Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

4.2. Правовое регулирование нормирования лесопользования

Расчетная лесосека вырубается в среднем за 2012–2016 гг. (по объему заготовленной древесины) менее чем на 30 %. Даже на арендованных лесных участках расчетная лесосека осваивается менее чем на 65 %1.

В эколого-правовых исследованиях низкий процент использования расчетной лесосеки объяснялся неправильным исчислением расчетной лесосеки2. В частности, это связано с тем, что способы, заложенные в ранее действовавшую Методику определения расчетной лесосеки по рубкам главного пользования в лесах государственного значения СССР (утв. Решением коллегии Государственного комитета СССР по лесному хозяйству 26 февраля 1987 г. № 4), не учитывали разную сезонную доступность различных участков леса — разделение лесов на так называемые «зимний» и «летний» лесосечный фонд (транспортная и экономическая доступность)3. Указанные причины ежегодного недоиспользования расчетной лесосеки дополняются следующими: учет в расчетах низкопродуктивных, труднодоступных, притундровых, заболоченных лесов, учет древостоев в районах с малой численностью населения, отсутствием дорожной сети, значительными перепадами высот над уровнем моря, малый объем запасов древостоев (в расчетную лесосеку включаются древостои с запасом более 50 м/га, в то время как рентабельно — более 120 м/га для европейской части РФ, более 150 м/га для азиатской части РФ), значительные объемы спелых и перестойных насаждений вырубаются при проведении санитарных рубок, законодательный запрет на превышение расчетной лесосеки за счет недоиспользуемого объема заготовки древесины прошлых лет, возникший по субъективным причинам (поломка техники, нетрудоспособность работников, погодные условия и т. п.)4.

Общими положениями ЛК РФ также устанавливается, что объем древесины, заготовленной при ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, и последствий этой чрезвычайной ситуации (ч. 5 ст. 53.7), а также при проведении мероприятий по ликвидации очагов вредных организмов (ч. 3 ст. 60.8), в расчетную лесосеку не включается.

1

Матвеев С. М., Водолажский А. Н., Мироненко А. В. Подходы и предложения к определению и выполнению расчетной лесосеки в Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/podhody-i-predlozheniya-k-opredeleniyu-i-vypolneniyuraschetnoy-lesoseki-v-rossiyskoy-federatsii/viewer (дата обращения: 26.05.2022)

2

Крассов О. И. Право лесопользования в СССР. М., 1990. С. 113–123.

3

Ярошенко А. Красивая легенда о расчетной лесосеке. URL: https://ecodelo.org/ 8131-krasivaya_legenda_o_raschetnoi_lesoseke-1516_2001 (дата обращения: 21.06.2022).

4

Матвеев С. М., Водолажский А. Н., Мироненко А. В. Указ. соч.

101

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

Расчетная лесосека, являясь одним из параметров использования лесов, при существенном ее изменении служит основанием для изменения условий договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенного по результатам торгов (ч. 2 ст. 74.1 ЛК РФ), и договора купли-продажи лесных насаждений, заключенного по результатам торгов (ч. 2 ст. 77.1 ЛК РФ).

В соответствии с лесным законодательством на землях лесного фонда

допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и других), лесоперерабатывающей инфраструктуры (объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и другое), строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации, снос, ликвидация и консервация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, возведение и эксплуатация некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (ст. 13, 14, 21, 21.1 ЛК РФ).

В Лесном кодексе РФ не определен механизм ограничения (нор мирования) предоставления лесных участков для этих целей. Поэтому объемы рубок лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, предусмотренных ст. 13, 14, 21, 21.1 ЛК РФ, ничем не ограничиваются (п. 3 ч. 2 ст. 23.1 ЛК РФ).

Согласно Приказу Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 27 февраля 2017 г. № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» в лесохозяйственном регламенте устанавливается достаточно широкий перечень иных нормативов лесо- пользования (нормативы, параметры и сроки разрешенного использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; нормативы, параметры и сроки разрешенного использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; нормативы, параметры (ежегодные допустимые объемы) и сроки разрешенного использования лесов для ведения охотничьего хозяйства; нормативы, параметры и сроки разрешенного использования лесов для ведения сельского хозяйства и др.). В данном Приказе отсутствует механизм установления нормативов лесопользования.

В действующем законодательстве не урегулировано нормирование допустимого изъятия объектов растительного мира, за исключением

-

102

4.2. Правовое регулирование нормирования лесопользования

лесных растений. Выше говорилось, что Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 27 февраля 2017 г. № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» закрепляется необходимость установления нормативов, параметров и сроков разрешенного использования лесов для заготовки древесины; нормативов, параметров и сроков разрешенного использования лесов для заготовки живицы; нормативов, параметров и сроков разрешенного использования лесов для заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов; нормативов, параметров и сроков разрешенного использования лесов для заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений. Правовое регулирование ограничения изъятия объектов растительного мира установлено только в отношении редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации.

Специальный закон об охране растительного мира до сих пор не принят, хотя в юридической литературе неоднократно указывалось на необходимость его разработки1. В некоторых субъектах Российской Федерации2 приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок сохранения и восстановления зеленых насаждений. В указанных актах предусматриваются компенсационные меры при изъятии (унич тожении) зеленых насаждений. Допустимое изъятие зеленых насаждений при осуществлении градостроительной деятельности определяется проектной документацией.

Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» в целях сохранения и развития зеленого фонда Санкт-Петербурга и создания благоприятной окружающей

-

1

См.: Заславская Л. А. Правовое регулирование охраны и использования расти- тельного мира // Сов. государство и право. 1986. № 5. С. 84; Искоян А. Б. Проблемы совершенствования правового регулирования охраны и использования растительного мира (диких растений вне лесов): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ереван,

1985. С. 10–23; Балашенко С. А. Правовые основы управления лесным хозяйством Республики Беларусь: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Минск, 1992. С. 20, 21; Минина Е. Л. Тенденции развития законодательства о растительном мире // Журнал российского права. 2016. № 5. С. 112. Об этом говорится уже на протяжении десятилетий, поэтому, думаю, в современных публикациях уже мало об этом говорят.

2

См.: Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. № 396-88 «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2010. 12 июля. № 25; Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» // Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 7.

103

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

среды устанавливаются нормативы качества зеленых насаждений, минимальные нормативы обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений и показатель обеспеченности населения Санкт-Петербурга территориями зеленых насаждений (п. 1 ст. 5).

Утвержденный Приказом Министерства строительства и жилищнокоммунального хозяйства РФ от 24 января 2020 г. № 33/пр Свод правил СП-476.1325800.2020 «Территории городских и сельских поселений. правила планировки, застройки и благоустройства жилых микрорайонов» также определяет нормативы озеленения территорий городских и сельских поселений. Так, в соответствии с п. 7.6 Свода Правил озе-

лененные территории общего пользования жилого микрорайона (скверы, сады, бульвары), предназначенные для повседневного и периодического отдыха жителей, рассчитываются из показателя минимальной обеспеченности — 1,7 м2/чел. Размер вновь создаваемой озелененной территории общего пользования должен быть не менее 0,15 га. Радиус доступности озелененных территорий общего пользования принимают, м: 400 — на территориях многоэтажной жилой застройки; 800 — на территориях малоэтажной жилой застройки.

Наибольший экологический вред причиняется при массовом использовании объектов растительного мира: при выпасе сельскохозяйственных животных (пастбищном животноводстве), сенокошении и сборе растений, обладающих фармацевтическими, пищевыми и иными полезными свойствами. Правовое регулирование указанных видов использования объектов растительного мира вне лесничеств, в том числе ограничения их изъятия, в настоящий момент не осуществляется.

4.3. Правовое регулирование нормирования недропользования

ФЗ об охране окружающей среды предусматривает установление нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления отраслевым природоресурсным законодательством, в т. ч. законодательством о недрах (ч. 2 ст. 26). Однако в действующем законодательстве о недрах отношения по нормированию изъятия ресурсов недр остаются неурегулированными, при этом объемы добычи полезных ископаемых постоянно увеличиваются, быстрыми темпами растет добыча углеводородного сырья1. Так, по данным Государственно-

1

Например, достигнутый уровень добычи нефти существенно превышает прогнозные внутренние потребности Российской Федерации до 2035 года // Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р «Об энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года».

104

4.3. Правовое регулирование нормирования недропользования

го доклада «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2020 году» за период 2010–2020 гг. произошли существенные изменения в объемах добычи ряда видов полезных ископаемых: произошло увеличение объема добычи титана (в 3,9 раза), олова (в 8,6 раза), природных песков (в 2 раза), произошел прирост добычи золота (на 59,2 %), свинца (на 71,6 %) и других полезных ископаемых1.

Полезные ископаемые являются невозобновимым природным ресурсом, поэтому принципы правового регулирования нормирования изъятия ресурсов недр отличаются от принципов нормирования иных природных ресурсов.

Как было отмечено в научной литературе, «использовать недра рационально — значит не допускать потерь при добыче полезных ископаемых»2. При этом эффективная организация использования природных ресурсов невозможна без комплексного использования недр. Поэтому «использовать недра комплексно — значит не допускать выборочную разработку тех или иных видов полезных ископаемых»3.

Основным требованием по рациональному использованию ресурсов недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ст. 23 Закона о недрах).

Исследуя правовые основы пользования минерально-сырьевыми ресурсами, М. В. Дудиков отмечает, что требование о рациональном использовании недр не обеспечивается соответствующими правовыми гарантиями4. Штрафы незначительны5 по сравнению с той прибылью, которую получает пользователь недрами при нерациональном их использовании, ведущем к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья. Это приводит к тому, что пользователи участков недр часто «…выкачивают высокодебитные запасы, а когда давление в скважинах падает и добыча

1

Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году. Режим доступа: URL: https://www.mnr.gov.ru/ upload/iblock/60f/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4%20 %D0%9E%D0%9E%D0%A1%202020.pdf. С. 138. (Дата обращения: 13.09.2022).

2

Дудиков М. В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользо-

вания недрами // Экологическое право. 2006. № 2. С. 25.

3

Там же.

4

Там же. С. 29.

5

Хотя размер штрафа по ст. 8.10 Нарушение требований по рациональному использованию недр КоАП РФ был увеличен ФЗ от 28.12.2009 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

105

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

становится труднее, просто свертывают работы и уходят, бросив испорченные месторождения…»1.

Правовое регулирование утверждения нормативов потерь полезных ископаемых помимо Закона о недрах осуществляется Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 № 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства», Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения».

Административными регламентами установлены сроки и последовательность административных процедур по утверждению нормативов потерь полезных ископаемых. Так, Приказом Минэнерго России от 4 апреля 2016 г. № 261 утвержден Административный регламент предоставления Министерством энергетики РФ государственной услуги по утверждению нормативов технологических потерь углеводородного сырья при добыче, транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом, Приказом Росприроднадзора от 17.09.2019 № 553 — Административный регламент согласования нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, Приказом Роснедр от 15.07.2019 № 277 — Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственных услуг по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определению нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов.

Поскольку в законодательстве закреплен принцип наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих

1

Гусев Р. К., Дудиков М. В. Правовые проблемы охраны окружающей природной среды и экологической безопасности при недропользовании. URL: http://n-gn.ru/articles/ law/185-legal-aspects-of-environmental-protection.html (дата обращения: 13.09.2022).

106

4.3. Правовое регулирование нормирования недропользования

полезных ископаемых и попутных компонентов, постольку установление каких-либо пределов изъятия ресурсов недр из конкретного место рождения представляется нецелесообразным.

Нормирование изъятия ресурсов недр возможно обеспечить двумя способами: 1) путем ограничения темпов добычи ресурсов недр; 2) путем ограничения предоставления в пользование новых участков недр.

Правовое регулирование ограничения (нормирования) темпов добычи осуществляется в Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ (принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. Постановлением № 20-8 на 20 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)1 (далее — Модельный кодекс о недрах). Согласно ч. 1 ст. 41 Модельного кодекса о недрах государственное нормирование в области использования и охра ны недр заключается в разработке и принятии стандартов, лимитов, норм, правил и иных нормативных документов.

По отдельным видам полезных ископаемых могут быть введены квоты

и лимиты на изъятие из недр полезных ископаемых по объемам и темпам их добычи, пространственной концентрации эксплуатируемых участков, обусловленные экологическими, технологическими и иными требованиями безопасного и рационального использования и охраны недр (ст. 201 Модельного кодекса о недрах). Статьей 202 Модельного кодекса о недрах также предусмотрено установление допустимых потерь полезных ископаемых при их добыче, под которыми понимается часть балансовых запасов, извлеченная из недр, оставленная в отвалах, местах складирования, на транспортных путях, для которых установлены нормативы эксплуатационных потерь.

Регулирование объемов добычи полезных ископаемых (темпов добычи ресурсов недр) во многом определяется государственной стратегией (в частности, Энергетической стратегией), так как платежи за пользование природными ресурсами (особенно углеводородным сырьем) являются источником пополнения доходной части государственного бюджета2. Поэтому правовому регулированию нормирования (ограничения) изъятия ресурсов недр в федеральном законодательстве не уделяется должного внимания.

-

1

Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-

участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (часть 2). С. 5–218.

2

В 2022 г. прогнозируется увеличение нефтегазовых доходов по сравнению с 2021 г. с 6,8 до 7,2 % ВВП. Дано по: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/6b5/ ri0r740i1d07jo95gl09nzi0jocm33or.pdf (дата обращения: 31.05.2022).

107

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

Не установлен в законодательстве и правовой механизм ограниче-

ния предоставления в пользование новых участков недр.

Антимонопольные требования при пользовании недрами, устанавливающие ограничения недропользования (предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование), схожи по своему характеру с нормативами допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 17 Закона о недрах). Однако указанные ограничения не выполняют функции экологических нормативов по сохранению от нерационального, истощительного использования ресурсов недр, а направлены на защиту конкуренции.

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого

изъятия объектов животного мира

Правовое регулирование нормирования в области использования и охраны животного мира зависит от группы изымаемых объектов животного мира: 1) объекты животного мира, отнесенные к охотничьим ресурсам; 2) редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации; 3) отдельные объекты животного мира, регулирование численности которых осуществляется в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания (ч. 1 ст. 27 ФЗ о животном мире); 4) водные биологические ресурсы; 5) объекты животного мира, не отнесенные к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам.

Анализ правового регулирования нормирования изъятия проводится по указанным группам объектов животного мира.

Нормирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Пе- речень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержден ст. 11 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ об охоте). Пользование указанными объектами животного мира осуществляется с соблюдением федеральных и региональных стандартов, правил, лимитов и нормативов.

108

4.4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия объектов животного мира

Нормирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется в соответствии со ст. 38 ФЗ об охоте путем разработки, установления и соблюдения нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. К нормативам в области охоты и сохранения

охотничьих ресурсов относятся нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, нормативы биотехнических мероприятий, требования к размещению минимального количества отдельных видов охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий (ч. 2 ст. 38), а также нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов и нормы пропускной способности охотничьих угодий (ч. 3 ст. 38).

Приказом Минприроды от 27 января 2022 г. № 49 утверждены нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативы биотехнических мероприятий.

Норматив допустимого изъятия охотничьих ресурсов — разновидность

нормативов качества окружающей среды, поскольку устанавливает зависимость количества допустимого изъятия (в процентах) от плотности населения вида охотничьих ресурсов на 1000 га площади охотничьих угодий (например, норматив допустимого изъятия лося (см. табл. 2))

Таблица 2. Нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов (извлечение из Приказа Минприроды от 27 января 2022 г. № 49).

Виды охот-

ничьих ре-

сурсов

Лось до 1 включительно 5

Плотность населения вида охот-

ничьих ресурсов (численность

на 1 апреля текущего года по дан-

ным государственного мониторинга

охотничьих ресурсов и среды их

обитания (особей) на 1000 га площади охотничьих угодий)

более 1 до 3 включительно 8

более 3 до 6 включительно 12

более 6 до 9 включительно 15

более 9 до 12 включительно 18

более 12 20

Нормативы допустимого

изъятия, % от численности

вида охотничьих ресурсов

на 1 апреля текущего года по данным государственного мониторинга охотничьих ре-

сурсов и среды их обитания

Нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов устанавливаются в отношении охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется с утверждением и без утверждения лимита добычи охотничьих ресурсов.

109

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

Нормы в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов разрабатываются и утверждаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации1.

Материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира подлежат обязательной государственной экологической экспертизе (ст. 20 Федерального закона о животном мире).

Перечень охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитом их добычи (объемом добычи охотничьих ресур-

сов) утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 1 ст. 24 ФЗ об охоте).

Лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года (ч. 3 ст. 24 ФЗ об охоте).

Лимит добычи особо ценных охотничьих ресурсов — кабарги, дикого северного оленя, благородного оленя, косули, лося, овцебыка, серны, сибирского горного козла, тура, снежного барана, рыси, соболя — утверждается по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 4 ст. 24 ФЗ об охоте).

При исчислении лимита добычи охотничьих ресурсов учитываются их численность, размещение в среде обитания, динамика состояния и другие данные государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, документированная информация государственного охотхозяйственного реестра, данные федерального государственного статистического наблюдения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Лимит добычи охотничьих ресурсов исчисляется на основе нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов.

В документе об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов указываются объем изъятия в отношении каждого вида охотничьих

1

См., например: Постановлением Государственной инспекции по охране и использованию животного мира Администрации Владимирской области от 27 сентября 2016 г. № 10/01-06 утверждены нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов, в отношении которых не устанавливается лимит добычи, и нормы пропускной способности охотничьих угодий; Приказом Министерство природных ресурсов Забайкальского края от 11 июля 2019 г. № 21-н/п утверждаются нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов и нормы пропускной способности охотничьих угодий в сезон охоты 2019–2020 гг.

110