Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование в туризме (Туристское право). Учебное пособие. Практикум
.pdf
…
21
туризмом в 2021 году в проекте Федерального закона
«О туризме и туристической деятельности в Российской
Федерации»:
• туристы (экскурсанты);
• юридические лица, индивидуальные предприниматели
и физические лица, применяющие специальный налоговый режим, осуществляющие туристическую деятельность
(субъекты туристической деятельности);
• юридические лица и индивидуальные предпринимате-
ли, содействующие организации и осуществлению туристической деятельности, в том числе кредитные и страховые организации, перевозчики, владельцы объектов туристической индустрии, владельцы агрегаторов информации
о туристических услугах, образовательные организации,
осуществляющие подготовку кадров в сфере туризма и туристической деятельности;
• органы государственной власти и органы местного са-
моуправления;
• объединения субъектов туристической деятельности
и общественные объединения туристов
1
.
Под объектом туристского правоотношения понимают
то, на что направлены права и обязанности участников правоотношений, по поводу чего они вступают в юридические
связи.
Такие объекты принято делить на три группы: 1) туристские ресурсы, 2) объекты индустрии туризма и 3) объекты
1
Подробнее см. статью 6 «Участники отношений, регулируемых
настоящим Федеральным законом» проекта Федерального закона. Проектом Федерального закона также предусмотрено изменение терминологического аппарата (под «туристической деятельностью» понимается деятельность всех лиц, оказывающих туристические услуги),
а термины «туристский» и «туристический» используются в качестве
синонимов. «Проект Федерального закона “О туризме и туристической
деятельности в Российской Федерации”» (подготовлен Ростуризмом,
ID проекта 02/04/12-21/00123892). Официальный сайт для размещения информации о подготовке нормативных правовых актов и результатах их обсуждения. URL: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/
PublicView?npaID=
22
инфраструктуры туризма, каждая из которых в свою оче-
1
редь делится на виды
.
Туристские ресурсы – природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению
и развитию их физических сил.
Законодательство о туристской деятельности не содержит общего понятия объектов туристской индустрии и инфраструктуры туризма.
С учетом того, что Закон о туристской деятельности закрепляет понятие туристской индустрии, представляется,
что объекты туристской индустрии – гостиницы и иные
средства размещения, средства транспорта, объекты санаторно-курортного лечения и отдыха, объекты общественного питания, объекты и средства развлечения, объекты познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения.
С объектами туристской индустрии также связан туристский продукт, представляющий собой комплекс услуг
по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену
(независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта (ст. 1 Закона о туристской деятельности).
В свою очередь, элементами инфраструктуры туризма
являются объекты, к которым, исходя из имеющихся определений инфраструктуры, относятся: сооружения и коммуникации транспорта, связи, инженерного и иного оборудования, т.е. объекты, составляющие или обеспечивающие
основу функционирования сферы туризма. При этом одни
и те же объекты могут быть как объектами туристской индустрии, так и объектами инфраструктуры туризма. Например, транспорт является объектом туристской индустрии
1
Подробнее см.: Правовое обеспечение туризма: учебник. С. 101.
…
23
в случае, когда перевозка на таком транспорте включена
в состав туристского продукта. В других случаях, например, когда транспорт используется для проезда к месту
оказания туристских услуг, он выступает объектом инфраструктуры. Подобные отличия прежде всего влияют на
решение таких правовых вопросов, как правила использования, требования к эксплуатации, обеспечение безопасно-
1
сти, ответственность и др.
Применительно к объектам ин-
фраструктуры туризма необходимо также отметить систе-
2
му навигации и ориентирования в сфере туризма
, информационную инфраструктуру (информационные ресурсы,
системы и технологии) в сфере туризма, например, Национальный туристический портал Russia.travel, информационная система «Электронная путевка».
Russia.travel – государственный информационно-познавательный проект, посвященный путешествиям по России
в целях предоставления доступной и полной информации
о туристских возможностях страны. На портале размещается иллюстрированная информация о туризме в субъектах
Российской Федерации, туристских событиях, объектах показа и маршрутах.
«Электронная путевка» – информационная система,
в которую туроператоры и турагенты вносят данные о реализованных туристских продуктах. По каждому туру
в системе формируется документ с уникальным номером –
3
электронная путевка
.
1
Правовое обеспечение туризма: учебник. С. 112.
2
Система навигации и ориентирования в сфере туризма – совокупность необходимой для ориентирования туристов информации
о туристских ресурсах и объектах туристской индустрии и средств
размещения такой информации (информационных знаков, конструкций, сооружений, технических приспособлений и других носителей, предназначенных для распространения информации, за исключением рекламных конструкций) (ст. 1 Закона о туристской деятельности).
3
Подробнее см. Правила функционирования единой информационной системы электронных путевок, утвержденные постановлением
Правительства РФ от 18.03.2023 № 417.
24
Реализация следующих функций системы обеспечит государственное регулирование туристской отрасли и государственные гарантии участникам рынка:
• присвоение уникального идентификационного номера
каждой проданной путевке;
• централизованный сбор и хранение данных о продаже
турпродукта (пакетного тура) на всей территории России;
• оперативная проверка законности реализации тура;
• формирование статистической отчетности, а также
оперативных аналитических отчетов о деятельности и развитии отрасли;
• контроль исполнения финансовых обязательств всех
сторон, задействованных в приобретении и реализации
турпродукта;
• оперативный государственный контроль деятельности
участников туристского рынка
1
.
Объектами правоотношения выступают не только материальные блага (товары туристского спроса, сувениры
и т.д.), но и духовные блага туристов (психическое и физическое здоровье, работоспособность (трудоспособность),
культурные блага и др.), ради которых субъекты вступают
в отношения. Данные блага отражают как личный интерес
(удовлетворение различных потребностей туриста в процессе путешествий и отдыха), так и общественный интерес
(работодателя, государства и общества), заинтересованность в социальном развитии человека, а также в восстановлении его работоспособности в целях эффективного
выполнения трудовых и иных функций.
1
Государственное и муниципальное управление в сфере туризма:
учебник / колл. авт.; под общ. ред. Е.Л. Писаревского. 2-е изд., доп. М.:
Федеральное агентство по туризму, 2017. С. 146–147.
25
Правовое регулирование отношений, складывающихся
в сфере туризма, осуществляется с помощью источников
туристского права
нормативные правовые акты.
Система законодательства в сфере туризма (законодательство о туристской деятельности)
характер: правила, регулирующие отношения в сфере туризма, содержатся в нормативных правовых актах публичных и частных отраслей права (административное, гражданское и др.) и не сведены в один нормативный правовой
3
.
акт
При этом, как указывает Ю.А. Чененов, основу такого
регулирования, несмотря на комплексный характер законодательства, составляет гражданское право в силу его особого (доминантного) здесь места
В настоящее время среди основных источников (форм)
права принято выделять: нормативный правовой акт, международный акт, правовой обычай, нормативный договор,
которые характерны и для сферы туризма. Среди дополнительных источников туристского права можно назвать: судебную практику, правовую доктрину, рекомендательные
1
, основную часть которых составляют
2
носит комплексный
4
.
1
Источники права – формы закрепления (внешнего выражения)
правовых норм /Большой юридический словарь. URL: http://www.
info-law.ru/dic/1/id_2480
2
В Российской Федерации специальное законодательство, регламентирующее отношения в сфере туризма, именуется законодательством Российской Федерации о туристской деятельности (см. преамбулу и ст. 2 Закона о туристской деятельности).
3
Во Франции применительно к сфере туризма принят и действует
кодифицированный акт – Кодекс туризма Франции. URL: http://www.
legifrance.gouv.fr/afchCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074073
4
См.: Чененов Ю.А. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2003. URL: http://www.dissercat.com/search?keys=%D1%87%D0%B5%D
0%BD%D0%B5%D0%BD%D0%BE%D0%B2
26
акты международного сообщества. Основная часть указанных источников представлена нормативными правовыми
актами, т.е. правовыми актами, содержащими нормы права
и направленными на урегулирование отношение в туристской индустрии. В совокупности такие акты представляют
собой законодательство о туристской деятельности.
Система законодательства о туристской деятельности
непосредственно закреплена в ст. 2 Закона о туристской деятельности.
Законодательство о туристской деятельности состоит из
федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить этому закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам; кроме
того содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, также не должны противоречить Закону о турист-
1
ской деятельности
.
Некоторые исследователи полагают, что оказание туристских услуг не регулируется нормами законодательства
о туристской деятельности, так как к ней не относится. Туристская деятельность и туристские услуги схожи только
в том, что в обоих случаях речь идет о предпринимательской деятельности, которая регулируется гражданским за-
2
конодательством
. Как отмечает Е.Л. Писаревский, туристская деятельность подпадает под действие гражданского
законодательства, которое регулирует отношения между
1
Ст. 2 Закона о туристской деятельности.
2
См.: Викулова О.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2008.
27
лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и соответственно на нее распространяются все
1
общие положения и принципы предпринимательства
.
Представляется, что не надо противопоставлять гражданское законодательство и законодательство о туристской
деятельности, поскольку ГК РФ является основой для туристического законодательства, регулирует как правовое
положение субъектов туризма, так и договоры на туристическое обслуживание (оказание туристических услуг).
Основой законодательства о туристской деятельности
выступает Конституция Российской Федерации, которая
хотя непосредственно и не регулирует отношения в сфере
туризма, содержит основополагающие нормы, обязательные для соблюдения, исполнения и использования всеми
участниками рассматриваемой сферы. Так, ст. 27 устанавливает право свободного перемещения по территории государства, а также свободного пересечения границ; ст. 37
закрепляет право на отдых; ст. 41 предусматривает право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь,
с учетом чего в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию
(ст. 41). Ст. 44 гарантирует право каждого на участие
в культурной жизни и доступ к культурным ценностям,
а также устанавливает обязанность по сохранению исторического и культурного наследия; ст. 61 установлена гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту
и покровительство за пределами России.
Среди федеральных законов, регулирующих отношения
в сфере туризма, – ГК РФ, НК РФ, Закон о защите прав потребителей, транспортные уставы и кодексы и др.
Базовым законом в системе туризма является ГК РФ, который устанавливает единые правила и термины, которые
в неизменном виде как основа применяется в законодатель-
1
См.: Писаревский Е.Л. Законодательство в области туризма. Тен-
денции и перспективы // Туристские фирмы. 2002. Вып. 27. С. 95–98.
28
стве о туризме: правовое положение участников гражданского оборота и предпринимательская деятельность (ст. 2),
предпринимательская деятельность гражданина без образования юридического лица (ст. 23), юридические лица
(ст. 48), коммерческие и некоммерческие организации
и их организационно-правовые формы (ст. 50) и др. Услуги
рассматриваются как один из объектов гражданских прав
(ст. 128), а туристическое обслуживание названо в числе
услуг, регулируемых в рамках договора возмездного оказания услуг (ст. 779–783).
В ГК РФ сформулированы общие положения о договоре (ст. 420–453), предусмотрены нормы об отдельных обязательствах и договорах (ст. 454–1109). В целом ГК РФ
определяет основу для развития законодательства России,
в том числе предпринимательской деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, обеспечивающих туристическое обслуживание. Указанные положения
ГК РФ определяют основу правового регулирования сферы
туризма.
Большое значение для туристской индустрии вместе
с ГК РФ имеет Закон о защите прав потребителей, который
регулирует следующие взаимоотношения, возникающие
между потребителями и исполнителями туристских услуг:
• устанавливает права туристов как потребителей на
приобретение туристских услуг надлежащего качества,
безопасных для жизни и здоровья потребителей,
• определяет порядок получение информации о товарах
(работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях,
продавцах), государственную и общественную защиту;
• определяет механизм реализации интересов туристов
как потребителей, их прав и др.
Среди федеральных законов, регламентирующих сферу
туризма, центральное место занимает Закон о туристской
деятельности, который состоит из 11 глав, 53 статей, который определяет, в частности, основные понятия в сфере туризма («туризм», «турист», «туристская индустрия»
и др.); цели, принципы, приоритетные направления, спосо-
29
бы государственного регулирования туристской деятельности; полномочия органов государственной власти и права
органов местного самоуправления в данной сфере, требования к туроператорской и турагентской деятельности, безопасности туризма; правовой статус объединения туроператоров в сфере выездного туризма; права и обязанности
туристов.
Среди законодательных актов, регламентирующих сферу туризма, важное место занимают законы субъектов Российской Федерации.
Например, Закон Республики Алтай от 05.12.2008
№ 121-РЗ «О туризме в Республике Алтай», Областной закон Свердловской области от 31.12.1999 № 51-ОЗ
«О туризме и туристской деятельности в Свердловской области», Закон Калужской области от 13.06.2000 № 18-ОЗ
«О туристской деятельности на территории Калужской области»; Закон Санкт-Петербурга от 28.12.2012 № 741-126
«О туристской деятельности в Санкт-Петербурге», Закон
Республики Крым от 30.07.2014 № 51-ЗРК «О туристской
деятельности в Республике Крым» и др.
В систему нормативных правовых актов о туристской
деятельности входят также подзаконные акты:
• нормативные правовые акты Президента Российской
Федерации (например, указы от 25.04.1994 № 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской
Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»; от 08.08.2023
№ 588 «О совершенствовании государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности») и акты
высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (например, постановление Главы администрации
(Губернатора) Краснодарского края от 04.10.2012 № 1162
«Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра субъектов и объектов туристской индустрии и туристских ресурсов Краснодарского края» и постановление
Губернатора Краснодарского края от 05.11.2015 № 1007
«Об утверждении государственной программы Краснодар-
30
ского края “Развитие санаторно-курортного и туристского
комплекса”»);
• нормативные правовые акты Правительства Россий-
ской Федерации (например, постановления Правительства
Российской Федерации от 24.12.2021 № 2439 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации
“Развитие туризма”»; от 21.09.2020 № 1515 «Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания»; от
18.11.2020 № 1860 «Об утверждении Положения о классификации гостиниц»; от 18.11.2020 № 1852 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского
продукта»; от 18.11.2020 № 1853 «Об утверждении Правил
предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»; от 31.05.2022 № 992 «Об утверждении Правил оказания услуг экскурсоводом (гидом) и гидом-переводчиком
в Российской Федерации»; от 01.06.2024 № 761 «Об утверждении Правил оказания услуг инструктора-проводника» и др.), а также нормативные правовые акты высших
исполнительных органов субъектов Российской Федерации (например, постановление Правительства Республики
Дагестан от 11.02.2015 № 41 «Об официальном туристском
маршруте Республики Дагестан»; постановление Правительства Республики Алтай от 28.08.2015 № 263 «О порядке предоставления государственной поддержки туристским
организациям, осуществляющим деятельность на территории Республики»; постановление Совета министров Республики Крым от 20.06.2023 № 419 «Об утверждении Государственной программы развития курортов и туризма в Республике Крым и о признании утратившими силу некоторых постановлений Совета министров Республики Крым»).
К нормативным правовым актам, непосредственно регулирующим сферу туризма, относятся акты органов исполнительной власти, среди которых ведущее место принадлежит актам уполномоченного федерального органа
исполнительной власти в сфере туризма – Министерства
экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России): например, приказы Минэконом-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]