Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

1.3. Система экологического нормирования. Виды и функции экологических нормативов

Система нормативов в области охраны окружающей среды определена в гл. 5 ФЗ об охране окружающей среды. Ее составляют следующие группы нормативов: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в соответствии с вышеуказанным законом не выделяются в отдельную группу нормативов и входят в состав нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Однако необходимость обособления и выделения данных нормативов в отдельную группу, на наш взгляд, связана со спецификой правового регулирования их установления и применения, значимостью природных ресурсов.

Нормативы качества окружающей среды — нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда (ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды).

Поскольку при соблюдении нормативов качества окружающей среды обеспечивается благоприятная окружающая среда, постольку данные нормативы считаются эталонами, критериями благоприятной окружающей среды.

Функции нормативов качества окружающей среды заключаются в: установлении предельных величин химических, физических и биологических воздействий на природную среду (к примеру, предельно допустимая кон центрация двуокиси азота (NO2) (максимальная разовая и среднесуточная) в атмосферном воздухе не должна превышать 0,085 мг/м3; свинца и его соединений — 0,0007 мг/м3; сернистого ангидрида — 0,5 (максимальная разовая) и 0,05 (среднесуточная) мг/м3; соляной кислоты — 0,2 мг/м3); оценке состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим показателям. Если в атмосферном воздухе, воде или почве содержание, например, химического вещества не превышает соответствующий норматив предельно допустимой его концентрации, то состояние воздуха, воды

31

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

или почвы является благоприятным, и наоборот. Превышение нормативов качества окружающей среды является сигналом для специально уполномоченных органов к проверке соблюдения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной или иной деятельности.

В законодательстве об охране окружающей среды и использовании

природных ресурсов нормативы качества окружающей среды делятся:

1) по видам воздействий на окружающую среду (химическое, физическое, биологическое и иное). Примерный перечень видов нормативов качества окружающей среды, дифференцированных по данному основанию, закреплен в п. 2 ст. 20 ФЗ об охране окружающей среды:

нормативы, установленные для химических показателей состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций; нормативы, установленные для физических показателей состояния окружающей среды, в том числе показателей уровней радиоактивности; нормативы для биологических показателей состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других используемых как индикаторы качества окружающей среды организмов; иные нормативы качества окружающей среды;

2) по видам компонентов природной среды, для которых они устанавливаются.

Благоприятная окружающая среда предполагает высокое качество всех компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, поэтому в действующем законодательстве распространен подход, когда нормативы качества устанавливаются для отдельных компонентов природной среды, характеризуя их химические, физические и биологические свойства.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды (ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды).

Виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также правовой механизм их установления и применения определяются следующими видами негативного воздействия на окружающую среду: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; размещение отходов

32

1.3. Система экологического нормирования. Виды и функции экологических нормативов

производства и потребления; физические воздействия на окружающую среду.

Правовые основы установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду закреплены в ст. 21, 22, 23, 23.1, 24, 25 ФЗ об охране окружающей среды, в законодательстве об охране атмосферного воздуха, в области обращения с отходами, водном законодательстве.

В соответствии со ст. 21 ФЗ «Об охране окружающей среды» к нор-

мативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся: нор- мативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов; технологические нормативы; технические нормативы; нормативы образования отходов и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды1; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Эти нормативы определяют предельные размеры негативного воздействия на природу, устанавливаемые для отдельных хозяйствующих субъектов. Загрязнение окружающей среды хозяйствующим субъектом в пределах установленных для них нормативов допустимого воздействия является одним из основных показателей правомерности их поведения, а их превышение является основанием для привлечения к ответственности.

Основным критерием установки нормативов допустимого воздействия является соблюдение нормативов качества окружающей среды (за исключением технологических нормативов и технических нормативов).

Проекты нормативов допустимого воздействия на окружающую среду разрабатываются самими хозяйствующими субъектами в соответствии с нормативными правовыми актами, после чего утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды выделяются в отдельную группу нормативов. Обособление данных нормативов связано со спецификой правового регулирования их установления и применения, значимостью природных ресурсов.

1

Считаем, что данную группу нормативов ввиду их особой значимости и особого

порядка установления следует выделять в отдельную группу.

33

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды — нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации (п. 1 ст. 26 ФЗ об охране окружающей среды).

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды устанавливаются применительно к лесным, земельным, водным, животным, растительным ресурсам и ресурсам недр. Указанные нормативы и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов (п. 2 ст. 26 ФЗ об охране окружающей среды).

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в зависимости от вида природного ресурса различаются по содержанию, форме, механизму установления.

Ограничение изъятия лесных ресурсов осуществляется путем утверждения расчетной лесосеки и возрастов рубок, иных нормативов лесо пользования.

Расчетная лесосека — допустимый объем изъятия древесины. Иные нормативы лесопользования устанавливаются при изъятии недревесных лесных ресурсов, других видах лесопользования (например, ограничение предоставления лесных участков для создания лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры и для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры).

Нормирование в отношении земельных ресурсов заключается в установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров площадей земельных участков для различных видов разрешенного использования. Земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются такие предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков.

Формы ограничений при изъятии водных ресурсов — лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, устанавливаемые в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, устанавливаемые

34

1.3. Система экологического нормирования. Виды и функции экологических нормативов

в отношении каждого субъекта Российской Федерации, объемы допустимого забора (изъятия) водных ресурсов для отдельных водопользователей, лимиты попусков.

Изъятие ресурсов недр основано на принципе наиболее полного извлечения из недр полезных ископаемых, поэтому механизм нормирования заключается в установлении нормативов допустимых потерь и требований по рациональному использованию недр (ст. 23 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»).

Использование объектов животного мира ограничивается путем установления нормативов изъятия объектов животного мира и других нормативов и норм в области использования и охраны животного мира и среды его обитания (ст. 17 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (далее — Федеральный закон о животном мире)).

Нормирование изъятия (вылова) водных биоресурсов осуществляется путем установления общих допустимых уловов водных биоресурсов для субъекта Российской Федерации и для промысловой зоны (далее — ОДУ водных биоресурсов), утверждения квот добычи (вылова) водных биоресурсов по видам рыболовства, а также распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, как правило, утверждаются органами исполнительной власти в административном порядке. Лишь при квотировании вылова (добычи) водных биоресурсов применяются элементы гражданско-правового регулирования, о которых будет сказано ниже.

Как отмечалось, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды устанавливаются в целях:1) сохранения природных и природноантропогенных объектов;2) обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Поскольку природным ресурсом является природный объект, используемый или предназначенный для использования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источника энергии, продукта производства и предмета потребления и имеющий потребительскую ценность, постольку цель нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды — сохранение природных ресурсов от истощения.

Отношения по изъятию природных ресурсов имеют экономический характер, так как изъятые (извлеченные) природные ресурсы имеют материальную ценность. Древесина, вода, полезные ископаемые, животные и растительные организмы служат источником удовлетворения разнообразных материальных потребностей человека. Правовое

35

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

регулирование установления и применения указанных нормативов осуществляется главным образом с экономической целью: для сохранения от нерационального, истощительного использования природных ресурсов. Поэтому при ограничении изъятия природных ресурсов с целью их сохранения данные нормативы выполняют экономическую функцию.

Принципы неистощительного, рационального, устойчивого использования природных ресурсов, приоритета их охраны перед хозяйственным использованием закреплены в законодательстве о недрах, о животном мире, земельном, водном, лесном и ином законодательстве в области охраны окружающей среды, природопользования (ст. 1 Лесного кодекса РФ, ст. 3 Водного кодекса РФ, ст. 1 Земельного кодекса РФ, ст. 12 ФЗ о животном мире, ст. 23 Закона о недрах, ст. 2 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Федеральный закон о рыболовстве)). Однако не всегда в законодательстве закрепляется механизм реализации указанных принципов.

При ограничении изъятия природных ресурсов с целью обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации данные нормативы выполняют экологическую функцию.

В. В. Петров рассматривал качество окружающей природной среды как такое состояние экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс обмена веществ и энергии в природе между природой и человеком и воспроизводит жизнь1. Следует отметить, что от состояния компонентов природной среды во многом зависит качество окружающей среды, в том числе постоянный и неизменный процесс обмена веществ и энергии в природе, воспроизводство жизни. При изъятии природных ресурсов изменяется состояние компонентов природной среды, это, несомненно, влияет на состояние качества окружающей среды в целом.

1.4. Зарубежный опыт правового регулирования

экологического нормирования

В экономически развитых странах правовое регулирование ограничения воздействий на окружающую среду осуществляется с помощью подхода, сочетающего принципы нормирования воздействий на основе нормативов ПДК и на основе наилучших доступных

1

Петров В. В. Экологическое право России. С. 196.

36

1.4. Зарубежный опыт правового регулирования экологического нормирования

технологий1. Применение данного подхода позволило большинству ведущих стран мира (страны ЕС, США, Канада) добиться значительного прогресса в уменьшении воздействия на окружающую среду. Снизилась интенсивность загрязнений, уменьшились объемы выбросов и сбросов наиболее распространенных загрязняющих веществ.

Указанный подход заключается в том, что соблюдение нормативов качества окружающей среды (ПДК, ПДУ) достигается путем применения наилучших доступных технологий (далее также — нормирование на основе НДТ). Нормирование воздействий, основанное на наилучших доступных технологиях, направлено на внедрение ресурсосберегающих и безотходных технологий с помощью методов экономического регулирования.

Нормирование воздействий на основе НДТ предусмотрено не для всех отраслей промышленности (видов производственной деятельности), а лишь для тех, которые характеризуются наиболее интенсивными и опасными видами воздействий на окружающую среду.

Впервые правовое регулирование применения «наилучших доступных технологий, не требующих чрезмерных затрат» (с англ. «Best Аvailable Technologies not Entailing Excessive Costs», сокращенно — BATneec) было осуществлено в Великобритании в Законе 1969 г. «Об охра не окружающей среды»2.

Используемый в законодательстве Великобритании подход к нормированию воздействий на окружающую среду на основе «наилучших доступных технологий, не требующих чрезмерных затрат» обеспечил гибкость при принятии решений о выдаче разрешений хозяйствующим субъектам, стимулировал внедрение передовых технологических решений, способствовал предотвращению негативного воздействия на окружающую среду.

Правовое регулирование нормирования на основе НДТ осуществлялось также и в иных европейских странах (в Швеции3, Ирландии4).

1

В европейском законодательстве данный подход известен как «комбиниро-

ванный подход».

2

Martin Quinn, Environment Agency, Great Britain. The UK approach to use the BREFs at national and installation level // The Sevilla Process — A driver for Environmental performance in industry. 2000. P. 157–165.

3

Erik Nystrom, Swedish Environmental Protection Agency. Swedish experience of integrated permit procedure // The Sevilla Process — A driver for Environmental performance in industry. 2000. P. 203–210.

4

Dr. Ken Macken, Environmental Protection Agency, Ireland. The introduction of integrated permitting to Ireland // The Sevilla Process — A driver for Environmental performance in industry. 2000. P. 185–194.

37

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

В зарубежном законодательстве применяется термин «Best available techniques» (сокращенно — ВАТ), дословно означающий «наилучшие доступные технологии» (доступные как экономически, так и технологически).

На общеевропейском уровне применение НДТ регулируется Директивой Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним)1 (далее — Директива), базирующейся на вышеупомянутом Законе «Об охране окружающей среды»(1969). Согласно Директиве наилучшая доступная технология характеризуется следующими признаками: 1) является наиболее эффективной и передовой стадией развития видов деятельности и методов их осуществления; 2) обладает практической пригодностью определенных технологий для соблюдения пороговых значений выбросов и иных условий разрешений, направленных на предотвращение или, в случае если это неосуществимо, на снижение выбросов и влияния на окружающую среду; 3) охватывает все виды негативного воздействия на окружающую среду.

В пункте 10 ст. 3 Директивы раскрываются следующие понятия:

(а) понятие «технологии» включает как используемые технологии, так и способы проектирования, строительства, обслуживания, функционирования и вывода установки из эксплуатации;

(b) под «доступными технологиями» понимаются технологии, достаточно разработанные для внедрения в соответствующие отрасли промышленности на экономически и технически жизнеспособных условиях с учетом затрат и выгод, независимо от их использования или производства в Государстве-члене ЕС, если они в достаточной мере доступны операторам;

(c) под «наилучшими» понимаются наиболее эффективные технологии, позво- ляющие достичь высокого общего уровня защиты окружающей среды в целом.

Как отмечают С. Белл и Д. Макгилливрэй, наилучшие доступные технологии устанавливаются для технологических процессов, регламентируя как выбор процедуры, которая подлежит исполнению, так и требования к исполнению. С помощью НДТ устанавливаются способы достижения данных требований. Наилучшие доступные технологии могут относиться ко всему процессу или к его части. Они могут включать

1

Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним). URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:

24.06.2022).

38

1.4. Зарубежный опыт правового регулирования экологического нормирования

требования к технологии, которая используется в конкретном случае, требования к сырью или к другим эксплуатационным факторам1.

Таким образом, наилучшая доступная технология характеризует не только определенные технологические процессы, но также систему управленческих решений и методов, направленную на обеспечение охраны окружающей среды, известную как «наилучшая существующая практика»2.

Одним из основных природоохранных параметров выбора технологии в качестве НДТ являются технологические нормативы (в Директиве они именуются «пороговым значением выбросов»), устанавливающие при заданном режиме производства (эксплуатации) наименьшие объемы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов и потребления ресурсов. Технологические нормативы являются разновидностью удельных нормативов образования выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, нормативов образования отходов, потребления природных и энергетических ресурсов на единицу произведенной продукции. Технологический норматив, являющийся удельным нормативом и устанавливаемый на осно ве использования наилучших доступных технологий, ограничива- ет применение неэффективных с экологической точки зрения технологий3.

Учитывая большое количество различных отраслей промышленности, в Европейском Союзе сформирован банк данных об НДТ. Такую функцию выполняют справочники BAT — BREFs (с англ. BAT Reference Documents). «Справочники ВАТ» — документы, составленные в результате обмена информацией в соответствии со cт. 13 Директивы для определенных видов деятельности и описывающие, в частности, применяемые технологии, текущий уровень выбросов и потребления, методики, используемые для определения наилучших доступных технологий, а также заключения ВАТ и любые появляющиеся технологии с учетом критериев, перечисленных в Приложении III к Директиве (п. 11 ст. 3 Директивы). Таким образом, справочник ВАТ включает описание деятельности, которая считается наилучшей доступной технологией для данной категории объектов, оказывающих негативное

1

Stuart Bell, Donald McGillivray. Environmental Law. Fifth edition. Oxford university

press, 2000. P. 184.

2

В частности, к НДТ относятся системы управления окружающей средой (EMS). См.: Наилучшие существующие технологии для электростанций, работающих на угле // Экология производства. 2005. № 3. С. 65.

3

Англо-русский словарь-справочник терминов, используемых в системе контроля за исполнением экологического законодательства. ОЭСР, 2002. С. 146.

39

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

воздействие на окружающую среду. Эти данные включают технические и эксплуатационные особенности, соответствующие природоохранные параметры, в том числе технологические нормативы по различным видам негативного воздействия на окружающую среду.

Справочники ВАТ предназначены для хозяйствующих субъектов, органов исполнительной власти, выдающих разрешения на выбросы (сбросы), на размещение отходов и т. д., представителей общественности. Данные документы указывают хозяйствующим субъектам, какие требования могут предъявлять природоохранные органы и каким образом их можно исполнить.

Документы составляются посредством общеевропейского процесса консультаций с участием представителей соответствующих отраслей промышленности, неправительственных организаций, содействующих обеспечению защиты окружающей среды. Учет мнения хозяйствующих субъектов, общественных организаций при разработке НДТ, а также принцип экономической и технической доступности НДТ гарантирует возможность ее внедрения на практике.

Справочные документы по НДТ не носят предписывающего или исчерпывающего характера, в них не учитываются местные условия, поэтому нормирование на основе НДТ может сопровождаться принятием дополнительных мер по уменьшению воздействий конкретными объектами. Данное положение закреплено в ст. 18 Директивы: «В случае если стандартами качества окружающей среды предусмотрены более жесткие условия по сравнению с условиями, достижимыми посредством использования наилучших доступных технологий, разрешение должно содержать дополнительные меры без ущерба действию иных мер, которые могут быть приняты в целях обеспечения соответствия стандартам качества окружающей среды».

Необходимость сочетания нормирования на основе нормативов качества окружающей среды и на основе наилучших доступных техноло гий обосновывается присущими им различными целями1. Определение нормативов допустимых воздействий на основе нормативов качества направлено на то, чтобы выбросы (сбросы) загрязняющих веществ не превысили соответствующих показателей качества окружающей среды (нормативов ПДК).

-

1

См.: Разработка эффективных пакетов инструментов реализации экологической политики в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Центр по сотрудничеству со странами, не входящими в ОЭСР // OECD. 2003. С. 47.

40