Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование в туризме (Туристское право). Учебное пособие. Практикум
.pdf
31
развития России от 11.11.2022 № 617 «Об утверждении
требований к средствам размещения, используемым для
осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере
сельского туризма в сельской местности»; от 22.01.2024
№ 27 «Об утверждении Методических рекомендаций по
организации в субъектах Российской Федерации деятельности в сфере развития туризма».
На региональном уровне органы исполнительной власти в пределах своей компетенции также принимают нормативные правовые акты. Например, распоряжение Департамента спорта и туризма города Москвы от 20.03.2017
№ 127 «Об утверждении Порядка уведомления аккредитованной организацией о планируемой классификации
объектов туристской индустрии, включающих гостиницы
и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, расположенных на территории города Москвы»; приказ Управления туризма города Севастополя от 22.12.2023
№ 98 «Об утверждении Регионального календаря туристски значимых событийных мероприятиях в городе Севастополе на 2024 год».
Следует отметить, что на местном уровне органы местного самоуправления также вправе принимать акты в сфере туризма – решения по вопросам местного значения или
по вопросам осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в соответствии с возложенными на органы местного самоуправления полномочиями. Ст. 3.3 Закона
о туристской деятельности закрепила права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий
для развития туризма. Для реализации прав принимаются
местные правовые акты. Например, постановление Мэра
города Тынды от 07.07.2003 № 956/5 «О силах и средствах,
привлекаемых для оказания помощи туристам, терпящим бедствие»; постановление Администрации г. Сочи от
08.04.2011 № 611 «О порядке благоустройства объектов показа города Сочи».
32
Правовое регулирование туризма осуществляется также
на уровне международных правовых актов (двусторонних
и многосторонних, в том числе в рамках международных
организаций).
При этом необходимо учитывать, что общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Е.Л. Писаревский в процессе анализа международных
договоров, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами в сфере туризма, указывает, что
Российская Федерация, являясь субъектом международного
права, взяла на себя следующие обязательства:
• по развитию сотрудничества с иностранными государ-
ствами в области международного туризма;
• упрощению пограничных, таможенных и иных фор-
мальностей, связанных с туристским обменом;
• поощрению развития партнерства российских турист-
ских организаций и иностранных компаний в области группового и индивидуального туризма, а также обмена специализированными группами туристов, в том числе в целях посещения фестивалей, выставок, симпозиумов и конгрессов;
• содействию созданию совместных предприятий;
• поощрению обмена информацией в области статисти-
ки туризма, нормативных правовых актов, регулирующих
туристскую деятельность, охраны объектов природного
и культурного наследия, а также по вопросам продвижения
туристских возможностей России, управления гостиницами и другими средствами размещения;
• содействию обмену научными работниками, эксперта-
ми, журналистами, специализирующимися в вопросах туризма, а также организации эффективного взаимодействия
российских и иностранных предпринимателей, занимающихся туристской деятельностью;
• охране окружающей среды от негативных послед-
ствий, обусловленных развитием туризма;
• противодействию эксплуатации несовершеннолетних
33
в сфере туризма;
• развитию научных, культурных, предпринимательских
и иных инициатив;
• гармонизации и сближению законодательства Россий-
ской Федерации в сфере туризма с законодательствами
государств СНГ, ЕС и других межгосударственных обра-
1
зований
.
Примерами специальных международно-правовых актов
в области туризма являются Манильская декларация по мировому туризму (1980 г.), Хартия туризма и Кодекс туриста
(одобрены резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи
Всемирной туристской организации, 1985 г.), Гаагская декларация по туризму (1989 г.), Соглашение СНГ о сотрудничестве в области туризма (1993 г.) и др.
2
К источникам правового регулирования отношений
в сфере туризма относится правовой обычай – сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от
того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе (ст. 5
ГК РФ). В частности, этот источник употребляется в договорных отношениях участников туристской индустрии,
которые регулируются ГК РФ. При этом в ГК РФ в самых
разных нормах широко используются понятия «обычное»,
«обычно», «обычно предъявляемые требования», «обычные
условия», что указывает на признание действующим гражданским законодательством правовых обычаев источником
правового регулирования в тех или иных отношениях.
1
См.: Писаревский Е.Л. Туризм и обеспечение его безопасности:
административно-правовой аспект: монография. М.: Юрист, 2011. 496 с.
2
См., например: Международный туризм: Правовые акты / сост.
Н.И. Волошин, М.В. Михайлов. Российская международная академия
туризма. М.: Логос, 2014. 575 с.
34
Следующим источником правового регулирования является нормативный договор. Примерами таких договоров
могут быть типовые и примерные договоры, утвержденные в установленном порядке. Типовые договоры призваны упростить процесс заключения конкретных договоров,
что может оказаться важным в случаях, когда предполагается многоразовое использование на практике однотипных договорных форм, как это характерно для туристской
индустрии.
Положения типового договора являются правилами,
обязательными для сторон, от которых они не имеют права
отступать при заключении конкретных договоров, поскольку такие правила установлены компетентным органом. Например, типовые формы применяются при заключении до-
1
говора о реализации туристского продукта
.
Примерные договоры, в отличие от типовых, могут ут-
2
верждаться как органами государственной власти
, так
и самими субъектами туристской индустрии, в первую
очередь, отраслевыми объединениями. Такие договоры
не должны противоречить действующему законодательству, они носят рекомендательный характер для конкретного круга субъектов.
При заключении конкретного договора на основе примерного, стороны свободны в дополнении либо уточнении
его условий, либо в выборе любого иного, отличного от
примерного договора, варианта.
Важное место среди источников туристского права занимают акты некоммерческих организаций, имеющих
определенный статус (например, правила профессиональной деятельности), а также профессиональные стандарты
1
См. приказ Ростуризма от 27.11.2020 № 448-Пр-20 «Об утверждении типовых форм договора о реализации туристского продукта,
заключаемого между туроператором и туристом и (или) иным заказчиком, и договора о реализации туристского продукта, заключаемого
между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком».
2
Например, до утверждения типовых форм договора о реализации
туристского продукта действовала примерная форма такого договора
(утверждены приказом Минкультуры России от 04.07.2016 № 1503).
35
в сфере туризма. Так, Ассоциация «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма “Турпомощь”» (Ассоциация «Турпомощь») разрабатывает правила профессиональной деятельности, обязательные для членов ассоциации
и регулирующие порядок осуществления им и его членами функций, связанных с формированием и использованием резервного фонда. Указанные правила профессиональной деятельности утверждены приказом Ростуризма от
27.11.2020 № 440-Пр-20.
Дополнительным источником правового регулирования
отношений в сфере туризма выступает судебная практика
в форме актов высших судов (решения Конституционного
суда Российской Федерации, Верховного суда Российской
Федерации), которая в определенной мере выступает в качестве регулятора общественных отношений. Значимость
данных актов заключается в том, что в решениях Конституционного суда дается толкование конституционных норм,
в постановлениях Пленумов высших судебных инстанций
содержатся разъяснения по вопросу применения федерального законодательства, которые являются обязательными
для судов. В качестве источников права судебная практика выступает при восполнении пробелов в законодательстве, устранении коллизий между нормативными актами
одного уровня, обеспечении справедливого баланса между
частными и публичными интересами; при отмене нормативных актов, при прямом применении Конституции, при
разрешении конкретных споров и др. Например, постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации
от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских
дел по спорам о защите прав потребителей» подготовлено
и принято в целях обеспечения единства практики применения судами законодательства, регулирующего отношения
в области защиты прав потребителей, а также учитывая
возникающие у судов при рассмотрении данной категории
дел вопросы.
36
Туристское законодательство постоянно совершенствуется, и это, в первую очередь, связано с развитием самой
сферы туризма. Развитие законодательства невозможно без
обсуждения новых положений и проектов нормативных
правовых актов.
Анализ законопроектов в сфере туризма, находящихся
на рассмотрении Государственной думы, показывает, что
внимание законодателя в настоящее время обращено на
совершенствование правового регулирования средств размещения, деятельности туроператоров, актуализацию понятийного аппарата и регулирования отдельных видов туризма, в том числе уточнение полномочий органов государ-
1
ственной власти
.
С учетом изменившейся специфики отношений в сфере туризма, ориентирования на развитие внутреннего
и въездного туризма, актуальным является подготовка но-
1
Подробнее см. законопроекты № 674018-8 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности
в Российской Федерации”» (в части установления законодательных
основ обязательной классификации объектов классификации в сфере
туристской деятельности); № 656001-8 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации”» (в части расширения полномочий органов государственной власти в сфере туризма по организации экскурсий и путешествий
с культурно-познавательными целями для обучающихся в профессиональных образовательных организациях); № 587614-8 «О внесении изменений в статьи 1 и 3-1 Федерального закона “Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации”» (в части уточнения понятийного аппарата); № 504175-8 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”»
(в части уточнения статуса туроператоров, формирующих туристский
продукт из услуг, оказываемых на территории дружественных зарубежных государств, а также в части размера финансового обеспечения ответственности туроператоров); № 409713-8 «О проведении эксперимента по предоставлению гостиничных услуг в гостевых домах»
и др. С текстами законопроектов можно ознакомиться на сайте Государственной думы Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/
37
вого отраслевого закона о туризме, который должен быть
направлен на обеспечение комплексного и системного нормативно-правового регулирования в сфере туризма, усиление роли въездного и внутреннего туризма, обеспечение
соблюдения прав потребителей туристских услуг, снижение административных барьеров.
Проект такого федерального закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации» был
подготовлен Ростуризмом в 2021 году.
Проектом, в частности, предусматривается:
• пересмотр и расширение понятийного аппарата;
• уточнение и разграничение полномочий в сфере ту-
ризма между органами государственной власти различного
уровня;
• установление принципов и подходов к территориально-
му планированию и развитию туристской инфраструктуры;
• совершенствование механизмов финансового обеспе-
чения ответственности туроператоров, диверсификация
видов финансового обеспечения, регулирование вопросов
взаимодействия туроператоров и турагентов, контроль за
их деятельностью;
• регулирование предоставления туристических услуг
посредством онлайн-сервисов и агрегаторов;
• уточнение зон ответственности и распределение рисков
между различными участниками рынка туристских услуг;
• стимулирование развития легального гостиничного
рынка и иных форм размещения, совершенствование системы классификации гостиниц;
• актуализация прав и обязанностей туриста, механиз-
мов обеспечения защиты его прав;
• развитие информационных систем в туризме.
Проектом предлагается новая система гарантирования
прав туристов с фондом защиты прав туристов, позволяющая обеспечить получение туристом гарантированной
выплаты.
Одновременно предложен альтернативный способ финансовых гарантий путем осуществления расчетов меж-
38
ду туроператором и туристом посредством счетов эскроу,
и эти средства принадлежат туристу и возвращаются ему
в случае, если обязательства перед туристом не исполнены. Отдельно проектом федерального закона предусмотрен
механизм финансовых гарантий для турагентов, осуществляющих прием денежных средств от туристов – формирование компенсационных фондов на базе профессиональных объединений турагентов. В случае несостоятельности (банкротства) турагента выплаты из фонда должны
обеспечить возмещение причиненного ущерба (например,
когда тур-агентом не переданы денежные средства туроператору).
До настоящего времени данные положения законода-
1
тельно не закреплены
.
В своей статье Е.Л. Писаревский предложил примерные
направления развития законодательства о туристской деятельности, которые могут стать предметом систематизации
(кодификации), а также риски при выборе оптимальной
формы законодательного решения (новый закон или изме-
2
нения в действующий)
.
Развитие туризма имеет большое значение для развития общества и государства в целом. Направления раз-
1
По состоянию на 01.09.2024 г. упомянутый проект Федерального
закона «О туризме и туристической деятельности в Российской Федерации» не внесен в Государственную думу.
2
См.: Писаревский Е.Л. О совершенствовании правового регулирования и организации публичной власти в сфере туризма в Российской
Федерации // Туризм: Право и экономика. 2024. № 1. С. 14–18. Имеются и другие подходы к содержанию и структуре будущего закона – см.,
например, Шевченко О.А., Морозов П.Е., Валуев Н.С. Туристское право: учебник. М.: Проспект, 2022; Золотовский В.А., Золотовская Н.Я.
Правовое регулирование туристской деятельности: учебник для среднего профессионального образования. М.: Юрайт, 2021. 247 с.
39
вития системы государственного регулирования сферой
туризма закреплены в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года и предусматривают комплексное развитие внутреннего и въездного
туризма в Российской Федерации за счет создания условий
для формирования и продвижения качественного и конкурентоспособного туристского продукта на внутреннем
и международном туристских рынках, усиление социальной роли туризма и обеспечение доступности туристских
услуг, отдыха и оздоровления для граждан Российской
Федерации.
В соответствии со ст. 3 Закона о туристской деятельности государство создает благоприятные условия для развития туристской деятельности; определяет и поддерживает
приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране,
благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их
объединений.
Ст. 4 Закона о туристской деятельности определены способы государственного регулирования в сфере туризма:
• определение приоритетных направлений развития ту-
ризма в Российской Федерации;
• нормативное правовое регулирование в сфере туризма;
• разработка и реализация федеральных, отраслевых це-
левых и региональных программ развития туризма;
• содействие в продвижении туристского продукта на
внутреннем и мировом туристских рынках;
• защита прав и интересов туристов, в том числе оказа-
ния им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;
• содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;
• развитие научных исследований в сфере туризма;
• классификация объектов туристской индустрии;
• формирование и ведение Единого федерального рее-
стра туроператоров (далее также – Реестр туроператоров);
• информационное обеспечение туризма;
40
• создание благоприятных условий для развития турист-
ской индустрии;
• оказание государственных услуг в сфере туризма;
• взаимодействие с иностранными государствами и меж-
дународными организациями в сфере туризма, в том числе
через представительства уполномоченного Правительством
Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации. Приоритетными направлениями государственного регулирования
туристской деятельности являются поддержка и развитие
внутреннего туризма, въездного туризма, социального туризма, сельского туризма, детского туризма и самодеятель-
1
ного туризма
.
Конкретные способы государственного регулирования
туристской индустрии отличаются в зависимости от вида
деятельности субъектов соответствующих видов деятельности, среди которых можно выделить лицензирование,
учет субъектов деятельности, классификацию, аттестацию,
осуществление контроля (надзора), стандартизацию услуг
в сфере туризма, государственную регистрацию объектов
2
туристской индустрии
.
Законодательством Российской Федерации установлено,
что отдельными видами деятельности предприниматели
вправе заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Право на занятие такими видами деятельности возникает у предпринимателя только после получения указанного
разрешения и прекращается при прекращении действия
разрешения (лицензии).
1
См.: Федеральные законы от 02.03.2016 № 49-ФЗ, от 02.07.2021
№ 318-ФЗ.
2
Государственной регистрации подлежат воздушные и морские
суда, суда внутреннего плавания, иные объекты недвижимого имущества, используемые в туристской индустрии.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]