Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое обеспечение землеустройства и кадастров. Учебник
.pdf
81
щим благополучие всего населения. Поэтому государство обеспечи-
вает соблюдение баланса социально-экономических интересов различных субъектов земельных правоотношений, и наиболее рацио-
нальное использование земельных ресурсов путем правотворческой и
правоприменительной деятельности.
Государственное управление земельным фондом — это целенаправленное воздействие со стороны государственных органов и их
должностных лиц на отношения по поводу использования, охраны и
оборота земель, а также управленческие действия непосредственно
по отношению к землям (их учет, мониторинг). Хотя понятие «земельный фонд» довольно часто употребляется в актах законодательства (даже в их названии, например, Основы госземполитики), но его
раскрытия в них не дано. При изучении данной дисциплины под зе-
мельным фондом следует понимать совокупность всех земельных
участков и земель, расположенных в границах территории Россий-
ской Федерации.
Государственное управление земельным фондом (земельное
управление) имеет два принципиально различных качества:
– государственная политика, то есть управление земельным
фондом со стороны государства как органа власти (суверена), обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель
независимо от форм собственности. Такое управление, как правило,
выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных
землепользователям;
– хозяйственное управление, то есть управление со стороны гос-
ударства по отношению к тем землям, которые находятся в его соб-
ственности. При таком управлении решения органов государства относительно земли как имущества, принимаются ими в качестве хо-
зяйствующих субъектов (это решения по приватизации земельных
участков, передаче их в аренду, в пользование государственным унитарным предприятиям и др.).
Впрочем, эти качества публичной власти (орган власти и хозяйствующий субъект) достаточно тесно переплетены. Например, при
82
выставлении на аукцион земельного участка для строительства про-
дуктового рынка присутствуют и хозяйственный аспект (пополнение
бюджета), и решение задачи по улучшению продовольственного
обеспечения населения.
Еще более явно это выражено применительно к управлению на
муниципальном уровне, причем, органы местного самоуправления, с
одной стороны, так же как и граждане, и юридические лица подвер-
гаются регулирующим воздействиям со стороны государства. С дру-
гой стороны, им делегированы отдельные государственные функции,
и они активно участвуют в государственном управлении земельным
фондом, действуя в пределах, установленных государством, под его
руководством и в рамках общих целей и задач по государственному
управлению земельным фондом.
Целями государственной политики по управлению земельным
фондом является: 1) повышение эффективности использования земель, 2) охрана земель как основной компонент окружающей среды и
главное средство производства в сельском хозяйстве при обеспечении
продовольственной безопасности страны.
Для достижения вышеназванных целей в рамках государствен-
ной политики по управлению земельным фондом решаются следующие задачи:
– создание условий для организации рационального и эффективного использования земель и гарантии прав участников земельных
отношений;
– обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том
числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
– сохранение и повышение качественного состояния земель;
– сохранение статуса ООПТ как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
– обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков.
83
Государственная политика по управлению земельным фондом
осуществляется посредством:
1) разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений
в соответствии с направлениями этой политики; 2) осуществления
соответствующих государственных и муниципальных программ;
3) контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления по реализации земельной политики.
Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Фе-
дерации и органов местного самоуправления в области земельных
отношений определены в первую очередь ЗК РФ, а также иными федеральными законами (в частности, законом о местном самоуправле-
нии).
К федеральным полномочиям в области земельных отношений
отнесены:
– установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений, ограничений прав землепользователей и оборотоспособности земельных участков;
– государственное управление в области осуществления мони-
торинга земель, государственного земельного надзора, землеустрой-
ства;
– осуществление государственного земельного надзора;
– установление порядка резервирования земель, изъятия земель-
ных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и му-
ниципальных нужд;
– резервирование земель, изъятие земельных участков для федеральных нужд;
– разработка и реализация федеральных программ использова-
ния и охраны земель, а также иные полномочия, законодательно от-
несенные к полномочиям Российской Федерации.
Учитывая федеративный характер российского государства и
отнесение вопросов владения, пользования и распоряжения землей к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в регу-
84
лировании земельных отношений участвуют региональные органы, к
полномочиям которых отнесены:
– изъятие земель для региональных нужд;
– разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель;
– иные полномочия, не отнесенные к федеральным или
к местным полномочиям (то есть все, что в сфере использования
и охраны земель законодательно не закреплено за Российской
Федерацией или за органами местного самоуправления, — это региональные полномочия).
К местным полномочиям в области земельных отношений отне-
сены:
– изъятие земельных участков для муниципальных нужд,
– установление ПЗЗ;
– разработка и реализация местных программ использования и
охраны земель.
Современная система мер по государственному управлению зе-
мельным фондом сформировалась еще в условиях СССР и включает в
себя:
– установление целевого назначения земель и земельных участков (их отнесение к землям определенной категории), а с 2001 г. также вида разрешенного использования земельных участков;
– осуществление мероприятий по охране земель;
– предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам, а также их изъятие для государственных и муниципаль-
ных нужд (в последние годы такому изъятию может предшествовать
резервирование земель);
– учет земельных участков (до 2007 г. — государственный земельный кадастр, в 2008–2016 гг. — такой учет осуществлялся в рам-
ках ГКН); в настоящее время действует единая система учета недви-
жимости и регистрации прав на нее;
– государственный мониторинг земель (начиная с 1991 г.);
– землеустройство;
85
– государственный земельный контроль (надзор) (до 2011 г. —
государственный контроль за использованием и охраной земель);
– взимание платы за землю (с 1992 г.);
– применение различных мер ответственности к земельным правонарушителям;
– урегулирование земельных споров (в СССР, а также и в Российской Федерации вплоть до 2001 г., когда был принят ЗК РФ, — внесудебное рассмотрение; в настоящее время — в судебном порядке).
Направления дальнейшего развития указанной системы опреде-
лены Основами госземполитики.
Органы земельного управления подразделяют на органы общей
компетенции и органы специальной компетенции. Первые осуществ-
ляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций. На федеральном уровне общую компетенцию осуществляют Президент Российской Федерации,
Федеральное Собрание, Правительство. На уровне регионов и муниципальных образований — главы (президенты) республик, губерна-
торы и другие руководители администраций субъектов Российской
Федерации, законодательные собрания и иные представительные
органы, а также органы местного самоуправления, которым делегируется определенная часть функций государственного управления
(городские, районные, поселковые и сельские администрации).
Органы специальной компетенции подразделяются на функцио-
нальные и отраслевые (ведомственные) органы.
Функциональные являются специально уполномоченными в об-
ласти охраны и использования земель. Они специализируются на та-
ком управлении, созданы специально для его осуществления, и в пре-
делах своей компетенции осуществляют земельное управление независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомствен-
ном управлении находятся земли. На федеральном уровне такими ор-
ганами являются Росреестр, Минсельхоз России, Минприроды Рос-
86
сии, Минстрой России, Росимущество, Россельхознадзор и Росприроднадзор.
Наибольшими полномочиями по формированию государственной земельной политики обладает Росреестр, который осуществляет
функции по:
1) госрегистрации прав на недвижимые объекты и сделок
с ними;
2) кадастровому учету недвижимых объектов;
3) кадастровой оценке недвижимых объектов;
4) земельному надзору;
5) надзору за деятельностью саморегулируемых организаций
оценщиков;
6) землеустройству;
7) мониторингу земель.
С 2022 г. часть полномочий Росреестра возложена также на
ППК «Роскадастр», работники которого:
- ведут выездной прием соответствующих заявлений;
- выдают сведения из ЕГРН, в том числе в виде полученной на
его основе аналитической информации;
- ведут реестр различных границ, включаемых в ЕГРН;
- взаимодействуют с кадастровыми инженерами от имени терор-
ганов Росреестра;
- решают вопросы эксплуатации, модернизации и дальнейшего
развития ФГИС ЕГРН;
- проводят оцифровку реестровых дел;
- сопровождают электронные сервисы, связанные с ЕГРН;
- участвуют в исправлении ошибок ЕГРН в части определения
координат различных границ и контуров зданий и сооружений.
Росимущество осуществляет функции по управлению федераль-
ным имуществом. В том числе — контроль за управлением, распоря-
жением, использованием по назначению и сохранностью земельных
участков, находящихся в федеральной собственности и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством необ-
87
ходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности. Это агентство принимает решения:
1) о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. О прекращении прав на них и образовании из
них новых участков; 2) о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка; 3) о при-
ватизации таких участков, на которых расположены ранее приватизи-
рованные объекты недвижимого имущества. Росимущество осуществляет также юридические действия по защите имущественных и
иных прав и законных интересов Российской Федерации в случаях
предоставления земельных участков ФОИВ, его территориальному
органу или созданной им организации, и при прекращении их прав на
земельные участки.
Минсельхоз России как министерство, осуществляющее функ-
ции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в
числе иных, связанных с этими функциями задач, занимается:
– выработкой государственной политики и нормативно–
правовым регулированием в сфере агропромышленного комплекса,
включая мелиорацию земель и плодородие почв;
– выработкой и реализацией государственной политики и нор-
мативно-правовым регулированием в сфере земельных отношений (в
части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а так-
же государственного мониторинга таких земель.
Данное министерство самостоятельно принимает нормативные
правовые акты по вопросам: 1) правил и норм в области мелиорации
земель; 2) планов проведения агротехнических, агрохимических, ме-
лиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по
обеспечению плодородия земель; 3) государственного учета показателей состояния плодородия земель; 4) осуществления государственного мониторинга земель и государственного земельного надзора;
5) содержания ходатайства о переводе федеральных земель сельско-
хозяйственного назначения в другую категорию и состава прилагае-
мых к нему документов.
88
В ведении Минсельхоза России находится Россельхознадзор
(федеральная служба), который осуществляет контрольно-надзорные
функции в сфере агропромышленного комплекса. В вопросах управ-
ления земельным фондом полномочия данной службы связаны с
осуществлением государственного земельного надзора в отношении
земель сельскохозяйственного назначения.
Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природ-
ных ресурсов. Оно также участвует в государственном управлении
земельным фондом. (При этом решая вопросы изменения целевого
назначения земель водного фонда, и особо охраняемых территорий и
объектов, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязне-
ния, а также государственной экологической экспертизы, которая в
ряде случае требуется для принятия решения об изменении целевого
назначения земель).
В ведении Минприроды России находится Росприроднадзор
(федеральная служба), участвующая в пределах своих полномочий в
осуществлении государственного земельного надзора.
Некоторыми полномочиями по земельному управлению наделен
Минстрой России. Это министерство уполномочено вырабатывать и
реализовывать государственную политику, а также осуществлять
нормативно-правовое регулирование, оказывать государственные
услуги и управлять государственным имуществом в сфере градостроительства, которое тесно связано с землепользованием. Например,
это министерство самостоятельно определяет состав и содержание
проектов планировки территории и форму градостроительного плана
земельного участка.
Что касается ведомственных органов земельного управления, то
они решают отдельные задачи по управлению земельным фондом.
Такими органами являются Минобороны России, Минтранс России,
Рослесхоз и другие министерства и ведомства, в ведомственном подчинении которых находятся предприятия и организации, использую-
89
щие земельные участки различного целевого назначения. Но такие
функции для них не являются главными, так как эти органы образо-
ваны для решения совершенно других задач (оборона страны, развитие и устойчивое функционирование транспорта, энергетики и т.п.). В
то же время решение соответствующих задач требует использования
земельных ресурсов и, в определенной мере, — ведомственного упорядочения такого использования.
Современная система и структура ФОИВ в своей основе была
сформирована в 2004 г., как результат административной реформы. В
последующие годы по мере изменения экономической и социальной
обстановки, возникновения новых задач, требующих решения в рам-
ках государственного управления, состав федеральных и региональных органов государственной власти и их полномочия уточнялись.
Так, в 2020 г. Росреестр перешел в прямое подчинение федеральному
Правительству, а до этого он был подчинен Минэкономразвития Рос-
сии. И в дальнейшем эта система может быть скорректирована, могут
появиться новые органы, а существующие — реорганизоваться или
объединиться. Кроме того, пересматривается компетенция таких ор-
ганов: они прекращают выполнять одни функции (признанные в
установленном порядке избыточными или дублирующими полномо-
чия других органов) или, как реакция на усложнение социальноэкономических процессов, наделяются новыми полномочиями.
Самостоятельная работа
по вопросам, изложенным в разделе
Контрольные вопросы для проверки
усвоения материала
1. Назовите основные задачи государственной политики по
управлению земельным фондом.
2. Охарактеризуйте систему государственного управления зе-
мельным фондом.
90
3. Как разграничены полномочия в области земельных отноше-
ний между Российской Федерацией, ее субъектами и органами мест-
ного самоуправления?
4. Назовите органы общей и специальной компетенции по
управлению земельным фондом.
5. Какие федеральные органы исполнительной власти участву-
ют в управлении земельным фондом, каковы их основные функции?
Тесты (задачи) для самостоятельного решения
(число правильных ответов может быть от 1 до 4)
1. Согласно ЗК РФ к федеральным полномочиям в области зе-
мельных отношений относятся:
– установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
– общее руководство законопроектным процессом в субъектах
Российской Федерации по вопросам земельных отношений;
– установление ограничений прав землепользователей, а также
ограничений оборотоспособности земельных участков;
– установление правил землепользования и застройки.
2. К полномочиям субъектов Российской Федерации в области
земельных отношений относятся:
– установление основ государственной политики в области регулирования земельных отношений;
– установление правил землепользования и застройки;
– резервирование, изъятие земель для нужд субъектов Российской Федерации;
– государственное управление в области осуществления мони-
торинга земель, государственного земельного надзора, землеустрой-
ства.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]