Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

3.4. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду

В ходе проведения внеплановой документарной проверки Управлением Росприроднадзора по Кемеровской области в отношении АО «Угольная компания «Кузбассразрезуголь» выявлены факты неисполнения требований ранее выданных предписаний; Управлением составлен акт и выданы предписания о необходимости в установленный срок обеспечить наличие норматива образования отхода (шлам от обогащения угля ОУ КНС) и лимитов на его размещение, представить в Управление корректирующий расчет платы за НВОС4 в части размещения отходов от обогащения угля ОУ КНС. Обществом указанные предписания оспорены в суде. Судами установлено, что шлам от добычи и обогащения угля, внесен в ФККО как отход V класса опасности. Отклоняя довод заявителя о том, что шлам не является отходом, поскольку Общество его не хранит, а использует в целях эксплуатации шламового отстойника, суды исходили из того, что шлам образуется в ходе процессов по обогащению угля при осуществлении основного вида деятельности, относится не к продукту, а к отходу, размещаемому в шламовом отстойнике; само по себе оставление шлама в шламонакопителе на длительное время не свидетельствует о наличии производственной деятельности по его переработке. При этом суды отметили, что законодательно не запрещено использовать образовавшийся от эксплуатации обогатительной установки отход, однако использование отхода не прекращает его статус, поскольку шлам уже получил статус отхода в момент его образования в процессе производства, а не после фактического размещения на отвале.

3.4. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду

Рассмотренные выше нормативы ограничивают только один вид негативного воздействия на окружающую среду: выбросы, сбросы или размещение отходов. При осуществлении хозяйственной и иной деятельности, как правило, на окружающую среду одновременно оказываются различные виды негативного воздействия.

В целях ограничения всего комплекса влияний на конкретную территорию и (или) акваторию введен норматив допустимой антропоген- ной нагрузки (предельно допустимой антропогенной нагрузки (ПДН)). В ФЗ об охране атмосферного воздуха используется понятие «предель- но допустимая (критическая) нагрузка». В отношении поверхностных и подземных вод устанавливаются нормативы допустимого воздействия на водные объекты (ст. 35 Водного кодекса РФ). В. В. Петров относил их к комплексным нормативам1.

1

Петров В. В. Экологическое право России. С. 212.

81

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

В соответствии с ФЗ об охране окружающей среды нормативы допу-

стимой антропогенной нагрузки устанавливаются для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования совокупного воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды, расположенные в пределах конкретной территории и (или) акватории (ст. 1, п. 1 ст. 27).

Как было выявлено ранее, в зависимости от целей нормативы выполняют две функции: функцию критерия качества окружающей среды либо функцию меры допустимого/недопустимого поведения хозяйствующего субъекта. Нормативы ПДН не осуществляют ни одну из указанных функций, хотя из буквального толкования п. 1 ст. 27 Федерального закона об охране окружающей среды следует, что указанные нормативы выполняют одновременно и функцию нормативов допустимого воздействия (устанавливаются для юридических лиц и индивидуальных предпри- нимателей в целях регулирования воздействия на окружающую среду), и функцию нормативов качества окружающей среды (устанавливаются в целях оценки качества окружающей среды).

Нормативы ПДН характеризуют емкость окружающей среды (асси- миляционный потенциал), то есть способность окружающей среды перерабатывать загрязняющие вещества без каких-либо изменений собственных свойств. Поэтому данные нормативы не могут устанавливаться для отдельных субъектов.

Особенность нормативов ПДН заключается в том, что они отражают совокупное негативное воздействие всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды и имеют локальный характер. Поскольку указанные особенности нормативов ПДН предполагают их применение в отношении обособленных территорий и (или) акваторий, постольку представляется необходимым применять их в отношении территорий, подвергающихся значительной антропогенной нагрузке, а также в отношении особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Необходимость применения нормативов ПДН в отношении ООПТ обусловлена тем, что в большинстве ботанических садов и дендрологических парков благоприятная окружающая среда не обеспечивается. Так, загрязнение воздуха отмечается в 90 % случаев, деградация растительного покрова примерно в 70 % случаев1. Однако законода-

1

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Россий-

ской Федерации в 2004 году». М., 2005. С. 468.

82

3.4. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду

тельство об охране окружающей среды, в том числе Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», не регламентирует применение данных нормативов при регулировании отношений в области охраны ООПТ.

Думается, что при установлении нормативов ПДН необходимо исходить из данных о негативном воздействии всех объектов, расположенных в пределах конкретной территории и (или) акватории.

Предельно допустимое воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал. Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ

«Об охране озера Байкал» (далее — ФЗ об охране озера Байкал) определяется режим охраны Байкальской природной территории, в том числе особый порядок нормирования предельно допустимых вредных воздействий. Различия в терминологии Федеральных законов об охране озера Байкал и об охране окружающей среды связаны с более поздним принятием последнего.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал можно отнести к разновидности нормативов предельно допустимой нагрузки, т. к. они охватывают все возможные виды негативного воздействия (выбросы, сбросы химических веществ, биологических организмов, физические воздействия (тепло), размещение отходов, рекреационную нагрузку) применительно к ограниченной по площади территории.

Данные нормативы установлены Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 21 февраля 2020 г. № 83 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» (далее — Приказ Минприроды № 83). Приказом, в частности, утверждены нормативы для сточных вод, сбрасываемых непосредственно в озеро Байкал, и поверхностные водные объекты, имеющие постоянную или временную гидравлическую связь с озером Байкал. Данным приказом утвержден специальный Перечень нормируемых вредных веществ с разделением их на 4 категории: особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал. В зависимости от экологической зоны Байкальской природной территории установлены допустимые значения поступления серы диоксида и азота диоксида в атмосферный воздух над уникальной экологической системой озера Байкал.

83

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

Приказом Минприроды № 83 закреплены нормативы допустимой антропогенной нагрузки на уникальную экологическую экосистему озера Байкал в виде нахождения предельного количества человек на единицу площади центральной экологической зоны Байкальской природной территории (например, в прибрежной полосе восточного побе-

режья не более 3 человек на 1 га, в растительном сообществе на приозерных террасах не более 4 человек на 1 га), нормативы допустимого воздействия

на естественные экосистемы центральной экологической зоны Байкальской природной территории при выпасе сельскохозяйственных животных путем установления предельного числа особей животных на 1 га в течение года.

С учетом утвержденных Приказом Минприроды № 83 нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал хозяйствующим субъектам устанавливаются нормативы предельно допустимых объемов сбросов и выбросов загрязняющих веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал. Нормативы ПДС,

ПДВ устанавливаются с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации и ежегодно подлежат обязательному пересмотру в целях их уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской территории (п. 1 ст. 14 ФЗ об охране озера Байкал).

Эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ можно рассматривать в качестве альтернативы установлению нормативов ПДН, поскольку данная процедура регулирует совокупные выбросы всех стационарных и передвижных источников на конкретной территории.

В связи с превышением гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха в отдельных населенных пунктах1 в целях обеспечения снижения уровня такого загрязнения проводится эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ. Данный эксперимент проводится в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2019 № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха»(далее — ФЗ № 195-ФЗ) с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2024 г. Механизм ограничения выбросов загрязняющих веществ

1

Эксперимент проводится в городских округах Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита.

84

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

основан на сводных расчетах загрязнения атмосферного воздуха, образуемого всеми стационарными и передвижными источниками, влияющими на качество атмосферного воздуха на указанных территориях. Действующая система нормирования выбросов загрязняющих веществ применяется с особенностями, установленными ФЗ № 195-ФЗ.

Система квотирования направлена на определение допустимого вклада в концентрацию приоритетного загрязняющего вещества в атмосферном воздухе для каждого объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, в указанной точке территории и установлению на этой основе квот выбросов для этого объекта. Расчет допустимых вкладов в концентрацию в точках квотирования осуществляется на основе результатов проведения сводных расчетов, которые проводятся в соответствии с правилами проведения сводных расчетов1.

Квоты выбросов устанавливает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха по предложению самих хозяйствующих субъектов.

В комплексном плане мероприятий по снижению выбросов загряз няющих веществ в атмосферный воздух, утверждаемом Правительством РФ для каждой территории эксперимента, указываются целевые показатели снижения существующих выбросов.

Квоты выбросов включаются в выдаваемые уполномоченными органами исполнительной власти разрешения на выбросы, комплексные экологические разрешения, декларации о воздействии на окружающую среду, отчетные документы по организации и осуществлению производственного экологического контроля.

-

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных

правонарушениях, связанных с нормированием воздействий

на окружающую среду

Сложности рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в сфере экологического нормирования связаны с необходимостью системных знаний отраслевого природоресурсного законодательства, технологических особенностей современных производств, специфики действующей системы экологического

1

Порядок организации и проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха урегулирован Приказом Минприроды России от 29.11.2019 № 813 «Об утверждении правил проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, включая их актуализацию».

85

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

нормирования, предотвращающей и/или ограничивающей вредное воздействие на окружающую среду.

Для начала определим круг рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях, которые составляют относительно обособленную категорию.

Критериями изменения качества окружающей среды являются нормативы качества окружающей среды, устанавливаемые в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями. Одними из основных видов негативного воздействия, влияющих на изменение вышеуказанных показателей, являются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, отходы производства и потребления.

Нормирование в области охраны окружающей среды, а также основанный на данной системе разрешительный порядок негативного воздействия — основа правового ограничения негативного воздействия на окружающую среду. Реформа системы нормирования воздействий на основе наилучших доступных технологий 2014 г. неизбежно влияет и на механизм ее обеспечения, в т. ч. осуществляемый установлением административной ответственности за нарушение соответствующих эколого-правовых норм.

На практике возникают проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях, связанных с ограничением негативного воздействия на окружающую среду путем установления экологических нормативов. Остановимся на некоторых проблемах по основным видам негативного воздействия и соответствующим составам административных правонарушений, рассматриваемых судьями (ч. 1 и 3 ст. 8.21 Нарушение правил охраны атмосферного воздуха; ч. 1 ст. 8.14 Нарушение правил водопользования КоАП РФ).

Нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ч. 1 и 3 ст. 8.21 КоАП РФ). Как было сказано ранее, Федеральный закон № 219-ФЗ

разделил все объекты негативного воздействия в зависимости от уровня такого воздействия на четыре категории и установил дифференцированный подход к нормированию допустимого воздействия для различных категорий объектов.

Основным видом нормативов допустимого воздействия для лиц, эксплуатирующих объекты I категории, в соответствии со ст. 23 ФЗ об охране окружающей среды являются технологические нормативы.

Федеральный закон 219-ФЗ также определил: юридические лица и ин-

дивидуальные предприниматели, планирующие строительство объектов I и II

86

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

категорий (при проведении оценки воздействия на окружающую среду), а также осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, осуществляют расчет нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (далее также — НДВ, НДС) (п. 2 ст. 22 ФЗ об охране окружающей среды). Перечень веществ, в отношении которых рассчитываются

данные нормативы, законом напрямую не ограничен.

Пунктом 9 Положения о предельно допустимых выбросах, временно разрешенных выбросах, предельно допустимых нормативах вредных физических воздействий на атмосферный воздух и разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утв. Постановлением Правительства РФ от 09.12.2020 № 2055, конкретизировано: для объектов I категории осуществляется расчет нормативов допустимых

выбросов и сбросов загрязняющих веществ только в отношении радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности1).

Объекты II категории действуют на основании НДВ и НДС загрязняющих веществ, проектов НООЛР, прикладывая их к Декларации о воздействии на окружающую среду (далее также — ДВОС).

На объектах III категории предусмотрен расчет НДВ и НДС только в отношении радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ. C 1 января 2019 г. владельцы объектов III категории не обязаны получать разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ.

Для объектов IV категории не требуется рассчитывать НДВ и НДС, проекты НООЛР. Лица, эксплуатирующие объекты IV категории, освобождены от обязанности представлять ДВОС или отчетность в области обращения отходов.

Обновленная система экологического нормирования сократила перечень нормируемых загрязняющих веществ. Это вызвано необходимостью осуществлять контрольно-надзорные мероприятия только в отношении наиболее опасных и распространенных загрязняющих веществ и ограниченностью технической возможности осуществлять такой контроль за всеми выделяемыми веществами. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного

1

Классы опасности загрязняющих веществ определяются в соответствии с са-

нитарными правилами.

87

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

регулирования в области охраны окружающей среды, утвержден Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р.

Для владельцев объектов I категории предусмотрен специальный состав правонарушения — осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности без комплексного экологического разрешения (ст. 8.47 КоАП РФ):

осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без комплексного экологического разрешения, если получение такого разрешения является обязательным…

Ключевым признаком данного состава правонарушения является установленная обязательность получения КЭР.

Переходными положениями Федерального закона № 219-ФЗ предусмотрены следующие предельные сроки по обязательной подаче заяв

ки на КЭР: для 300 объектов I категории, включенных в специальный пере- чень, утвержденный приказом Минприроды России от 18.04.2018 № 1541, с 01.01.2019 г. до 31.12.2022 г.2, остальным — до 1 января 2025 г. При этом с 1 января 2019 г. и до получения КЭР допускается выдача или переоформление разрешений и документов в порядке, установленном Правительством РФ или уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти3. Такие разрешения и документы действуют до дня получения КЭР.

Исходя из вышесказанного возникает закономерный вопрос:

кто может быть субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ?

Представляется, что субъектами данного правонарушения могут являться все юридические лица и индивидуальные предприниматели, на которых возложена обязанность получения индивидуального разрешения на выброс. Таковыми являются владельцы объектов I категории, которые осуществляют хозяйственную и (или) иную деятельность

-

1

Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 18 апреля 2018 г. № 154 «Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60 процентов».

2

Федеральным законом от 26.03.2022 № 71-ФЗ отсрочена дата по направлению заявки на получение КЭР предприятиям из списка «300» до 31.12.2024 г. (на 2 года).

3

Порядок выдачи таких разрешений установлен Приказом Росприроднадзора от 06.07.2020 № 776 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по установлению нормативов допустимых выбросов, временно разрешенных выбросов и выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных)».

88

3.5. Проблемы разрешения судами дел об административных правонарушениях,

связанных с нормированием воздействий на окружающую среду

на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, до получения КЭР до 31.12.2024 г. в отношении «300» объектов I категории и до 01.01.2025 г. в отношении остальных объектов I категории.

Еще один вид разрешения, деятельность в отсутствие которого также следует квалифицировать по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, это разре- шение на временно разрешенные выбросы. Данное разрешение для объектов I категории выдается до получения в установленные законодательством Российской Федерации сроки КЭР при невозможности соблюдения НДВ. Выбросы объектами II категории (за исключением объектов, получающих КЭР) и объектами III категории при невозможности соблюдения НДВ (за исключением радиоактивных веществ) также осуществляются на основании разрешения на временно разрешенные выбросы (далее также — ВРВ). Отсюда владельцы объектов I (до получения КЭР), II и III категории при невозможности соблюдения НДВ, действующие без получения разрешения на временно разрешенные выбросы, также могут быть привлечены к ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.

С учетом изложенного выше для правильного рассмотрения дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное

физическое воздействие на него без специального разрешения, необходимо установить в числе прочего следующие обстоятельства:

• установить категорию объекта негативного воздействия и применяемый в зависимости от этого порядок нормирования выбросов и получения разрешительной документации на осуществление выбросов;

•

выявить все стационарные источники выбросов загрязняющих веществ;

•

сравнить перечень выявленных при проверке загрязняющих веществ с перечнем загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утв. Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р (для объектов I категории до получения КЭР, для объектов I (до получения КЭР) и II категории при необходимости получения разрешения на ВРВ) или с перечнем радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности) для объектов I категории при наличии КЭР и объектов III категории при необходимости получения разрешения на ВРВ;

89

Глава 3. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду

•

установить факт отсутствия разрешения на выброс или прекращения его действия в период проведения проверки.

Объективная сторона административного правонарушения, преду-

смотренного ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ, выражается в нарушении условий

специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух… Перечень условий разрешения на выброс в законе не установлен, что затрудняет реализацию принципа правовой определенности. Указанные условия частично содержатся в форме разрешения на выброс загрязняющих веществ, утвержденной Приказом Росприроднадзора от 06.07.2020 № 776 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по установлению нормативов допустимых выбросов, временно разрешенных выбросов и выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных)» (Приложение 7).

Так, нарушение условий действия разрешения на выбросы состоит в превышении разрешенного выброса загрязняющего вещества в пределах установленных нормативов выбросов (г/с, т/г), а при невозможности соблюдения НДВ — в нарушении утвержденного плана мероприятий по снижению выбросов, загрязняющих в атмосферный воздух на период поэтапного достижения НДВ и сроков его реализации. Осуществление выбросов загрязняющего вещества, не предусмотренного разрешением на выбросы, необходимо квалифицировать по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ.

Часть 3 ст. 8.21 КоАП РФ1 непосредственно с нормированием воздействий не связана, но направлена на обеспечение соблюдения условий выданного разрешения на выброс. Статья 8.51 КоАП РФ является специальной по отношению к ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ, так как распространяется только на владельцев объектов I категории, стационарные источники негативного воздействия которых должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи данной информации в государственный реестр объектов негативного воздействия.

1

«Нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.51 настоящего Кодекса».

90