Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

1.4. Зарубежный опыт правового регулирования экологического нормирования

Цель нормирования на основе НДТ — внедрение наилучших технологий, позволяющих свести к минимуму негативное воздействие на окружающую среду. Технологические нормативы допустимого воздействия на окружающую среду содержатся в соответствующем справочном документе НДТ (BREFs) или фиксируются в законодательстве. К примеру, в Директиве ЕС установлены следующие технологические нормативы: пороговые значения выбросов для заводов по сжиганию, для заводов по сжиганию отходов и совместному сжиганию отходов, для установок и видов деятельности, в которых используются органические растворители, для установок, производящих диоксид титана и др.

Технологические нормативы устанавливают определенную зависимость между объемами производства продукции и объемами осуществляемых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, образования отходов, потребления природных и энергоресурсов. Поскольку существует такая зависимость, постольку в разрешении на осуществление негативного воздействия устанавливаются соответствующие нормативы допу стимого воздействия за определенный промежуток времени (как правило, календарный год) и объемы производства продукции. При таком подходе дискреционные полномочия органов государственной власти, утверждающих нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, сводятся к минимуму, так как использование конкретной технологии позволяет однозначно определять разрешенные объемы допустимого воздействия.

Подход, сочетающий принципы нормирования воздействий на основе нормативов ПДК и на основе НДТ, направлен как на охрану окружающей среды, так и на внедрение наилучших доступных технологий.

Нормирование воздействий на основе НДТ осуществляется путем внедрения НДТ или иной технологии, которая характеризуется анало гичными технологическими показателями. Устанавливаемые при использовании НДТ нормативы допустимого воздействия на окружающую среду не должны приводить к превышению нормативов качества окружающей среды.

Таким образом, «комбинированный подход» (нормирование воздействий на основе ПДК и НДТ) характеризуется следующими основными чертами: 1) учитывает экономическую и технологическую целесообразность при внедрении НДТ; 2) механизм нормирования воздействий понятен как хозяйствующим субъектам, так и органам государственной власти, дискреционные полномочия сводятся к минимуму; 3) учитывает экологические и географические условия при осуществлении

-

41

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

негативного воздействия; 4) внедрение НДТ стимулируется мерами экономического регулирования; 5) перечень контролируемых загрязня ющих веществ сокращен, что гарантирует их соблюдение; 6) учитывает все виды негативного воздействия на окружающую среду1.

В некоторых международных конвенциях, ратифицированных Российской Федерацией (Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.), Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.), Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, 1992 г. (Хельсинкская конвенция) (Хельсинки, 9 апреля 1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.), устанавливается обязанность договаривающихся стран использовать наилучшие доступные технологии в целях предупреждения и предотвращения вреда окружающей среде.

О необходимости использования одинаковых правовых механизмов в области охраны окружающей среды, в том числе в сфере нормирования воздействий, говорится в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствамичленами, с другой стороны (о. Корфу, 24 июня 1994 г.), ратифицированном Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ. В статье 55 указанного Соглашения закреплено: важным условием для укрепления

экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства… в области охраны здоровья и жизни людей, животных и растений; защиты окружающей среды;.. технических норм и стандартов и т. д.

-

1

Директива говорит о комплексном предотвращении и уменьшении, подразумевая тем самым, что она охватывает все выбросы в атмосферу, воды и почву… См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 66.

ГЛАВА 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

2.1. Благоприятная окружающая среда и ее правовые критерии

В статье 1 ФЗ об охране окружающей среды дано определение по-

нятия «благоприятная окружающая среда».

Благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Как писал О. И. Крассов, «признание в качестве критерия, который бы свидетельствовал о благоприятном состоянии окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем не имеет никакого юридического значения, его невозможно использовать в правоприменительной практике. Такой признак экологической системы, как часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы, также не имеет правового значения. Законодательство не предусматривает возможности определения и установления границ экосистем, в отличие от, например, земельных участков или участков недр»1.

Исследуя содержание благоприятной окружающей среды в монографии «Конституция и экологическое право», М. М. Бринчук предлагает «оценивать окружающую среду как благоприятную, если ее состояние соответствует установленным в экологическом праве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), видового разнообразия, устойчивости функционирования

1

Крассов О. И. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии профессора В. В. Петрова // Экологическое право. 2009. № 2/3.

43

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

естественных экологических систем, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, обеспечиваемых с учетом законов природы и допустимого экологического и техногенного риска»1.

На недостатки законодательного определения понятия «благоприятная окружающая среда» как правовой категории обращает внимание и Л. И. Брославский, отмечая его естественнонаучный характер2.

Тем не менее, на наш взгляд, определенная взаимосвязь понятия «благоприятная окружающая среда» с такими правовыми критериями, как нормативы, все же в законодательстве прослеживается. При соблюдении нормативов качества окружающей среды обеспечи- вается благоприятная окружающая среда (ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды), поэтому данные нормативы можно считать эталонами, критериями благоприятной окружающей среды. Следовательно, по действующему законодательству нормативы качества окружающей среды должны быть направлены на охрану естественных экологических систем.

В эколого-правовых исследованиях понятие «благоприятная окружающая среда» традиционно рассматривается в контексте правового статуса личности3. Логично предположить, что нормативы качества при таком подходе должны устанавливаться на уровне, безопасном для человеческого организма.

Таким образом, содержание понятия «благоприятная окружающая сре-

!

да» рассматривается с антропоцентристской и биоцентристской точек зрения. Исходя из этого нормативы качества окружающей среды могут быть установлены на уровне, безопасном для человеческого организма или для естественных экологических систем.

1

Бринчук М. М. Конституция и экологическое право: Монография. М., 2019.

С. 151.

2

Брославский Л. И. Благоприятная окружающая среда как правовая категория //

Экологическое право. 2021. № 2. С. 11–17.

3

См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. С. 13; Васильева М. И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. № 1. С. 19–26; Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как конституционное право. Проблемы правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду. URL: СПС «КонсультантПлюс».

44

2.1. Благоприятная окружающая среда и ее правовые критерии

Научные дискуссии о неприемлемости использования санитарногигиенических ПДК в качестве единственного критерия нормирования воздействий на окружающую среду ведутся с 1980-х гг.

1

Академик Ю. А. Израэль различает санитарно-гигиеническое нормирование и экологическое нормирование. Под экологическим норми рованием ученый понимает определение экологически обоснованных норм допустимой нагрузки загрязняющих веществ на сообщество, экосистему, регион, а также допустимой интенсивности поступления таких веществ в природную среду. К экологическим нормативам он относит нормативы ПДК для рыбохозяйственных водоемов — для популяций рыб, имеющих промысловое значение…2.

Необходимость экологического нормирования обосновывается тем, что зачастую санитарно-гигиенический норматив ПДК, защищающий человека от воздействия того или иного загрязняющего вещества, является недостаточно строгим и не защищает от воздействия этих веществ некоторые виды растений и животных.

Подход к выработке нормативов допустимых воздействий на экосистемы, к определению предельно допустимых нагрузок на природные объекты должен отличаться от санитарно-гигиенического подхода, который не допускает никакого вредного воздействия и никакого ущерба даже по отношению к отдельному организму. Ю. А. Израэль полагал, что с точки зрения защиты экосистем потеря отдельной особи не является опасной при условии сохранения стабильности системы, ее разнообразия, продуктивности3.

При биоцентристском подходе оценки благоприятности окружающей среды должны учитываться экологический потенциал природных си- стем и их ассимиляционная емкость, характеризующие экологическую устойчивость атмосферы, гидросферы, почв, земель, состояния флоры, фауны и экосистем в целом. В специальной литературе под экологической емкостью территории понимается «предел, превышение которого в процессе хозяйственной деятельности, естественного антропогенного воздействия вызовет кризисное состояние экосистемы региона». Исходя из данного определения, при превышении экологической емкости территории происходит экологическая катастрофа, т. е. качественное перерождение экосистемы на рассматриваемой территории,

-

1

О необходимости развития экологического нормирования говорится в трудах

С. А. Боголюбова, Н. Р. Малышевой, Ю. С. Шемшученко, Ю. А. Израэля.

2

Израэль Ю. А. Экология и контроль состояния природной среды. М., 1984. С. 96.

3

Там же. С. 97.

45

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

включающее общую деградацию, сокращение видового разнообразия, снижение сложности структур системы, приближение качественных и количественных показателей к значениям, свойственным ранним стадиям сукцессии. Преимущественно под ассимиляционным потенциалом территории понимается способность экосистемы к нивелированию антропогенного воздействия, самовосстановлению, самоочищению. При этом не происходит качественных изменений системы1.

Нормирование качества окружающей среды предполагает определение природных объектов, которые будут являться эталонами качества окружающей среды. Как было выявлено, нормативы качества окружающей среды определяют благоприятную окружающую среду в отношении конкретного вида живого организма. Санитарно-гигиенические нормативы ПДК определяют качество окружающей среды в целях охраны здоровья и жизни человека, рыбохозяйственные нормативы ПДК — в целях сохранения промысловых видов рыб, нормативы ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе зон произрастания лесообразующих древесных пород — в целях охраны лесов.

Учитывая большое разнообразие природных объектов, утверждение приоритетных для охраны видов растений, животных и иных организмов, которые будут являться критериями при установлении нормативов качества окружающей среды, могло бы быть выходом из указанной ситуации.

По мнению Н. Ф. Реймерса, «обычно норма определяется по реакции самого чуткого к изменениям среды вида организмов (организмаиндикатора)…»2. С одной стороны, таковыми могут быть эндемичные, узкоэндемичные и редкие виды растений и животных, живые организмы, занесенные в красные книги, и иные наиболее уязвимые природные объекты. С другой стороны, какой бы природный объект не был выбран в качестве «организма-индикатора», нормативы качества, установленные в целях его охраны, не могут быть применимы для различных территорий.

Это связано с тем, что, во-первых, качество окружающей среды различных по назначению территорий отличается в силу объективных причин (например, качество окружающей среды ООПТ отличается от качества окружающей среды селитебных территорий, промышленных зон). Разграничить сферу действия дифференцированных нормативов качества окружающей среды по территориям (к примеру,

1

Безгубов В. А. Концепция подхода к оценке экологической емкости террито-

рии // Фундаментальные исследования. 2016. № 12. С. 574.

2

Реймерс Н. Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М., 1990. С. 307.

46

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

по категориям земель, территориальным зонам) не представляется возможным из-за свойств компонентов природной среды, в отношении которых должны устанавливаться нормативы качества окружающей среды. Например, атмосферный воздух представляет собой естественную смесь газов атмосферы, находящихся в постоянной циркуляции. Воды в водных объектах (водотоках) также не привязаны к определенной местности. Во-вторых, любой живой организм имеет свою среду обитания (произрастания), поэтому распространять действие нормативов качества окружающей среды на территории, где он не обитает (произрастает), нецелесообразно.

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

В законодательстве об охране окружающей среды и использовании

природных ресурсов нормативы качества окружающей среды делятся:

1) по видам воздействий на окружающую среду (химическое, физическое, биологическое и иное). Примерный перечень видов нормативов качества окружающей среды, дифференцированных по данному основанию, закреплен в п. 2 ст. 20 ФЗ об охране окружающей среды; 2) по видам компонентов природной среды, для которых они устанавливаются.

Благоприятная окружающая среда предполагает высокое качество всех компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, поэтому в действующем законодательстве распространен подход, когда нормативы качества устанавливаются для отдельных компонентов природной среды, характеризуя их химические, физические и биологические свойства.

Так, Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — ФЗ об охране атмосферного воздуха) предусмотрено установление экологических нормативов качества атмосферного воздуха и нормативов предельно допустимого уровня физического воздействия на атмосферный воздух (ст. 1, 11).

Правовые основы нормирования качества поверхностных и подземных вод установлены в Водном кодексе РФ, Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территори альном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее — ФЗ о внутренних морских водах), ФЗ о рыболовстве.

В Водном кодексе РФ регулируется порядок установления целевых показателей качества воды в водных объектах (ст. 35). Согласно Кодексу качество вод определяется также нормативами качества (ст. 33)

-

47

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

и нормативами предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов (ч. 2 ст. 35, ч. 6 ст. 60).

Поддержание морской среды внутренних морских вод и территориального моря в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением… целевых показателей качества воды в водных объектах, нормативов в области охраны окружающей среды… (ст. 33 ФЗ о внутренних морских водах).

ФЗ о рыболовстве предусмотрено установление нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (ч. 1 ст. 47).

При ухудшении качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя) необходимо провести рекультивацию нарушенных земель. Рекультивация земель должна обеспечивать восста-

новление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды… (п. 5 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800).

Из буквального толкования понятий «нормативы качества окружающей среды» и «окружающая среда», закрепленных в ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды, следует: данные нормативы могут устанавливаться

в отношении всех компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Вопреки этому в действующем законодательстве не предусмотрено установление нормативов качества для земель (имеются в виду нормативы, которые характеризуют физическое состояние земель (к примеру, показатели, характеризующие уровень эрозии, заболоченности земель, наличие оврагов и т. д.)), растительного и животного мира, недр, озонового слоя атмосферы.

По мнению Ю. С. Шемшученко, характеристика благоприятной окружающей среды показателями химического, физического и биологического состояния окружающей среды не ограничивается. Критериями благоприятной окружающей среды являются также ресурсоемкость и эстетическое богатство1. Данную точку зрения, как указывалось ранее, поддерживает М. М. Бринчук2.

1

Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 22.

2

См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник.

М., 1998. С. 143; Он же. Конституция и экологическое право: Монография. М.,

2019. С. 151.

48

2.2. Нормативы качества окружающей среды, их виды

В законодательстве предлагаемые критерии качества окружающей

среды не нашли отражения.

Установление нормативов качества антропогенных объектов в рамках законодательства об охране окружающей среды представляется нецелесообразным, поскольку качество антропогенных объектов определяется иными нормативами: градостроительными, строительными, санитарно-эпидемиологическими и др.

Таким образом, необходимость установления нормативов качества предусмотрена в отношении трех компонентов природной среды: атмосферного воздуха, вод и почв. Порядок разработки, установления и пересмотра нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды урегулирован Положением о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, утв. постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 149.

Согласно данному Положению нормативы разрабатываются для атмос-

ферного воздуха, вод поверхностных водных объектов, вод подземных водных объектов, почв на основании лабораторных испытаний, наблюдений, отбора проб, измерений на эталонном участке (для территорий и акваторий), сведений из единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, водного и лесного государственных реестров, государственного фонда недр, ЕГРН, фонда данных экологического мониторинга. (п. 4–6 Положения).

Эталонный участок — выбранные в пределах оцениваемой территории или акватории земельный участок, водный объект или его часть, характеризующиеся отсутствием признаков деградации естественной экологической системы (изменение видовой или трофической структуры экосистем, их естественной продуктивности, морфологических или обменных свойств почв, исчезновение видов животных и растений, нарушение биологических циклов животных и растений). (абз. 2 п. 6 Положения).

Положение в зависимости от компонента природной среды и цели его использования отсылает к актам, регулирующим специфику установления нормативов качества атмосферного воздуха1, вод

1

Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий

49

Глава 2. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды

поверхностных водных объектов или их частей, используемых для целей хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения1, вод водных объектов рыбохозяйственного значения2, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, земельных участков зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, курортных зон, а также для почв (земель) всех категорий земель по химическим веществам неприродного происхождения3.

Требования к качеству окружающей среды устанавливаются также в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — ФЗ о санитарноэпидемиологическом благополучии населения). Критерии безопасности и (или) безвредности при установлении санитарно-гигиенических нормативов качества ориентированы на обеспечение здоровья человека.

В ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения установлены требования к качеству водных объектов (ст. 18), атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях (ст. 20), почв городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий (ст. 21). В соответствии с указанным Законом разработаны и утверждены ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, воде водных объектов и почвах. Для веществ, о действии которых не накоплено достаточной информации, устанавливаются нормативы ориентировочно безопасного уровня воздействия (далее — ОБУВ), ориентировочно допустимого уровня (далее — ОДУ). ОБУВ (ОДУ) относятся к временным нормативам качества окружающей среды4.

С 1 марта 2021 г. до 1 марта 2027 г. действуют единые гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, утвержденные

на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ».

1

Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического

благополучия населения.

2

Постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. № 484 «О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения».

3

Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

4

Далее совокупность нормативов ПДК, ОБУВ, ОДУ будет обозначаться «нормативы ПДК» или «ПДК».

50