Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование управления. Учебное пособие
.pdf
31
1.1. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»,
положениях о республиканских органах государственного
управления.
Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Плани-
рование – это определение целей, задач, пропорций, темпов,
этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или
иных результатов (экономических, социальных, оборонных и
иных). Оно выражается, как правило, в форме нормативных
актов.
Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также
в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах
государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки.
Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики Беларусь, который разрабатывается Советом Министров и принимается
Парламентом ежегодно.
Организация как функция государственного управления
означает образование, упразднение и реорганизацию органов,
учреждений, предприятий, определение их компетенции,
внутренней структуры, подбор и расстановку кадров.
Регулирование – это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или
прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно
направлено на упорядочение отношений между участниками,
создание определенного режима управленческой деятельности
в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере
государственного управления, т. е. с правотворчеством.
32
Глава 1. Правовые основы государственного управления
Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений,
определения текущих задач. Названную функцию осуществляют все органы государственного управления и должностные лица.
Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства – методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем
не может присутствовать властность субъектов управления, а
лишь советы, рекомендации и иные виды помощи.
Координация – это деятельность субъектов управления
по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи.
Координация осуществляется как в отношении подчиненных
организаций, так и не находящихся в подчинении. Функция
координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Координация может проводиться и специально созданными органами.
Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых
объектах, качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданными) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов,
уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с
положением дел в подконтрольных объектах, направлять их
деятельность в необходимое русло, устранять упущения и,
возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в
ранее принятые решения.
Термин «контроль» происходит от французского слова
controle и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.
33
1.1. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
Контроль осуществляется в различных формах и в ряде
случаев специально уполномоченными органами (лицами).
Таким органом является, например, Комитет государственного контроля Республики Беларусь.
Учет – это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских,
материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения
планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов. Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление.
Каждый орган обеспечивается соответствующими данными
учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой
учет.
Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие
при их конкретном воплощении. Особенности тех или иных
органов государственного управления, их системы, отрасли,
сферы требуют наличия и специальных функций. Последние
формируются на основе общих функций и способствуют их
развитию.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Как Вы понимаете содержание государственного управле-
ния?
2. Охарактеризуйте место государственного управления в си-
стеме социального управления.
3. Назовите основные функции государственного управления.
4. Каково значение права при осуществлении государственного
управления в Республике Беларусь?
34
Глава 1. Правовые основы государственного управления
1.2. Понятие и классификация органов государственного
управления
Реализация государством внутренних и внешних функций
требует определенной организационной структуры, наличия
специального механизма (аппарата) для их осуществления.
Механизм является важнейшим составляющим элементом
любого государства.
Государственный аппарат (механизм) – это система государственных органов, должностных лиц, государственных
учреждений, организаций, которые практически осуществляют функции государства и являются субъектами воплощения
государственной власти.
Функции всех звеньев государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в
необходимых случаях и принудительным воздействием. Сфера властных полномочий государственных органов ограничивается правом, которое обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между государством и личностью.
С законодательной властью тесно взаимодействует исполнительная власть. Исходя из самого подразделения ветвей власти
очевидно, что законодательная власть «законодательствует»,
принимает законы, а исполнительная власть – исполняет. Это
действительно так. Основная задача исполнительной власти –
реализовывать требования закона и, если нужно, дойти до
каждого человека, каждого участника правоотношений. В связи с этим исполнительная власть представляет собой систему
органов, где каждый орган имеет свои полномочия, свою сферу деятельности (например, министерство промышленности
организует деятельность промышленных предприятий, министерство сельского хозяйства и продовольствия управляет
отраслью сельского хозяйства и т. д.). Исполнительная власть –
всегда вертикаль власти, с подчинением нижестоящих органов
вышестоящим, чтобы обеспечивать эффективное управление
в государстве.
35
1.2. Понятие и классификация органов государственного управления
Исполнение законов требует осуществления большой распорядительной деятельности, при которой в процессе исполнения законов принимаются подзаконные акты – решения,
постановления, приказы, распоряжения – для регулирования
отношений.
Важнейшими частями государственного аппарата выступают государственные органы. Именно они заполняют содержание, формируют структуру государственного аппарата. Разнообразие функций государства, форм и методов их реализации
обусловливает наличие достаточно развитой системы государственных органов.
Государственный орган – это составная часть аппарата государства, имеющая в соответствии с законом собственную
структуру, строго определенные полномочия по управлению
конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено
государственного аппарата, создаваемое государством в целях
осуществления строго определенного вида государственной
деятельности, которое наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий
на организационную, материальную и принудительную силу
государства. Органом государства может быть и одно должностное лицо.
В статье 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г.
№ 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»
(с изм. и доп.) установлено, что государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация,
осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. К государственным органам (только для целей названного
Закона) отнесены также государственные учреждения и иные
государственные организации, обеспечивающие деятельность
36
Глава 1. Правовые основы государственного управления
Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными
актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими. Учеными высказывается мнение о
некоторой неточности такого определения государственного
органа. Так, А. Н. Крамник обращает внимание на то, что, осуществляя государственное управление, государственный орган
проводит очень большую организационную работу (очевидно
не всегда имеющую властный характер). Это говорит о том,
что наличие государственно-властных полномочий является
особенностью рассматриваемых нами органов.
Существо государственно-властных полномочий состоит
в праве органов государства издавать обязательные веления,
своеобразные властные предписания, обязательные для их
адресатов. Подобные предписания (веления) могут иметь общий, неконкретный характер, а могут касаться конкретной
ситуации и конкретного лица. Издаются такие веления в
форме соответствующих актов. Независимо от содержания и
характера таких актов их исполнение является обязательным
(будучи обеспеченным самим государством). Важной частью
государственно-властных полномочий является возможность
контролировать исполнение предписаний и принуждать к
нем у.
Государственные органы – понятие в целом общее по отношению к органам государственного управления. Если в деятельности первых может находить отражение любая сторона
государственной власти (законодательная, исполнительная,
судебная власть), то органы государственного управления призваны осуществлять власть исполнительную. Необходимо отметить, что законодательство Беларуси не содержит четкого
определения органа государственного управления. Так, в Конституции Республики Беларусь в отношении судебной власти
четко установлено, что ее осуществляют суды, в отношении
законодательной власти законодательным органом назван
Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь.
37
1.2. Понятие и классификация органов государственного управления
В отношении же исполнительной власти установлено, что ее
осуществляет Правительство – Совет Министров Республики
Беларусь. Фактически же осуществление исполнительной власти в белорусском государстве возложено на разветвленную
систему органов государственного управления.
Близки по своей сущности к органам государственного
управления и органы исполнительной власти. Белорусский
юрист В. Н. Дубовицкий отмечает, что орган исполнительной
власти – это всегда орган государства и орган государственного управления, в то время как не всякий орган государства и
орган государственного управления является органом исполнительной власти. Категории «орган государства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «орган
исполнительной власти». Кроме того, понятия «орган государства» и «орган государственного управления» (в узком смысле)
также не совпадают, так как не каждый орган государственного управления является органом государства. Так, например,
комитеты, управления, отделы местных органов управления,
администрации государственных предприятий, организаций
и учреждений, хотя и относятся к органам государственного
управления, но не являются органами государства.
Профессором А. Н. Крамником предложено следующее
определение искомого понятия: «Орган государственного
управления – это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную
деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов».
Выделяют свойства (признаки) органов государственного
управления, разделяя их на общие и специальные. К общим
свойствам А. Н. Крамником отнесены следующие:
1) орган государственного управления является государственной организацией, коллективом людей, коллективом
(группой) государственных служащих, определенным образом организованным и юридически оформленным;
38
Глава 1. Правовые основы государственного управления
2) осуществление задач и функций государства является
основной целью, предназначением такого коллектива служащих;
3) указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности – государственного управления;
4) наделенность государственной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;
5) наличие масштаба деятельности у каждого органа;
6) наличие внутренней структуры у каждого органа;
7) наделенность органа государственного управления определенной самостоятельностью;
8) существование определенного порядка учреждения органа государственного управления.
Среди специальных свойств органов государственного
управления выделяют следующие:
1. Органы государственного управления специально предназначены для осуществления государственного управления,
т. е. исполнительной и распорядительной деятельности (исполнительной власти).
2. Органы государственного управления наиболее многочисленны по сравнению с иными государственными органами
и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в отличие от органов
суда или прокуратуры.
3. Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов – отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании
законодательного органа, органов прокуратуры и судебных
органов.
4. Выраженность иерархичности организации (вертикальная, горизонтальная, смешанная).
При вертикальной организации все органы, входящие в нее,
подчинены центру (например, налоговые органы).
39
1.2. Понятие и классификация органов государственного управления
Горизонтальная организация существует, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице,
подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К органам такого типа
иерархической организации относят отделы записи актов
гражданского состояния (загсы), отделы (управления) капитального строительства и др.
Широко представлены смешанные организации. В них входят органы, находящиеся в так называемом двойном подчи-
нении, т. е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся
органы внутренних дел, образования, по труду и социальной
защите и др.
Иерархическая организация тесно связана с принципами централизации и децентрализации. В вертикальной организации
преобладает принцип централизации и в меньшей степени –
принцип децентрализации. В организации горизонтального
характера доминирующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации.
5. Наличие возможности квазисудебного, административ-
ного воздействия на управляемых.
6. Повседневность работы.
7. Практическая организация исполнения правовых актов.
Предприятия или учреждения в целом не наделены властными полномочиями, не выполняют исполнительной и распорядительной деятельности. Однако этим занимается админи-
страция предприятия, учреждения, которая является органом
предприятия или учреждения и осуществляет управление
внутри его.
Принципами построения органов государственного
управления в первую очередь являются отраслевой, линей-
ный, функциональный, территориальный. Данные принципы
определяют взаимодействие структурных звеньев системы
государственного управления. Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и
40
Глава 1. Правовые основы государственного управления
когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления,
занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или
административно-политической деятельностью. В сущности,
отраслевая организация основывается на линейной системе.
Линейная система управления предполагает, что у одного
начальника несколько подчиненных, но подчиненный имеет
только одного начальника. Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом,
чтобы орган управления осуществлял одну или несколько
управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении.
Территориальный принцип исходит из создания таких
органов, которые воздействовали бы на все объекты, расположенные в пределах определенной территории.
В Беларуси система государственного управления построена на основе сочетания функционально-отраслевого и территориального принципов.
Многими исследователями выделяются различные принципы деятельности органов государственного управления:
требования, правила, которыми руководствуются органы в
своей повседневной деятельности. Упоминавшийся нами выдающийся теоретик управления А. Файоль в 1916 году выдвинул 14 принципов управления: разделение труда; полномочия
и ответственность; дисциплина; единоначалие; единство действий; подчиненность личных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скалярная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; инициатива; корпоративный
дух. Большинство предлагаемых современными авторами классификаций принципов управления опираются на подходы
А. Файоля.
Организационная структура (внутреннее строение системы управления и самого органа) способна заметно влиять на
эффективность осуществления государственного управления.
Звенья внутренней структуры нижестоящих органов неред-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]