Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

Конструкция ч. 1 и 2 ст. 8.21, где единственной характеристикой объективной стороны является осуществление выбросов без специального разрешения или с нарушением условий такого разрешения, формально не предусматривает следующие неправомерные действия/бездействия, связанные с нормированием выбросов загрязняющих веществ: нарушение требований по инвентаризации выбросов, корректировки инвентаризации, расчету нормативов допустимых выбросов (далее — НДВ), разработке и утверждению плана снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на период поэтапного достижения НДВ, нарушение сроков поэтапного достижения НДВ при установлении временно разрешенных выбросов. Указание на нарушение количественных и/или качественных характеристик выбросов загрязняющих веществ (в виде превышения показателей утвержденных нормативов), а также объединение «неучтенных» правонарушений в сфере нормирования общим составом — нарушение требований нормативных правовых актов, регламентирующих нормирование выбросов, — в составах административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.21 КоАП РФ, будет способствовать повышению правовой определенности в указанных правоотношениях, а также определенности правоприменительной практики по данной категории дел.

В статье 30 ФЗ об охране атмосферного воздуха перечислены обязанности в области охраны атмосферного воздуха, в том числе связанные с нормированием выбросов. Диспозициями ч. 1, 2, 3 ст. 8.21 КоАП РФ невыполнение многих из перечисленных обязанностей не охвачены. Указанные обязанности хозяйствующих субъектов могут служить ориентиром для формулирования конструкции составов, предусмотренных данной статьей КоАП РФ.

Нарушение правил водопользования (ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ). Проблемы разрешения дел об административных правонарушениях, связанных с осуществлением сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, необходимо рассмотреть путем сопоставления двух составов: за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение… (ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ), и за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ).

Конструкции составов вышеуказанных административных правонарушений сформулированы достаточно широко и охватывают совокупность правил водопользования, предусмотренных гл. 5 Водного

91

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

кодекса РФ, и правил охраны водных объектов, предусмотренных гл. 6 ВК РФ.

При разграничении составов данных правонарушений в части нарушения требований о нормировании сбросов загрязняющих веществ и получения разрешений на сбросы следует определить связь нормирования сбросов с отношениями по охране и использованию водных объектов.

Нормирование сбросов загрязняющих веществ преследует цель охра ны водных объектов от загрязнения. Также с помощью нормативов допустимых сбросов регулируется порядок использования водных объектов для целей сброса сточных вод. Отсюда нарушение требований по нормированию сбросов загрязняющих веществ может характеризовать объективную сторону как ч. 4 ст. 8.13, так и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ. Для разграничения данных составов нормирование сбросов следует рассмотреть как элемент водоохранного механизма и как одно из условий водопользования.

Нормирование в области охраны окружающей среды традиционно является одним из основных элементов правового механизма охраны окружающей среды. Поэтому при сбросе загрязняющих веществ в водный объект без утвержденных нормативов сброса нарушаются правила охраны водных объектов. Правовые основы установления нормативов допустимых сбросов закреплены в базовом природоохранном законе — ФЗ об охране окружающей среды. Согласно п. 1 ст. 19 данного Закона нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду, что составляет суть охраны окружающей среды. Требование о необходимости нормирования допустимого воздействия на водные объекты как мере по охране водных объектов содержится в гл. 6 ВК РФ (ст. 56 ВК РФ), что еще раз подтверждает вышесказанное.

В статьях 12–14, 21–23 ВК РФ определяются условия договорных и разрешительных правоустанавливающих документов на водные объекты. Следует согласиться с Д. О. Сиваковым, что при совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ, «виновные лица нарушают условия, параметры и ограничения водопользования (определенные законодателем и отраженные

92

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

в правоустанавливающих документах)»1. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19.01.2022 № 18 «О подготовке и принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование», нарушение согласован-

ных условий водопользования может выражаться в сбросе сточных вод в месте, отличном от указанного в решении, превышении объема сброса сточных вод, нарушении требований к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод.

Разрешением на сброс устанавливаются перечень и количество загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску, фиксируя расход сточных и (или) дренажных вод (м3/час), допустимую концентрацию загрязняющего вещества на выпуске сточных вод в пределах НДС (мг/дм3), разрешенный сброс загрязняющего вещества в пределах НДС (т/год)2. Нарушение указанных параметров разрешения на сброс также является объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ.

Таким образом, при превышении водопользователем утвержденных нор-

!

мативов допустимых сбросов и нарушении тем самым условий разрешения речь идет о нарушении правил пользования водными объектами для целей сброса.

Для определения правильной квалификации смежных составов административных правонарушений (ч. 4 ст. 8.13 и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ) необходимо установить следующие юридически значимые обстоятельства:

•

категорию объекта негативного воздействия и применяемый в связи с этим порядок нормирования допустимого воздействия и получения разрешительной документации на сбросы;

• все имеющиеся выпуски сточных вод;

•

весь перечень сбрасываемых загрязняющих веществ и соотнести его с перечнем загрязняющих веществ, в отношении которых

1

Комментарий к главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования» (постатейный) / А. Ф. Ноздрачев, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская [и др.]; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2021. С. 225.

2

Приказ Росприроднадзора от 17.08.2020 № 1022 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты».

93

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утв. Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р;

•

факт отсутствия разрешения на сброс на период проверки или прекращения его действия.

При выявлении сбросов загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования, владельцами объектов I категории без утвержденных нормативов допустимых сбросов и разрешений на сброс до 01.01.2025 г. 1, а также владельцами объектов II и III категории без утвержденных нормативов допустимых сбросов совершенное деяние следует квалифицировать по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ. Нарушение условий водопользования, выразившееся в превышении количества загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску по таким параметрам, как расход сточных и (или) дренажных вод (м3/час), допустимая концентрация загрязняющего вещества на выпуске сточных и (или) дренажных вод (мг/дм3), разрешенный сброс загрязняющего вещества (т/год), характеризует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ.

Широкие по содержанию формулировки диспозиций составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 4 ст. 8.132, ч. 1 ст. 8.143 КоАП РФ, не позволяют с достаточной степенью определенности отнести нарушения в сфере нормирования сбросов загрязняющих веществ к указанным составам.

В ходе анализа правоприменительной практики, связанной со сбросами загрязняющих веществ в водные объекты, также отмечается, что отсутствует указание на количественные и/или качественные характеристики сбросов загрязняющих веществ в соответствующих составах административных правонарушений. Формой разрешения на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, утвержденной Приказом Росприроднадзора от 17.08.2020 № 1022 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

1

До 31.12.2024 г. в отношении «300» объектов I категории.

2

Нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.45 настоящего Кодекса.

3

Нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты.

94

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты», устанавливаются перечень и ко- личество загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу по конкретному выпуску, фиксируются расход сточных и (или) дренажных вод (м3/час), допустимая концентрация загрязняющего вещества на выпуске сточных вод в пределах НДС/лимита (мг/дм3), разрешенный сброс загрязняющего вещества в пределах НДС/лимита (т/год). Указанные характеристики сбросов следует использовать в качестве признаков объективной стороны при формулировке диспозиции соответствующих правовых норм об административной ответственности.

Ключевым, на наш взгляд, также является разграничение составов, предусматривающих ответственность за сброс загрязняющих веществ в водный объект без утвержденных нормативов сброса и получения разрешения на сброс, чем нарушаются правила охраны водных объектов, и за нарушение согласованных условий водопользования в виде превышения объема сброса сточных вод, нарушения требований к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод, чем нарушаются правила водопользования. Степень общественной вредности данных составов различна: необходимо отличать с точки зрения пропорциональности наказания случаи, когда правонарушитель осуществляет сбросы вообще без какого-либо оформления документации, связанной с охраной водных объектов, от случаев, когда такая документация оформлена надлежащим образом, но нарушаются отдельные условия водопользования. Очевидно, различной должен быть и размер ответственности в составе той или иной статьи. Учитывая масштаб и вредность воздействия сточных вод, в целях повышения определенности правоприменительной практики считаем необходимым по аналогии со ст. 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» выделить данные составы в качестве самостоятельных частей или диспозиции ч. 4 ст. 8.13 и ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ дополнить соответствующими характеристиками объективной стороны.

Важными представляются правовые позиции Верховного Суда РФ, связанные с применением нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Так, в случае превышения установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду предполагается, что в результате этих действий причиняется вред. Бремя доказывания обстоятельств, указывающих

95

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

на возникновение негативных последствий в силу иных факторов и (или) их наступление вне зависимости от допущенного нарушения, возлагается на ответчика (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»).

Пунктом 25 того же Постановления Пленума Верховного Суда РФ сброс сточных вод с превышением нормативов содержания вредных веществ или выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в отсутствие необходимого разрешения приведены в качестве примера применения мер предупредительно-восстановительного характера, предусмотренных ст. 80 ФЗ об охране окружающей среды:

ограничение, приостановление деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Это не вид юридической ответственности (административное приостановление деятельности), а своего рода мера предупредительно-восстановительного характера, направленная на предотвращение и устранение выявленных в установленном законом порядке нарушений. Принимая решение, суд должен указать обстоятельства, с наступлением которых связывается возможность возобновления такой деятельности в будущем (например, получение положительного заключения экологической экспертизы, ввод в эксплуатацию очистных сооружений, получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ), а также срок, в течение которого необходимо устранить допущенные нарушения (ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, ч. 1, 2 ст. 174 АПК РФ). Неустранение нарушения в установленный срок может являться основанием для обращения в суд с требованием о прекращении соответствующей деятельности.

ГЛАВА 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

4.1. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия водных ресурсов

Свежая вода в основном расходуется на производственные (в 2020 г. 52,5 % от общего объема использования свежей воды в стране), питьевые и хозяйственно-бытовые нужды (в 2020 г. соответствует примерно 16,1 % от общего объема водопользования по Российской Федерации), орошение и сельскохозяйственное водоснабжение.

За 2010–2020 гг. произошло значительное снижение использования воды в системах питьевого и бытового водоснабжения, а именно с 9587,8 млн м3 до 7547,23 млн м3, или на 21,3 %. Расход воды на производственные нужды снизился с 36419,5 млн м3 до 24683,51 млн м3, или на 32,2 %. Использование воды для орошения снизилось на 21,8 % с 7858,12 млн м3 до 6149,69 млн м3 1. Несмотря на сокращение в последние годы объемов использования воды, в ряде субъектов РФ нужды населения, промышленности, водного транспорта, рыбного хозяйства, гидроэнергетики и других отраслей в полной мере не обеспечиваются.

Ограничение забора (изъятия) водных ресурсов необходимо производить в тех случаях, когда существует угроза их истощения или причиняется вред окружающей среде (например, вызывает гибель, сокращение численности или нарушение среды обитания водных биологических ресурсов). Для этого в водном законодательстве следует определить условия, при которых устанавливаются лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта.

Ограниченность водных ресурсов подземных водных объектов предполагает нормирование их изъятия во всех без исключения случаях.

1

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2020 году». URL: https://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/60f/%D0%9 4%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4%20%D0%9E%D0%9E%D0%A1%20

2020.pdf. C. 105 (дата обращения: 20.05.2022).

97

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

Поскольку приобретение права пользования подземными водными объектами осуществляется по основаниям и в порядке, установленном законодательством о недрах (ст. 9 ВК РФ), порядок установления предельных объемов забора водных ресурсов необходимо установить в Законе о недрах.

Лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из вод-

ного объекта, устанавливаемые в границах речных бассейнов, подбас-

сейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, и квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, устанавливаемые в отношении каждого субъекта Российской Федерации, закрепляются в схемах комплексного использования и охраны водных объектов (ч. 3 ст. 33 ВК РФ).

Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного ис-

пользования и охраны водных объектов, а также внесения изменений в эти

схемы регулируется Правилами разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883. Данные Правила не содержат критериев, в соответствии с которыми устанавливаются лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта. Не урегулирован в них и механизм распределения квот забора (изъятия) водных ресурсов для субъектов Российской Федерации.

Для отдельных водопользователей объемы допустимого забора (изъятия) водных ресурсов устанавливаются в договорах водопользования (ч. 1 ст. 13 ВК РФ) и решениях о предоставлении водного объекта в пользование (ч. 1 ст. 22 ВК РФ). Критерии, в соответствии с которыми должны устанавливаться объемы допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, в Водном кодексе РФ не определены. Не урегулирован в водном законодательстве и механизм установления объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов при заключении договоров водопользования.

Ранее при заборе (изъятии) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) к заявлению о предоставлении в пользование водного объекта требовалось прикладывать расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта (п. 14 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование» (утратил силу)). В настоящее время п. 15 Правил подготовки и принятия

98

4.2. Правовое регулирование нормирования лесопользования

решения о предоставлении водного объекта в пользование, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2022 г. № 18, к заявлению о предоставлении водного объекта в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для гидромелиорации земель прилагаются только сведения о заявляемом объеме забора (изъятия) водных

ресурсов из водного объекта.

Водный кодекс РФ для обеспечения соблюдения отдельными водопользователями нормативов забора (изъятия) водных ресурсов ввел ряд положений, способствующих рациональному использованию водных ресурсов. Так, в Водном кодексе РФ установлен штраф за забор (изъятие)

водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов (ч. 3 ст. 18 ВК РФ). В пун- кте 5 ч. 2 ст. 39 Водного кодекса РФ установлена обязанность собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и представлять результаты такого учета в федеральный орган исполнительной власти.

4.2. Правовое регулирование нормирования лесопользования

В Лесном кодексе РФ в качестве основополагающих принципов лесного законодательства закреплены принципы использования лесов с учетом их глобального экологического значения… (п. 3 ст. 1), обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1).

Заготовка древесины — один из основных видов использования лесов, при котором происходит их значительное сокращение, поэтому механизм реализации указанных принципов должен получить развитие при исчислении ключевого норматива в области изъятия лесных ресурсов — расчетной лесосеки.

Несмотря на это, в Лесном кодексе РФ вопрос о разграничении экономического (потребность в древесине) и экологического (охрана и устойчивое функционирование экологических систем) критериев при исчислении расчетной лесосеки не решен. Отсутствуют в Кодексе и принципы исчисления расчетной лесосеки, критерии, учитываемые при ее исчислении, срок действия расчетной лесосеки.

Лесной кодекс РФ является основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области охраны и использования

99

Глава 4. Правовое регулирование допустимого изъятия природных ресурсов

лесов, поэтому основополагающие принципы установления расчетной лесосеки должны быть отражены на уровне Кодекса.

Лесной кодекс РФ порядок исчисления расчетной лесосеки относит к компетенции федерального органа исполнительной власти (ч. 6 ст. 29). Порядок исчисления расчетной лесосеки утвержден Приказом Рослесхоза от 27.05.2011 № 191 (далее — Приказ Рослесхоза № 191).

Согласно данному Приказу расчетная лесосека определяет допустимый

ежегодный объем изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах, обеспечивающий многоцелевое, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесов, исходя из установленных возрастов рубок, сохранение биологического разнообразия, водоохранных, защитных и иных полезных свойств лесов. Исчисление и установление расчетной лесосеки осуществляется при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств в установленном порядке уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Расчетная лесосека исчисляется по каждому лесничеству отдельно для эксплуатационных и защитных лесов по хозяйствам (хвойному, твердолиственному и мягколиственному) с распределением общего объема допустимого ежегодного изъятия древесины для каждого хозяйства по преобладающим породам. Исчисление расчетной лесосеки осуществляется отдельно для осуществления сплошных рубок, выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений, средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждений при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, уходе за лесом (за исключением молодняков первого класса возраста), рубке лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, и объектов, не связанных с лесной инфраструктурой, на основании данных лесоустройства, государственного лесного реестра или специальных обследований лесов. Расчетная лесосека устанавливается на срок действия лесохозяйственного регламента лесничества и вводится в действие с начала календарного года.

Несмотря на то, что при вырубке лесов антропогенная нагрузка на окружающую среду возрастает и изменяется ее качество, установленные в Приказе Рослесхоза № 191 методы исчисления расчетной лесосеки исходят лишь из площади, занятой лесными насаждениями (экономический критерий), и не учитывают изменения качества окружающей

среды (экологические факторы) при ее исчислении.

Одной из проблем при заготовке древесины является недоиспользование расчетной лесосеки.

100