Правовое регулирование экологического нормирования. Учебное пособие

1.2. История правового регулирования нормирования в России

ресурсов. Согласно указанному Постановлению Комитету стандартов совместно с другими министерствами и ведомствами поручено раз работать комплекс стандартов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Нормирование с этого момента рассматривалось в качестве функции государственной стандартизации, а нормативы ПДК — в качестве разновидности стандартов в области охраны окружающей среды1.

Полномочия по утверждению нормативов ПДК в этот период переходят от Министерства здравоохранения СССР к Государственному комитету СССР по стандартам. Была проведена активная работа по переводу нормативов ПДК загрязняющих веществ в ранг ГОСТа2. Однако эта работа не привела к заметным полезным результатам и на практике лишь внесла путаницу в соотношение нормативов ПДК и стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Соотношение данных понятий было исследовано в работах Ю. С. Шемшученко3, В. В. Петрова4, О. В. Сивакова5, О. С. Колбасова и М. М. Бринчука6, И. Ф. Панкратова7, Б. В. Ерофеева8.

ГОСТом 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения»9 (далее — ГОСТ 17.0.0.0176) были установлены основные положения системы стандартов, направленные на охрану природы и улучшение использования природных ресурсов.

Основной задачей системы стандартов в области охраны природы являлось введение в стандарты правил и норм, направленных на:

-

1

Сидоренко Г. И., Пинигин М. А., Зарубин Г. П. Закон СССР об охране атмосферного воздуха и очередные задачи гигиенической науки и практики // Гигиена и санитария. 1980. № 9. С. 5.

2

Там же.

3

Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 70.

4

Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М., 1984. С. 103.

5

Сиваков О. В. Стандарты в системе правового регулирования охраны природы в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 11.

6

Колбасов О. С., Бринчук М. М. Указ. соч. С. 78.

7

Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М., 1988. С. 107.

8

Ерофеев Б. В. Экологическое право. М.: Высшая школа, 1992. С. 153–155.

9

Государственный стандарт СССР ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения» (утв. и введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 25 марта 1976 г. № 699).

21

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

обеспечение сохранности природных комплексов; содействие восстановлению и рациональному использованию природных ресурсов; содействие сохранению равновесия между развитием производства и устойчивостью окружающей природной среды; совершенствование управления качеством окружающей природной среды в интересах человечества.

Правовые основы нормирования сбросов загрязняющих веществ на уров-

не закона впервые были установлены в Водном кодексе РСФСР1

от 30 июня 1972 г. Установление общесоюзных нормативов водопользования, качества вод и методов его оценки относилось к компетенции Союза ССР. Сброс сточных вод допускался только в случаях, если он не приведет к увеличению содержания в водном объекте загрязняющих веществ свыше установленных норм и при условии очистки водополь зователем сточных вод до пределов, установленных органами по регулированию использования и охране вод.

При нарушении указанных требований органы по регулированию использования и охране вод вправе были ограничить, приостановить или запретить сброс сточных вод. В случаях, угрожающих здоровью населения, органы, осуществляющие государственный санитар ный надзор, имели право приостанавливать сброс сточных вод вплоть до прекращения эксплуатации производственных и других объектов с уведомлением об этом органов по регулированию использования и охране вод.

Правила охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами (утв. Минводхозом СССР, Главным государственным санитарным врачом СССР, Минрыбхозом СССР от 16 мая 1974 г. № 1166-74) регулировали порядок отведения сточных вод путем установления требований к составу и свойствам воды водных объектов.

Хотя нормативы ПДК были формально общеобязательными и учитывались как при проектировании, так и в процессе эксплуатации объ ектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, до 1978 г. в стране практически отсутствовал правовой механизм обеспечения соблюдения указанных нормативов2. Это связано с тем, что ПДК являются «обезличенными», и в случае их превышения невозможно выявить правонарушителей, поскольку на конкретную территорию (акваторию) обычно оказывают воздействие несколько объектов.

-

1

Ведомости ВC РСФСР. 1972. № 27. Ст. 692.

2

Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. С. 85.

22

1.2. История правового регулирования нормирования в России

С учетом этих обстоятельств в систему нормирования ПДК в 1978 г. был введен дополнительный норматив, напрямую воздействующий на хозяйственную деятельность предприятий — норматив предельно до- пустимых выбросов и сбросов (ПДВ и ПДС) загрязняющих веществ. Необходимость разработки и внедрения нормативов ПДВ (ПДС) (курсив мой1. — А. Ш.) впервые была изложена в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. № 984 «О дополнитель ных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Согласно указанному Постановлению основным и единственным критерием при установлении нормативов предельных выбросов загрязняющих веществ являлись нормативы предельно допу- стимых концентраций (п. 7).

В целях исполнения Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР был принят Государственный стандарт СССР ГОСТ 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями» (утв. постановлением Госстандарта СССР от 24 августа 1978 г. № 2329)2 (далее — ГОСТ 17.2.3.02-78), в котором закреплялись правила установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ проектируемыми и действующими промышленными предприятиями в атмосферный воздух. Министерствам и ведомствам предписывалось разрабатывать отраслевые стандарты и другую нормативно-техническую документацию, регламентирующую установление величин выбросов загрязняющих веществ с учетом отраслевых особенностей.

На уровне закона требование об установлении нормативов ПДВ и нормативов предельно допустимых физических воздействий впервые было

закреплено в 1980 г. в Законе СССР от 25 июня 1980 г. «Об охране атмосферного воздуха»3 и соответствующих республиканских законах.

Правила и порядок разработки нормативов ПДВ и нормативов предельно допустимых физических воздействий, методы их определения и виды источников, для которых они разрабатываются, функции организаций, проводящих нормирование таких выбросов, регулировались

-

1

В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г.

№ 984 нормативы ПДВ и ПДС обозначены нормативом ПДВ.

2

Государственный стандарт СССР ГОСТ 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями» (утв. постановлением Госстандарта СССР от 24 августа 1978 г. № 2329).

3

Ведомости ВС СССР. 1980. № 27. Ст. 528.

23

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

Постановлением Совета Министров от 16 декабря 1981 г. № 1180 «О нор мативах предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее»1, ГОСТом 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями», Временной методикой нормирования промышленных выбросов в атмосферу (расчет и порядок разработки нормативов ПДВ) (утв. 10 марта 1981 г. Госкомгидрометом СССР2 с дополнениями, внесенными 25 октября 1983 г.) и др.

Общее руководство работами по нормированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками загрязнения в целом по городу, промышленному району или зоне осуществляли исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов совместно с органами Госкомгидромета СССР. К выполнению этой работы привлекались государственные комитеты по охране природы союзных республик, территориальные проектные организации Госстроя СССР и госстроев союзных республик, территориальные инспекции геодезического надзора Главного управления геодезии картографии при Совете Министров СССР, головные организации министерств и ведомств по установлению предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (п. 2 Постановления Совета Министров от 16 декабря 1981 г. № 1180 «О нормативах предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу и вредных физических воздействий на нее»).

Минздравом СССР 24 августа 1983 г. № 2875-83 были утверждены Методические указания по рассмотрению проектов предельно допустимых сбросов (ПДС) веществ, поступающих в водные объекты со сточными водами3, которые не отменены до сих пор.

С введением нормативов ПДВ и ПДС связано возникновение временно согласованных выбросов и сбросов (далее — ВСВ (ВСС)). В пункте 1.2. ГОСТа 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями» предусматривались условия их установления: если

в воздухе городов или других населенных пунктов концентрации вредных веществ

-

1

СП СССР. 1982. № 4. Ст. 18.

2

Временная методика нормирования промышленных выбросов в атмосферу

(расчет и порядок разработки нормативов ПДВ). М., 1981.

3

Методические указания по рассмотрению проектов предельно допустимых сбросов (ПДС) веществ, поступающих в водные объекты со сточными водами (утв. Минздравом СССР 24 августа 1983 г. № 2875-83).

24

1.2. История правового регулирования нормирования в России

превышают предельно допустимые (ПДК), а значения ПДВ по причинам объективного характера в настоящее время не могут быть достигнуты, вводится поэтапное снижение выбросов вредных веществ от действующих на предприятии до значений, обеспечивающих соблюдение предельно допустимых концентраций вредных веществ, или до полного предотвращения выбросов. На каждом этапе до обеспечения величин ПДВ устанавливают временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ) на уровне выбросов предприятий с наилучшей достигнутой технологией производства, аналогичных по мощности и технологическим процессам.

В законодательстве Союза ССР был установлен принцип использования «прогрессивных технологий — ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных». Одним из первых актов, определивших указанный принцип, было постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем, в частности, устанавливалась необходимость создания новых и совершенствования существующих технологических процессов производства1. Механизма реализации указанного принципа закреплено не было.

Как отмечал О. С. Колбасов, «советское государство не регулирует нормативно сбор, удаление и утилизацию твердых отходов, образующихся в промышленности, на транспорте, в быту»2.

Продолжало развиваться законодательство об использовании при- родных ресурсов. В Лесном кодексе РСФСР, утв. Постановлением Президиума ВЦИК от 25 июля 1923 г.3, порядок установления нормативов допустимого изъятия леса не регламентировался. Нормирование изъятия леса регулировалось в постановлении СНК СССР от 31 июля 1931 г. «Об организации лесного хозяйства»4. Данным постановлением предусматривалось, что предельный размер ежегодной вырубки леса не должен превышать годичного прироста древесины…

В Законе РСФСР от 8 августа 1978 г. «Об утверждении Лесного кодекса РСФСР»5 в качестве норматива допустимого изъятия леса используется понятие «расчетная лесосека». Размер заготовки древесины

определяется для рубок главного пользования в пределах расчетной лесосеки, для рубок промежуточного пользования — исходя из необходимости улучшения

1

Колбасов О. С. Экология и право // Вестн. с.-х. науки. 1988. № 6. С. 77.

2

Там же. С. 76.

3

СУ РСФСР. 1923. № 58. Ст. 564.

4

Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. М., 1967.

С. 346–349.

5

Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 32. Ст. 847.

25

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

породного состава и качества лесов, прочих рубок — объемом работ по расчистке лесных площадей, прокладке просек (ст. 56, 57).

Ограничение использования объектов животного мира устанавливалось применительно к видам пользования животным миром. В Законе РСФСФ от 14 июля 1982 г. «Об охране и использовании животного мира»1 устанавливались правила и ограничения использования объектов животного мира при осуществлении охоты, рыболовства, включая добывание водных беспозвоночных и морских млекопитающих, добывания животных, не относящихся к объектам охоты и рыболовства, пользования животным миром в научных, культурно — просветительных, воспитательных и эстетических целях и др.

Охрана животного мира обеспечивалась путем установления правил и норм по охране, рациональному использованию и воспроизводству животного мира, установления запретов и ограничений в пользовании животным миром, ограничения изъятия животных для зоологических коллекций, проведения других мероприятий и установления иных требований по охране животного мира (ст. 32 Закона РСФСФ от 14 июля 1982 г. «Об охране и использовании животного мира»). При создании новых препаратов (для защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений и других) должны были разрабатываться нормативы предельно допустимых концентраций их в окружающей природной среде, обеспечивающие охрану животных и среды их обитания (ст. 43 Закона РСФСФ от 14 июля 1982 г. «Об охране и использовании животного мира»).

В Водном кодексе РСФСР, утв. Законом РСФСР от 30 июня 1972 г., устанавливались ограничения по изъятию водных ресурсов для водопользо-

вателей, пользующихся водными объектами для нужд сельского хозяйства и для промышленных целей. Колхозы, совхозы и другие предприятия, орга-

низации, учреждения и граждане, пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные планы, правила, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них… (ст. 53). Водопользователям, пользующимся

водными объектами для промышленных целей, устанавливались лимиты потребления воды. В случае перерасхода установленного лимита потребление воды могло быть ограничено или запрещено.

Из анализа законодательства СССР и РСФСР об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов следует, что шел

1

Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1029.

26

1.2. История правового регулирования нормирования в России

постоянный поиск способов ограничения воздействий на окружающую среду. Первоначально ограничение осуществлялось с помощью нормативов ПДК (ПДУ). Затем нормативы ПДК (ПДУ) стали рассматриваться в качестве критериев при установлении индивидуально-определенных нормативов ПДВ (ПДС), предельно допустимых уровней физического воздействия.

Полномочия по утверждению нормативов ПДК и нормативов ПДВ (ПДС) были сосредоточены в органах здравоохранения и гидрометеорологии.

Нормативы устанавливались в санитарных требованиях, в положениях о нормах чистоты сточных вод, временных стандартах, ОСТах, ГОСТах и т. п. Порядок установления и применения нормативов регулировался санитарным законодательством, законодательством об охране атмосферного воздуха и об охране вод.

В 1980-е гг. в научных исследованиях обсуждаются вопросы о неэф-

фективности санитарно-гигиенического нормирования, о сущности и механизме нормирования в целях охраны природной среды, об учете комбинированного влияния загрязняющих веществ. Однако иные показатели

не были разработаны, и ограничение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду продолжало осуществляться с помощью санитарно-гигиенических нормативов ПДК.

Постепенно нормирование в области охраны окружающей среды стало одним из основных направлений деятельности органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что позволило В. В. Петрову в 1980-х гг. выделить установление «стандартов качества» в самостоятельную функцию управления1.

В конце 1980-х — начале 1990-х гг. в государственной экологической политике России произошли значительные изменения, которые были вызваны рядом причин: существенно вырос уровень загрязнения окружающей среды, ухудшилось здоровье населения; изменился социально-экономический и политический строй; общественность активизировалась в связи с экологическим неблагополучием и низкой эффективностью экологической политики предшествующих десятилетий. Рост масштабов производства и экстенсивное развитие хозяйства в предшествующий период привели к накоплению экологических проблем в ряде промышленных регионов и, как следствие, к ухудшению

1

Ефимов Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-пра-

вовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1. С. 5.

27

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

состояния окружающей среды в целом по стране. Загрязнение атмосферного воздуха, водных объектов, почв оказывало негативное влияние на здоровье населения. Данные обстоятельства предопределили необходимость дальнейшего развития правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды.

В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды»1 (далее — Закон РСФСР об охране окружающей природной среды) нормирование качества окружающей природной среды впервые выделено в самостоятельный раздел. В. В. Петров писал: «Нормирование качества окружающей природной среды — центральная идея Закона РФ об охране окружающей природной среды»2.

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды впервые объединил все существующие нормативы в рамках одного акта. В нем были установлены следующие виды нормативов: нормативы

ПДК; нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (далее — нормативы ПДВ (ПДС)); нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий (далее — нормативы ПДУ); нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве; предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду (первый норматив, который должен был учитывать совокупное негативное воздействие в пределах определенной территории); нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (далее — нормативы ПДОК); нормативы санитарных и защитных зон; экологические требования к продукции. Изъятие природных ресурсов в Законе РСФСР об охране окружающей природной среды ограничивалось установлением лимитов на природопользование (лимиты на использование природных ресурсов (ст. 19)).

Немногие из установленных в Законе РСФСР об охране окружающей природной среды видов нормативов утверждались на практике. Среди указанных систематически пополнялись перечни нормативов ПДК для атмосферного воздуха, водных объектов (для различных видов использования) и почв. Существовали нормативы предельно

1

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу с 12 января 2002 г. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.

1992. № 10. Ст. 457.

2

Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 196.

28

1.2. История правового регулирования нормирования в России

допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия. Все указанные нормативы устанавливались в целях охраны здоровья человека. На практике был установлен порядок расчета размеров санитарных и защитных зон. Принимались предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и нормативы ПДОК химических веществ в продуктах питания. Не получило развития правовое регулирование установления предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду. Вероятно, это связано с неясностью механизма их определения и соотнесения с существующими нормативами, отсутствием критериев, которые должны учитываться при их установлении.

Нормативы ПДВ (ПДС) утверждались крайне редко, поскольку только 15–20 % субъектов хозяйственной и иной деятельности укладывались в нормативы. Остальные работали на основе временно согласованных выбросов (сбросов)1.

Обобщающий термин «нормативы в области охраны окружающей среды» впервые введен ФЗ об охране окружающей среды. Большинство видов нормативов было заимствовано из Закона РСФСР об охране окружающей природной среды, за исключением нормативов санитарных и защитных зон, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, нормативов предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, экологических требований к продукции.

В юридической литературе нормативы защитных (санитарно-защитных) и охранных зон многими авторами выделяются в качестве отдельного норматива в области охраны окружающей среды (С. А. Боголюбов, О. И. Крассов, В. В. Круглов, В. В. Петров) 2.

По мнению М. М. Бринчука, размеры защитных и охранных зон определяют территории с ограниченным режимом природопользования, поэтому они не могут относиться к нормативам в области охраны окружающей среды3.

1

Петров В. В. Экологическое право России. С. 211.

2

См. подробнее: Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2006. С. 176; Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М., 2021. С. 183; Круглов В. В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995.

3

Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2003.

29

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования экологического нормирования

На наш взгляд, «нормативы» санитарных и защитных зон вполне обоснованно не включены в перечень нормативов в области охраны окружающей среды, закрепленный в ФЗ об охране окружающей среды, поскольку установление размеров указанных зон не является нормированием. Установление таких зон известно как зонирование1. Указанное зонирование используется в законодательстве ряда стран в качестве самостоятельной меры охраны окружающей среды. Показатели (размеры) этих зон могут рассматриваться как нормативы лишь номинально, так как представляют собой конкретные числовые показатели. Данные показатели определяют территории, в пределах которых имеет место превышение нормативов качества окружающей среды, либо устанавливают площадь территории, которая необходима для защиты охраняемого объекта (водных объектов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов и других объектов).

Следовательно, размеры охранных и защитных зон не являются нормативами в области охраны окружающей среды. Использование в законодательстве терминов «ширина водоохранных зон», «размеры охранных зон» подтверждает данную точку зрения.

Исключив некоторые нормативы, закрепленные в Законе РСФСР, ФЗ об охране окружающей среды установил целый ряд новых нормативов: нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, технологические нормативы, нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий). Вместо понятия «лимиты использования природных ресурсов» указанным Законом введен термин «нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды».

В целях совершенствования законодательства в области экологического нормирования принят Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ). Статья 12 указанного Закона предусматривала поэтапное вступление в силу его положений с 1 января 2015 г. по 1 января 2020 г. Подробнее новую систему нормирования на основе наилучших доступных технологий рассмотрим далее.

1

См.: Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы: Учебное пособие // Т. Лялев, С. Кушлев, М. Шювегешь и др.; под ред. В. В. Пет- рова. М., 1990. С. 134.

30