численность некоторых хищных видов охотничьих животных (волк, лисица, шакал, американская норка), а также ущерб от незаконной добычи охотничьих животных существенно сдерживают прирост копытных охотничьих ресурсов. Однако сложившаяся ситуация также, по мнению специалистов-охотоведов, связана с несовершенством правового механизма нормирования изъятия охотничьих ресурсов2.

Как справедливо отмечает М. М. Бринчук, в законодательстве в области охраны и использования животного мира не содержатся критерии, с учетом которых должны устанавливаться лимиты использования объектов животного мира3.

1

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 2014 г. № 1216-р «Об утверждении Стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года».

2

Данилкин А. А. «Регуляторная гильотина» в российском охотничьем хозяйстве: ресурсный аспект // Вестник охотоведения. 2021. Т. 18. № 1. С. 76.

3

Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2004. С. 225.

111

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

Для установления научно-обоснованных лимитов (объемов) использования объектов животного мира требуются сведения о численности популяций животных, обеспечивающей устойчивое существование животного мира (нормы численности), и о среде их обитания. Нормы численности являются показателями качества окружающей среды, характеризующими такие признаки благоприятной окружающей среды, как ресурсоемкость и эстетическое богатство. Порядок установления и применения данных показателей в законодательстве в области охраны и использования животного мира не регламентируется.

В эколого-правовой литературе отмечается, что оценка численности популяций животных, установление лимитов использования объектов животного мира осуществляется без участия охотничьих хозяйств. Система распределения лимитов использования объектов животного мира такова, что лимиты отдельным охотничьим хозяйствам устанавливаются в сокращенном количестве, подрывая экономическую основу и интерес пользователей к разведению объектов животного мира. Другим необоснованно устанавливаются завышенные лимиты1. Также к недостаткам действующей системы нормирования изъятия охотничьих ресурсов относятся отсутствие научной обоснованности нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов, позволяющих эксплуатировать ресурсы копытных даже при чрезмерно низкой плотности их населения, одинаковый нормативный «шаг» допустимого изъятия для разных видов оленьих, имеющих разную плодовитость и выживаемость, завышенные квоты на отстрел взрослых копытных животных (дающих больший приплод по сравнению с молодыми особями)2, не соблюдается баланс численности «хищник — жертва» в невыгодную сторону последнего3. Объем добычи охотничьих ресурсов регулируется также установлением региональных правил охоты. В юридической литературе отмечается,

1

Улитин А. А., Курилов Н. А. Что необходимо российскому охотничьему хозяйству? / Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сб. тез. докладов и выступлений на научно-практической конференции (13–14 апреля 2006 г.). М., 2006. С. 207.

2

Например, самка-сеголетка косули, которая станет беременной лишь на втором году жизни и родит на третьем году лишь одного теленка, — 142 потомка за 10 лет, а взрослой самки, которая приносит каждый год в среднем два косуленка, — 232 особи. См.: Данилкин А. А. О нормировании добычи сеголетков диких копытных: обращение в министерство природных ресурсов и экологии // Вестник охотоведения. 2019. Т. 16. № 1. С. 7.

3

Данилкин А. А. «Регуляторная гильотина» в российском охотничьем хозяйстве: ресурсный аспект // Вестник охотоведения. 2021. Т. 18. № 1. С. 74.

112

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

что региональные правила охоты включают важнейшую составную часть — правила, сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира1. Способы нормирования размеров добычи объектов охоты, установленные данными правилами, подразделяются на организационный, экономический, территориальный, технологический. Проф. С. А. Боголюбов следующим образом раскрывает данные понятия: «Организационный — упорядочение процесса охоты путем подбора определенного контингента и количества охотников, ознакомление их с порядком проведения охоты, обучение рациональным приемам добычи зверей и птиц, распределение между ними участков охотугодий, установление резерватов, налаживание сбора оперативной информации о ходе промысла. Экономический — использование таких рычагов, как цена, прибыль, размеры платы, премирование. Например, при оплате труда за килограмм сданного мяса охотниками добываются преимущественно наиболее крупные особи, ценные производители. При оплате труда по расценке за тушку животного (независимо от ее веса) отстреливаются в основном средние и мелкие особи. Территориальный — установление участков, на которых ведется интенсивная охота. Существуют две разновидности территориального нормирования: так называемая переложная система промысла (попеременно часть угодий в запуске, а на другой части ведется максимальное изъятие животных) и система промысла с постоянными резерватами (зонами, где охота не ведется). Опустошенные в результате интенсивной охоты охотничьи участки к осени будут заселены из резерватов и неопромышляемых угодий молодыми зверьками. Взрослые же особи (воспроизводственное поголовье) должны быть сохранены от воздействия промысла.

Суть технологического способа нормирования состоит в таком пространственном размещении стационарных орудий лова, которое позволяет эффективно отлавливать все виды животных на одних и тех же промысловых путиках (маршрутах движения охотника, на которых в определенных местах установлены самоловы)»2.

Следует согласиться с А. А. Данилкиным в том, что необходимо ограничить охоту на копытных, пушных животных и пернатую дичь в целях научно-исследовательской и образовательной деятельности,

1

Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» в вопросах и ответах /

Под ред. А. И. Саурина. М., 2003. С. 7.

2

Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» (постатейный) /

Под ред. С. А. Боголюбова. URL: СПС «КонсультантПлюс».

113

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

акклиматизации, переселения и гибридизации, содержания и разведения в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, регулирования численности, обеспечения ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности. Указанные виды охоты разрешены в течение года, причем с применением любых световых, электронных и прочих устройств, что неизбежно приводит к массовому круглогодичному истреблению животных. Почти все перечисленные виды деятельности можно и должно осуществлять в уста новленные Правилами сроки охоты1.

Нормирование изъятия водных биологических ресурсов. Федеральным законом о рыболовстве определено понятие общего допустимого улова водных биоресурсов: это научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида.

Общие допустимые уловы (далее также ОДУ) водных биоресурсов утверждаются в отношении определенных (в основном промысловых) видов водных биоресурсов в порядке, установленном ст. 28 ФЗ о рыболовстве и Постановлением Правительства РФ от 25.06.2009 № 531 «Об определении и утверждении общего допустимого улова водных биологических ресурсов и его изменении».

Общий допустимый улов водных биоресурсов устанавливается исходя из состояния водных биологических ресурсов в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия и способности водных биологических ресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию. Принцип научной обоснованности ОДУ водных биоресурсов реализуется путем привлечения к подготовке материалов, обосновывающих общие допустимые уловы, федеральных государственных бюджетных научных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству.

Разработка материалов, обосновывающих ОДУ водных биоресурсов, указанными организациями производится по бассейновому принципу. Го - сударственная экологическая экспертиза материалов, обосновывающих ОДУ водных биоресурсов, проводится территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, которые формируются на территории каждого субъекта РФ. Так как многие виды водных биоресурсов совершают постоянные миграции, думается, что государственная экологическая экспертиза материалов,

-

1

Данилкин А. А. Указ. соч. С. 73.

114

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

обосновывающих ОДУ водных биоресурсов, должна также осуществляться по бассейновому принципу. Данный принцип может быть реализован путем образования для рассмотрения материалов, обосновывающих ОДУ водных биоресурсов, совместных экспертных комиссий, в которых примут участие представители территориальных органов Росприроднадзора тех субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично располагаются в границах соответствующего речного бассейна.

Порядок распределения общих допустимых уловов водных биоресурсов применительно к видам квот их добычи (вылова) определяется Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2005 г. № 768 «О распределении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов применительно к видам квот их добычи (вылова)». Квоты распределяются в той последовательности, в которой они перечислены в указанном Постановлении Правительства РФ. Объем каждого последующего общего допустимого улова применительно к виду квоты определяется по остаточному принципу по отношению к предыдущим.

Квота добычи (вылова) водных биоресурсов — часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыбо ловства (ст. 1 ФЗ о рыболовстве).

-

Распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами в зависимости от вида квот осуществ-

ляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следует согласиться с Д. О. Сиваковым в том, что «важной чертой отношений в области использования и охраны водных биоресурсов является наличие и развитие договорных механизмов»1. В частности, на аукционе продаются квоты добычи (вылова) вновь введенных для промысла водных биоресурсов, а также в случае снятия ограничений рыболовства, в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, для которых устанавливается ОДУ и определения

1

Комментарий к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный)» / Под ред. М. В. Пономарева. URL: СПС «КонсультантПлюс».

115

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

соответствующей квоты добычи (вылова) водных биоресурсов при условии отсутствия действующих договоров о закреплении долей квоты добычи (вылова) водных биоресурсов. Распределение квот на аукционе характеризует прозрачность данного механизма, что способствует уменьшению коррупционного фактора.

Рассматривая правовую природу квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 июля 2001 г. № 151-О отметил следующее: продажа части указанных

квот, по существу, является гражданско-правовой сделкой, предметом которой является купля-продажа имущественного права на вылов (добычу) водных биологических ресурсов1.

Таким образом, распределение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов осуществляется как в административноправовом (исторический принцип распределения квот между рыбохозяйственными предприятиями), так и в гражданско-правовом порядке («инвестиционные квоты», инвестиционные «крабовые квоты» на аукционах). Инвестиционные квоты были разработаны как мера государственной поддержки для обновления рыбопромыслового флота и развития рыбоперерабатывающей сферы. Таким способом планируется стимулировать строительство на отечественных верфях судов рыбопромыслового флота и создание в стране предприятий по производству рыбной и иной продукции. При этом Ю. Е. Будникова справедливо отмечает, что внесенные поправки, регулирующие «инвестиционные квоты», носят весьма фрагментарный характер, нацелены на решение определенных узких задач, нисколько не совершенствуя систему распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов в целом2.

Пределы акватории, в которых может осуществляться добыча (вылов) водных биоресурсов, устанавливаются в договоре пользования рыболовным участком. Указанный договор заключается по результатам проведения конкурса на право заключения договора пользования рыболовным участком.

1

Демин А. В. Налоговое право России: учебное пособие. URL: СПС «Консуль-

тантПлюс».

2

Будникова Ю. Е. Правовые проблемы в системе квотирования добычи (вылова) водных биоресурсов для целей предпринимательского рыболовства // Евразийский юридический журнал. 2018. № 9 (124). С. 166.

116

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

Следует признать, что правовой механизм нормирования изъятия (вылова) водных биоресурсов достаточно детализирован. Несомненным его преимуществом является также установление гарантий научной обоснованности ОДУ водных биоресурсов: подготовка их научно-исследовательскими организациями и обязательная экологическая экспертиза материалов ОДУ (при условии устранения указанных выше недостатков).

Федеральный закон от 25.12.2018 № 475-ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях охраны окружающей среды, сохранения водных биоресурсов и среды их обитания в числе ограничений любительского рыболовства предусматривает суточную норму добычи (вы-

лова) водных биоресурсов, под которой понимается разрешенный гражданину для добычи (вылова) в течение суток объем (количество, вес) водных биоресурсов, не относящихся к видам (подвидам и популяциям), занесенным в Красную книгу Российской Федерации.

Такие суточные нормы устанавливаются по рыбохозяйственным бассейнам. Например, Приказом Минсельхоза России от 24 апреля 2020 г. № 226 «Об утверждении правил рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна» утверждены следующие суточные нормы добычи (вылова водных биоресурсов) (см. табл. 3):

Таблица 3. Суточная норма добычи (вылова) водных биоресурсов

Виды водных биоресурсов Суточная норма добычи (вылова), кг

Республика

Бурятия

Сиг, омуль, хариус, ленок, таймень, тугун, валек (суммарно всех видов)

Щука, сазан (суммарно всех видов) 10 10 10

Прочие виды рыб (суммарно всех видов)

Гаммарус («бормаш») 5 5 5

5 5 5

20 20 20

Иркутская

область

Забайкаль-

ский край

Изъятие редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации

117

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

и (или) красные книги субъектов Российской Федерации животного мира,

допускается только на основании разрешения, выдаваемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования). Порядок добывания указанных объектов животного мира регулируется Постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. № 13 «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»1.

Данными Правилами определены исключительные случаи, допу-

скающие добывание данных объектов в целях сохранения объектов живот-

ного мира, осуществления мониторинга состояния их популяций, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей… (п. 2 Правил).

Также Правила ограничивают сроки, способы и орудия добывания указанных

объектов животного мира.

Нормирование изъятия объектов животного мира, численность кото-

рых подлежит регулированию. Объекты животного мира, численность ко-

торых подлежит регулированию, а также порядок регулирования определяются специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания (ч. 3 ст. 27 ФЗ о животном мире).

Объекты животного мира, находящиеся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, численность которых подлежит регулированию, устанавливаются органами государственной власти РФ (ст. 5 ФЗ о животном мире), остальные объекты животного мира, численность которых подлежит регулированию, определяются органами государственной власти субъектов РФ (ст. 6 ФЗ о животном мире).

Например, приказом Департамента по охране, контролю и регулированию использования животного мира Свердловской области от 09.03.2021 № 66 к объектам животного мира, численность которых подлежит регулированию, относятся волк, лисица обыкновенная, собака енотовидная, лось, бобр обыкновенный, рысь, кабан, медведь бурый, голубь сизый. Приказом Департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Вологодской области

1

СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 385.

118

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

30.03.2015 № 38 к указанным объектам отнесены лось, медведь, кабан, волк, лисица, бобр, енотовидная собака, гуси, утки.

Порядок регулирования численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, установлен Приказом Минсельхоза РФ от 20.01.2009 № 23 «Об утверждении Порядка регулирования численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.02.2009 № 13330). Данным Порядком устанавливается процедура регулирования численности, в том числе отстрел, живоотлов, отлов с умерщвлением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением охотничьих животных, находящихся на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 1 Порядка).

На практике сокращение численности объектов животного мира производится как путем установления общего количества особей, разрешенных к отстрелу (отлову), так и без установления ограничений норм добычи.

В Федеральном законе о животном мире закреплено, что решения о сокращении численности объектов животного мира принимаются с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану зе мельных, водных и лесных ресурсов (ч. 2 ст. 27). Юридическое значение таких заключений, а также механизм их учета в законодательстве не урегулирован.

Нормирование изъятия объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам. В федераль-

ном законодательстве не получило развития нормирование допустимого изъятия объектов животного мира, которые не относятся ни к объектам охоты, ни к объектам рыболовства (певчие, насекомоядные, хищные птицы, рептилии, пресмыкающиеся и другие).

Порядок добывания объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биоресурсам, определяется Федеральным законом о животном мире, иными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 43 Федерального закона о животном мире).

Госкомэкологией России разработаны Методические рекомендации по подготовке Правил добывания объектов животного мира,

-

119

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации на территории субъекта РФ1. Такие правила добывания приняты лишь в нескольких субъектах Российской Федерации2.

Н. В. Краев отмечает, что использование этих видов не регламентировано, оно осуществляется стихийно, неуправляемо, бесконтрольно, а лиц, добывающих объекты животного мира даже в огромных количествах, зачастую невозможно привлечь к юридической ответственности3.

Отсутствие правового регулирования нормирования допустимого изъятия указанных объектов животного мира не обеспечивает сохра нение биологического разнообразия, ведет к сокращению численности и исчезновению данных видов животных.

4.5. Предельные (максимальные и минимальные)

размеры земельных участков

Как видно из предыдущих параграфов, единые принципы правового регулирования нормирования изъятия устанавливаются для: 1) атмосферного воздуха и поверхностных вод; 2) полезных ископаемых и подземных вод; 3) лесных ресурсов в целях заготовки древесины; 4) объек тов животного и растительного мира.

-

1

Методические рекомендации разосланы с письмом Госкомэкологии России

от 16 июня 1998 г. № 18-01-31/604.

2

См.: Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 1 апреля 2010 года № 40-ПП «Об утверждении правил добычи объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, на территории Кабардино-Балкарской Республики» (с изм. и доп.); Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 16-З «О порядке добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, на территории Нижегородской области» (с изм. и доп.); Постановление Правительства Курской области от 14 октября 2011 г. № 174-пп «Об утверждении правил добычи на территории Курской области объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам» (с изм. и доп.); Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 16 ноября 2015 г. № 554 «Об утверждении порядка добычи объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и Красную книгу Чукотского автономного округа, на территории Чукотского автономного округа (с изм. и доп.).

3

Краев Н. В. Правовое регулирование охраны и использования зверей и птиц, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства. 2002. URL: СПС «КонсультантПлюс».

120