Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

3.2. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям

Федеральным законом № 219-ФЗ установлены правовые основы

разработки аналогичных справочников по НДТ.

К настоящему времени принято значительное количество процессуальных подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок определения технологии в качестве НДТ и разработки указанных справочников.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2014 г. № 1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям» разработка справочников по НДТ включает следующие обязательные этапы: а) формирование рабочей группы и утвер-

ждение ее состава; б) сбор и обработка данных, необходимых для разработки справочника; в) разработка проекта справочника; г) рассмотрение и согласование проекта справочника в рабочей группе; д) публичное обсуждение проекта справочника; е) экспертиза проекта справочника в техническом комитете; ж) снятие разногласий межведомственным советом (при наличии); з) подготовка к утверждению проекта справочника; и) утверждение справочника.

Распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2014 г. № 2178-р1 был утвержден Поэтапный график создания отраслевых справочников наилучших доступных технологий в 2015–2017 гг. и ответственные исполнители. В настоящее время многие справочники по НДТ по прошествии срока, на который они принимались, актуализируются фактически без какой-либо апробации.

Распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р утвержден перечень областей применения наилучших доступных технологий.

Уполномоченным органом по определению технологии в качестве НДТ и формированию технических рабочих групп при разработке информационно-технических справочников по НДТ является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

Приказом Росстандарта от 3 декабря 2014 г. № 1920 «О формировании Бюро наилучших доступных технологий» на базе подведомственной Росстандарту организации ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт стандартизации материалов и технологий» было создано Бюро НДТ, координирующее деятельность технических рабочих

1

Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2014 г. № 2178-р «Об утверждении поэтапного графика создания в 2015–2017 годах отраслевых справочников наилучших доступных технологий».

71

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

групп (ТРГ) при разработке информационно-технических справочников по НДТ. Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2016 г. № 1508 «О некоторых вопросах деятельности Бюро наилучших доступных технологий» функции Бюро наилучших доступных технологий были переданы Научно-исследовательскому институту «Центр экологической промышленной политики».

Приказом Минпромторга России от 23 августа 2019 г. № 3134 утверждены Методические рекомендации по определению технологии в качестве НДТ (далее — Методические рекомендации). В данном Приказе устанавливается алгоритм отнесения технологии к НДТ, раскрываются установленные в законе критерии НДТ, закрепляются источники получения информации об области применения НДТ, факторы, учитываемые при оценке выбросов и сбросов загрязняющих веществ, показатели оценки характера и масштаба негативного воздействия на окружающую среду, особенности анализа экономической эффективности внедрения и эксплуатации НДТ.

Следует отметить, что разработка справочников по НДТ — достаточно трудоемкая и продолжительная по времени задача. Их формирование осуществляется путем сбора, анализа, обобщения следующей информации: международных информационно-технических справочников по НДТ, сведений, полученных в результате анкетирования предприятий, статистических сборников, результатов научно-исследовательских и диссертационных работ, иных источников.

Правовой статус информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям. Федеральный закон № 219-ФЗ

не определил правовой статус справочников по НДТ. Их статус определен Федеральным законом от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — ФЗ о стандартизации).

Информационно-технические справочники по НДТ — документы национальной системы стандартизации, содержащие систематизированные данные в определенной области и включающие в себя описание технологий, процессов, методов, способов, оборудования и иные данные (ст. 2 ФЗ о стандартизации).

Все документы по стандартизации в соответствии с ч. 1 ст. 26 ФЗ о стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения

72

3.2. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям

продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Как ранее упоминалось, такой подход в целом соответствует подходу, используемому в Директиве, где справочные документы по НДТ не носят предписывающего или исчерпывающего характера, в них не учиты ваются местные условия, поэтому нормирование на основе НДТ может сопровождаться принятием дополнительных мер по уменьшению воздействий конкретными объектами.

ФЗ об охране окружающей среды лишь технологические показатели НДТ (определяются в содержании каждого ИТС по НДТ) признаются обязательными. Так, согласно п. 10 ст. 28.1. ФЗ об охране окружающей среды внедрение наилучшей доступной технологии — ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям1 и (или)

показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий2.

Другими словами, Федеральный закон № 219-ФЗ приравнивает к НДТ любые технологии, которые по своим показателям воздействия на окружающую среду не превышают технологические показатели НДТ. Очевидно, что при применении технологии, отличной от описанной в справочнике по НДТ, возникнет объективная необходимость в сравнении ее параметров с параметрами НДТ. Соответствие технологических

процессов, оборудования, технических способов, методов, применяемых на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, наилучшим доступным технологиям определяется при выдаче комплексного экологического разрешения Министерством промышленности и торговли Российской Федерации (п. 11 ст. 28.1. ФЗ об охране окружающей среды).

Федеральный закон № 219-ФЗ отношения по установлению тождественности технологических показателей различных технологий (второй вариант внедрения НДТ) не урегулировал. Правила разработки технологических нормативов, утвержденные Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.02.2019 № 89,

-

1

Условно его обозначим «первый вариант внедрения НДТ».

2

Условно его обозначим «второй вариант внедрения НДТ».

73

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

решают данный вопрос путем сопоставления технологических показателей применяемой технологии с технологическими показателями НДТ.

Итак, в законодательстве РФ не установлено требования о необходи- мости внедрения конкретных наилучших доступных технологий, описанных в справочниках по НДТ (первый вариант внедрения НДТ), однако технологические показатели таких НДТ являются обязательными требованиями. Их соблюдение требуется при выдаче комплексного экологического разрешения, при вводе в эксплуатацию объекта капитального строительства, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду и относящегося к областям применения НДТ, при применении льготных коэффициентов для исчисления платы за негативное воздей ствие на окружающую среду и т. п.

Таким образом, справочники по НДТ, являясь информационно-техниче-

!

скими документами, содержат общеобязательные требования в форме технологических показателей для конкретной отрасли промышленности, которые также дублируются в нормативных документах, федеральных нормах и правилах в области охраны окружающей среды согласно п. 1 ст. 29 ФЗ об охране окружающей среды.

-

Их соблюдение хозяйствующими субъектами проверяется при проведении государственного экологического контроля (надзора), производственного экологического контроля, экологической экспертизы.

На основании изложенного выше правовой статус справочников по НДТ следует определить как добровольный для применения акт. Од нако в составе НДТ перечень технологических показателей являются обязательными для субъектов, обладающих объектами I (II) категории по уровню негативного воздействия на окружающую среду, и от их соблюдения или нарушения зависит применение к хозяйствующему субъекту соответствующих юридических последствий.

Дифференцированный подход при выдаче комплексного экологического разрешения. Применяемые в РФ хозяйствующими субъектами техно-

логические процессы, оборудование, технические методы, способы, приемы и средства могут существенно отличаться в связи с природно-климатическими, географическими, социально-экономическими условиями, в которых они осуществляют свою деятельность. В таком случае справочники по НДТ должны предусматривать все эти особенности и условия.

74

-

3.2. Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям

Как было указано выше, в ЕС в справочных документах по НДТ

не учитываются местные условия.

В Методических рекомендациях по определению технологии в качестве НДТ рекомендуется учитывать ограничения по применимости каких-либо технологий, связанных с территориальными (региональными) условиями, в том числе климатическими. Однако ввиду многообразия природно-климатических зон в РФ описание этих особенностей представляется затруднительным. Возможным решением было бы установление более гибкого подхода при применении данных технологий. Так, в ст. 18 Директивы закреплено: в тех случаях, когда стандарты качества окружающей среды1 содержат более жесткие условия, чем те, которые могут быть выполнены с использованием НДТ, в разрешении должно содержаться требование о дополнительных мерах, без ущерба иным мерам, которые могут приниматься для обеспечения соответствия стандартам качества окружающей среды.

Такой подход обеспечит исполнимость требований экологического законодательства независимо от территориальных особенностей размещения объектов хозяйственной и иной деятельности и социально-экономических уровней развития хозяйствующих субъектов.

Обеспечение участия общественности в процедуре выдачи комплексных экологических разрешений и контроль за соблюдением их условий. В ста-

тье 24 Директивы ЕС установлены требования по доступу к информации и участию общественности в процедуре выдачи разрешений. Так, заявления на получение разрешений, касающиеся новых установок или осуществления значительных изменений на существующих установках, должны быть доступны для общественности в течение надлежащего периода времени, так чтобы у нее была возможность высказать свое мнение об указанных заявлениях до принятия решения компетентным органом. Указанное решение, включая, как минимум, копию разрешения и любые последующие изменения, должно быть предоставлено в распоряжение общественности. Также общественности должны быть доступны результаты контроля за выбросами, предусмотренного условиями разрешения, находящиеся в распоряжении компетентного органа.

Соответствующая норма предусмотрена и в ФЗ об охране окружающей среды: «Уполномоченный Правительством Российской Федерации феде-

ральный орган исполнительной власти, осуществляющий выдачу комплексного

1

В ЕС вместо понятия «нормативы качества окружающей среды» используется

термин «стандарты качества окружающей среды».

75

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

экологического разрешения, размещает заявку на получение комплексного экологического разрешения на официальном сайте указанного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающей возможность свободного доступа к нему заинтересованных лиц» (п. 7 ст. 31.1.).

Однако доступ общественности к вышеуказанной информации не предполагает активного участия общественности в процедуре выдачи КЭР, а делает ее лишь пассивным наблюдателем процесса. Поиному регламентируется участие общественности в механизме выдачи разрешений в некоторых странах ЕС. Так, в Швеции общественность имеет право выражать свое мнение при выдаче комплексных разрешений, которое субъект хозяйственной и иной деятельности обязан учесть, чтобы получить комплексное разрешение. Считаем, что в ФЗ об охране окружающей среды общественность следует наделить аналогичными полномочиями. Закрепление указанных прав усилит общественный экологический контроль в данной области и будет способствовать эффективному функционированию системы технологического нормирования в целом.

Контроль необходим не только на стадии выдачи комплексных экологических разрешений, но и при осуществлении хозяйственной деятельности. В соответствии с п. 13 ст. 31.1 ФЗ об охране окружающей среды комплексные экологические разрешения выдаются на 7 лет. В связи с этим возникает объективная необходимость проведения систематических проверок соблюдения технологических показателей НДТ.

3.3. Порядок установления и применения нормативов

образования отходов производства и потребления

и лимитов на их размещение

Правовые основы нормирования в области обращения с отходами закреплены в Федеральном законе об охране окружающей среды, Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — ФЗ об отходах производства и потребления), в Приказе Минприроды России от 08.12.2020 № 1029 «Об утверждении порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (далее — Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение), Приказе Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 7 декабря 2020 г. № 1021 «Об утверждении методических указаний по разработке

76

3.3. Порядок установления и применения нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение

проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (далее — Методические указания).

В целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (далее также НООЛР) (п. 1 ст. 18 ФЗ об отходах производства и потребления).

Указанные нормативы допустимого воздействия разрабатываются хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий.

Для объектов I категории нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются в комплексном экологическом разрешении, владельцы объектов II категории соответствующую информацию (об объеме или о массе образовавшихся и размещенных отходов) включают в декларацию о воздействии на окружающую среду.

Владельцы объектов III категории проекты НООЛР не разрабатывают, но представляют отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в составе отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля.

Для объектов IV категории не требуется разработка НООЛР и представление отчетности по обращению с отходами.

Согласно ст. 1 ФЗ об отходах производства и потребления:

Норматив образования отходов — это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции1.

Лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

Цель лимитов на размещение отходов — ограничение количества отходов, разрешенных к размещению. Для установления лимитов на размещение отходов требуются критерии, показывающие, произойдет нарушение устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов при размещении определенного количества отходов или нет.

Ранее ст. 18 ФЗ об отходах производства и потребления в качестве таких критериев устанавливались нормативы предельно допустимых вредных

1

Нормативы образования отходов являются удельными нормативами.

77

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

воздействий (ПДВВ) на окружающую природную среду, в настоящее время данные нормативы законодательством не предусматриваются.

Для объектов I категории установление данных критериев не требуется, поскольку нормативы образования отходов будут соответствовать технологическим показателям НДТ.

Методические указания закрепляют необходимость обоснования лимитов на размещение отходов для объектов I категории и массы или объемов размещаемых отходов для объектов II категории. Для этого в НООЛР включаются сведения о наличии на производственной территории и вместимости обустроенных мест (площадок) накопления отходов, сведения об имеющихся технических возможностях по обработке и (или) утилизации, и (или) обезвреживанию образующихся отходов самостоятельно либо посредством передачи третьим лицам, о соответствующих объектах размещения отходов, о количестве планируемых к размещению отходов.

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Методическими указаниями за расчетную единицу продукции (работ, услуг) в зависимости от источника образования отходов предписано принимать единицу произведенной продукции, единицу используемого сырья — для отходов производства, единицу расстояния (например, километр) — для отходов обслуживания транспортных средств, единицу площади — для отходов при уборке территории, количество человек — для отходов, образовавшихся в жилых помещениях, на производственных объектах, где количество образующихся отходов зависит от количества работающих, количество мест — для гостиниц, столовых и других организаций и учреждений.

Как видно из Методических указаний, лимиты на размещение отходов устанавливаются в зависимости от количества образующихся отходов, то есть нормативы образования отходов предопределяют лимиты на их размещение. Поскольку нормативы образования отходов фиксируют фактическое количество образовавшихся отходов, постольку утверждаемые на их основе лимиты на размещение отходов не направлены на ограничение количества отходов, разрешенных к размещению.

Практика установления лимитов на размещение отходов в зависимости от нормативов образования отходов неэффективна в силу того, что связь нормативов образования отходов и лимитов на их размещение не всегда имеет место. Например, некоторые отходы являются сырьем,

78

3.3. Порядок установления и применения нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение

и поэтому передаются на переработку. Субъекты, приобретающие указанные отходы с необходимостью последующего размещения, обязаны дополнительно утверждать лимиты на размещение этих отходов. Это свидетельствует о том, что нормативы образования отходов не всегда отражают количество отходов, которое требуется размещать.

В судебной практике возникают вопросы, связанные с необходимостью разработки НООЛР, при использовании веществ (материалов), образующихся в результате производственной деятельности на предприятии.

Определенные разъяснения об отнесении/не отнесении к отходам производства и потребления некоторых веществ (материалов) выработаны Минприроды РФ. Так, в соответствии с письмами Минприроды России от 23.10.2017 № 12-47/27366 и от 05.05.2016 № 04-12-27/9376, отнесение веществ (материалов), образующихся в результате производ ственной деятельности на предприятии, к отходам, а технологических процессов и операций — к видам деятельности по обращению с отходами должно осуществляться на основании уставной, проектной, технологической и иной документации предприятия.

При оформлении документов на отход как продукт необходимо учесть следующее: 1) наличие в уставной документации видов экономической

деятельности по производству соответствующей продукции; 2) наличие документов технического регулирования, позволяющих подтвердить отнесение произведенных веществ и материалов к продукции;

3) наличие документов, подтверждающих соответствие произведенных веществ, материалов требованиям документов технического регулирования к виду продукции; 4) отражение в документах первичного учета операций с указанными веществами и материалами в качестве операций с продукцией.

При разработке технических условий на продукцию из отхода должны выполняться требования: 1) отраслевого законодательства и государст-

венных стандартов; 2) санитарно-гигиенических нормативов; 3) охраны окружающей среды; 4) законодательства о техническом регулировании.

Таким образом, при оформлении документов с учетом перечисленных требований предприятие может отстоять свое право на ис-

пользование отхода, обладающего потребительской ценностью, в качестве продукции. В этом случае отсутствует обязанность по офор-

млению разрешительной и другой документации по обращению с отходами (в т. ч. НООЛР), а также по внесению платы за размещение отходов.

-

79

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

Пример из судебной практики (извлечение из Постановления АС СКО от 23.03.2020 по делу № А32-18859/2019).

Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея выдало ООО «Краснодар Водоканал» предписание предоставить форму № 2- ТП (отходы) с учетом всего объема образующегося обезвреженного, подлежащего накоплению отхода — осадки (илы) биологических очищенных сооружений хозяйственно-бытовой и смешанной канализации. Не согласившись с предписанием, Общество обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

При рассмотрении дела, суды установили, что иловые площадки Общества относятся к инженерным сооружениям для обработки и обезвоживания осадка сточных вод, а сами осадки, обладая потребительскими свойствами после обезвоживания выступают сырьем для производства органических удобрений. Суды также учли, что Обществу уполномоченным государственным органом выдано свидетельство о государственной регистрации пестицида или агрохимиката на агрохимикат органическое удобрение на основе осадков сточных вод «Биост» марки: «Биост-1», «Биост-2» для сельскохозяйственного производства, что дает разрешение на допуск Обществу к обороту на территории Российской Федерации органического удобрения, и подтверждает, что осадок сточных вод выступает сырьем для производства органических удобрений. Из представленных Технических условий следует, что органическое удобрение на основе осадков сточных вод «Биост» изготавливается согласно СП 1.2.1170-02, ГОСТ Р

17.4.3.07-2011 Государственный стандарт Российской Федерации «Охрана природы. Почвы. Требования к свойствам осадков сточных вод при использовании их в качестве удобрений», СанПиН 2.1.7.573-96 «Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения». С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что получение илового осадка является стадией производственного процесса предприятия, а конечным результатом этого процесса является производство удобрений и их реализация. Соответственно, иловый осадок не является отходом, который образован в процессе производства, а иловые площадки не могут классифицироваться как объекты размещения отходов.

Если документацией (проектной, технологической, разрешительной) предусмотрено образование отхода, его использование в производстве не освобождает от необходимости оформления документов, связанных с обращением с отходом, однако освобождает от внесения платы за его размещение.

Пример из судебной практики (извлечение из Определения Верховного Суда РФ от 16.03.2020 № 304-ЭС20-1455 по делу № А27-110/2019 об отказе в передаче дела в СКЭС ВС РФ):

80