Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое обеспечение землеустройства и кадастров. Учебник
.pdf
211
– подготовки указанной документации к включению в государ-
ственный фонд данных, полученных в результате проведения земле-
устройства;
– контроля за качеством услуг, оказываемых землеустроитель-
ными организациями, при решении вопроса о продлении лицензии на
оказание землеустроительных услуг.
16. Какие из перечисленных документов согласно действующе-
му законодательству относятся к землеустроительной документации:
– генеральная схема землеустройства территории Российской
Федерации,
– межевой план земельного участка;
– проекты внутрихозяйственного землеустройства;
– проекты территориального землеустройства.
212
ГЛАВА 11
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
11.1. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О КАДАСТРОВОМ УЧЕТЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НИХ
Основные изучаемые вопросы:
1. Понятие кадастровых отношений, их развитие в постсовет-
ский период.
2. Общая характеристика Закона о кадастре и Закона о реги-
страции недвижимости.
3. ЕГРН.
4. Осуществление государственного кадастрового учета и гос-
ударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним, их приостановление и прекращение.
5. Документы, удостоверяющие кадастровый учет и регистра-
цию возникновения или перехода прав на недвижимое имущество.
6. Общедоступность сведений, содержащихся в ЕГРН.
Происхождение термина кадастр увязывают с латинскими
«caput» (податный предмет) и «capitastrum» (опись таких предметов),
позднее преобразованными во Франции в «cadastre» (реестр). В СССР
это понятие долгое время не применялось — был просто учет земель.
Это объясняется тем, что в советский период земля была выведена из
сферы гражданского оборота, а ее налогообложение не осуществлялось. Однако Основы земельного законодательства Союза ССР и со-
юзных республик, принятые в 1968 г., ввели понятие «земельный ка-
дастр», определив его как совокупность достоверных и необходимых
сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель.
213
Такой кадастр включал в себя данные регистрации землепользований,
учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономиче-
ской оценки земель.
Осуществление земельной реформы 1990-х гг. и ведение плат-
ности землепользования повлекли за собой возрастание востребованности оценочных показателей кадастра, а также его роли как механизма защиты земельных прав граждан и юридических лиц. Поэтому
с 1993 г. было установлено, что государственный земельный кадастр,
регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость ведутся по единой системе земельными органами. Кроме того, в перспективе надлежало
создать единую государственную систему регистрации недвижимости (это предусматривал Указ Президента Российской Федерации от
11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и
регистрации документов о правах на недвижимость» (утратил силу)).
Впрочем, в то время создать такую систему не удалось — учет иных
объектов недвижимости, как и регистрация прав на них продолжали
осуществляться другими (не земельными) информационно-
регистрационными системами. Так, земельными участками занимались комитеты по земельным ресурсам и землеустройству; зданиями,
сооружениями и отдельными помещениями в них — бюро техниче-
ской инвентаризации и органы по управлению имуществом, леса-
ми — органы лесного управления и др.
В 1997 г. был принят Закон о госрегистрации прав (утратил си-
лу), согласно которому регистрация прав на землю и сделок с землей
стала проводиться в рамках единой государственной регистрации
прав (в ЕГРП). С тех пор такая регистрация охватывает права не
только на земельные участки, но и на участки недр и на другие объ-
екты, которые связаны с землей так, что их перемещение невозможно
без несоразмерного ущерба их назначению. С момента вступления в
силу данного закона указанная регистрация стала осуществляться не
земельными органами (за которыми осталось ведение государственного земельного кадастра), а вновь образованными учреждениями
214
юстиции. Позднее (в 2004–2009 гг.) регистрацию прав и сделок вел
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти — Росрегистрация. Осуществлялась регистрация путем внесе-
ния сведений о существующих и прекращенных правах на объекты
недвижимого имущества, об указанных объектах и об их правообладателях в единый государственный реестр прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним.
Учет объектов недвижимости в период 1998–2008 гг. продолжал
осуществляться по различным правилам и разными органами и организациями (хотя как регистрация прав на такие объекты и сделок с ними
была единой). Так, учет земель и земельных участков велся согласно
принятому в 2000 г. Закону о земельном кадастре (утратил силу).
Совершено новыми кадастровые действия стали после принятия
в 2007 г. Закона о кадастре, который:
– объединил в рамках единого кадастра учет не только земельных участков, но и других объектов недвижимости;
– разделил кадастровые действия на: 1) кадастровый учет, осу-
ществляемый государственными органами (учреждениями), и 2) ка-
дастровую деятельность, осуществляемую частными лицами — кадастровыми инженерами;
– исключил кадастр из системы управления земельным фондом
(одной из целей прежнего земельного кадастра было информационное обеспечение государственного и муниципального управления зе-
мельными ресурсами).
Этот же закон содержал первое в отечественном законодатель-
стве определение кадастровых отношений — согласно ч.1 ст. 1 (в
изначальной редакции) такие отношения, возникали в связи: 1) с ведением ГКН, 2) с осуществлением государственного кадастрового
учета недвижимого имущества и 3) с кадастровой деятельностью.
В период 2008–2016 гг. кадастровый учет и ведение ГКН осу-
ществлялось филиалами подведомственного Росреестру федерального государственного бюджетного учреждения «Кадастровая палата»
(такие филиалы имелись во всех субъектах Российской Федерации).
215
После перехода к объединенному кадастру и учет объектов недвижимости, и регистрация прав на них стали осуществляться в отношении одних видов объектов. Причем, для осуществления государственной регистрации прав требовался кадастровый паспорт объекта
недвижимости, а для его кадастрового учета — сведения о зарегистрированных правах на него. Кроме того, с 2009 г. осуществлять как
кадастровый учет, так и регистрацию прав стал единый федеральный
орган исполнительной власти (подведомственное ему учреждение) —
Росреестр. Это привело к интеграции кадастровых и регистрационноправовых действий: сначала — к организационной, а затем — и к законодательной.
Соответствующие меры предусматривала Концепция создания
единой федеральной системы в сфере государственной регистрации
прав на недвижимость и государственного кадастрового учета не-
движимости (утверждена приказом Минэкономразвития России
от 18 декабря 2009 г. № 534). Затем Правительством Российской Федерации была принята и Федеральная целевая программа «Развитие
единой государственной системы регистрации прав и кадастрового
учета недвижимости (2014–2019 годы)» (утверждена постановлением
от 10 октября 2013 г. № 903). Реализация этих программных документов была направлена на устранение дублирования сведений, имеющихся в государственном кадастре недвижимости и в едином госу-
дарственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
На объединение их в единый информационный ресурс, на упрощение
и сокращение постановки объектов недвижимости на учет и регистрации прав на них
5
.
Так, с 2013 г. сведения первого раздела Единого государствен-
ного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в котором давалось описание объектов недвижимого имущества, права на
5
См. подробнее: Современные проблемы правового обеспечения землеустройства и
кадастров: монография / С.А. Липски, И.И. Гордиенко, К.В. Симонова; под ред. С.А. Липски.
М.: ГУЗ, 2014. 168 с.; Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения. // Нотариус. 2013. № 6. С. 20–25.
216
которые регистрировались, стали полностью совпадать с теми, что
были включены в кадастр. Параллельно велась работа над законопроектом, который позволил бы законодательно закрепить объединение
кадастровых и регистрационно-правовых действий в единый процесс.
В 2015 г. был принят и с 1 января 2017 г. вступил в силу Закон о регистрации недвижимости. А так называемый закон-спутник к указанному закону (приводящий другие федеральные законы в соответствии
с ним
6
) дал новое, более узкое определение кадастровых отношений.
Кадастровые отношения — это отношения, возникающие в
связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, а также наци-
онального объединения таких организаций.
Закон о регистрации недвижимости регулирует вопросы кадастрового учета недвижимости и регистрации прав на нее, которые осу-
ществляются посредством внесения записей в ЕГРН.
Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) — это
свод достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недви-
жимое имущество, об основаниях их возникновения, их правооблада-
телях, а также иных сведений, предусмотренных Законом о регистра-
ции недвижимости. Такой реестр ведется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, достоверности и доступности его сведений. Со дня вступления в
силу указанного Закона все сведения, содержавшиеся в ГКН и в
ЕГРП, считаются сведениями ЕГРН. Для этого не требуется какоголибо дополнительного подтверждения.
Новые сведения вносятся в ЕГРН при осуществлении кадастрового учета объекта недвижимости или регистрации прав на него и
сделок с ним (подлежащих такой регистрации), межведомственного
6
Федеральный закон от 3 июля 2016 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Рос.
газ. 2016. № 12. Июль.
217
информационного взаимодействия, а также в уведомительном порядке (только дополнительные сведения, не влекущие перехода, прекращения или ограничения права либо обременения объекта недвижимо-
сти). Согласно сложившейся с 1998 г. законодательной практике,
право на недвижимое имущество, зарегистрированное в ЕГРН, может
быть оспорено лишь в судебном порядке.
При ведении ЕГРН применяются специальные идентификаторы:
1) кадастровый номер объекта недвижимости; 2) номер регистрации,
которым идентифицируется каждая запись о праве на объект недвижимости, а также об ограничении такого права или обременении объ-
екта недвижимости; 3) реестровый номер границ. Все эти номера не-
изменяемы, не повторяются во времени и на территории Российской
Федерации. Реестр включает в себя следующие составные части (ре-
естры, карты, книги):
1) реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости), ко-
торый во многом повторяет кадастр периода 2008–2016 гг. Его сведе-
ния, подразделяются на основные и дополнительные. К основным
сведениям об объекте недвижимости относят такие его характеристи-
ки, которые либо позволяют определить его как индивидуально-
определенную вещь, либо определяются и изменяются в результате:
образования земельных участков, уточнения местоположения их границ, строительства и реконструкции зданий, сооружений и помещений, перепланировки помещений. Дополнительными же являются
сведения, которые изменяются на основании решений органов государственной власти или местного самоуправления, либо вносятся в
уведомительном порядке либо поступают от других государственных
и муниципальных информационных ресурсах. К таким относятся,
например, сведения об адресе объекта недвижимости, об его кадастровой стоимости, о разрешенном использовании и др.;
2) реестр прав на недвижимость, в том числе ограничений прав
и обременений недвижимого имущества, сведения которого также
подразделяются на две группы. Во-первых, это сведения о правах, об
ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о под-
218
лежащих регистрации сделках с объектами недвижимости (например,
вид вещного права, сведения о правообладателях). Во-вторых, это
дополнительные сведения, внесение которых не влечет за собой переход, прекращение, ограничения прав и обременение объектов недвижимости (например, о невозможности осуществления регистрации права без личного участия правообладателя или его законного
представителя);
3) реестр границ различных зон и территорий. Это сведения о
государственной границе, о границах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, о береговых
линиях, о границах особо охраняемых природных территорий, зон с
особыми условиями использования территорий, территориальных,
особых экономических и игорных зон и др.;
4) реестровые дела, представляющие собой совокупность доку-
ментов, на основании которых сведения внесены в ЕГРН;
5) кадастровые карты, на которых в графической и текстовой
форме воспроизводятся сведения, внесенные в ЕГРН. В зависимости
от доступности различаются публичные кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц без подачи запросов и взимания платы за просмотр (они размещаются на
официальном сайте), и дежурные кадастровые карты, предназначен-
ные исключительно для использования в процессе ведения ЕГРН;
6) книги учета документов.
ЕГРН ведется только в электронной форме (на бумажном носи-
теле лишь хранятся реестровые дела) и содержит как семантические
(текстовые), так и графические сведения. Все они являются общедо-
ступными и подлежат постоянному хранению. Уничтожение и изъятие таких сведений не допускаются, в том числе и в случае их изме-
нения (ранее внесенные сведения сохраняются).
Как кадастровый учет, так и государственная регистрация прав
осуществляются государственным регистратором прав, который яв-
ляется федеральным государственным гражданским служащим —
должностным лицом Росреестра (далее — регистратор прав). Какое-
219
либо вмешательство лиц, не имеющих специальных полномочий, в
деятельность такого регистратора не допускается.
Государственный кадастровый учет — это внесение в ЕГРН
таких сведений об объектах недвижимости, которые подтверждают
их существование с характеристиками, позволяющими определить
эти объекты в качестве индивидуально-определенных вещей (или
подтверждают прекращение их существования), а также иных сведе-
ний, предусмотренных Законом о регистрации недвижимости.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество
и сделок с ним — это юридический акт признания и подтверждения
возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и
обременения недвижимого имущества. Такой регистрации подлежат
права на следующие виды недвижимости:
– земельные участки,
– здания, представляющие собой объемные строительные си-
стемы, имеющую надземную и (или) подземную части. Они включа-
ют в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и
системы инженерно-технического обеспечения. Здания являются ре-
зультатом строительства и предназначены для проживания и деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или
содержания животных;
– сооружения, представляющие собой объемную, плоскостную
или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных
случаях и ограждающих строительных конструкций. Сооружения
также являются результатом строительства. Они предназначены для
выполнения производственных процессов различного вида, хранения
продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и
грузов;
– объекты незавершенного строительства, представляющие собой здания или сооружения (в основном, из-за отсутствия финансовых средств и материально-технического обеспечения). Такие объек-
220
ты отличаются от других не своими конструктивными особенностями
или функциональными целями их создания, а стадией процесса создания, до завершения строительства и ввода в эксплуатацию они не
могут быть использованы по назначению;
– предприятия, под которыми понимают имущественный ком-
плекс, используемый для осуществления предпринимательской дея-
тельности (см. выше);
– единые недвижимые комплексы. С 2013 г. под таким комплек-
сом понимается совокупность объединенных единым назначением
зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически
или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие). Либо таким
комплексом являются указанные объекты, если они расположены на
одном земельном участке, и на них зарегистрировано право собственности как на одну недвижимую вещь. К такому комплексу при-
меняются правила о неделимых вещах;
– иные объекты, настолько прочно связанные с землей, что их
перемещение без несоразмерного ущерба назначению невозможно.
Регистрации подлежат следующие виды прав на вышеперечисленные объекты: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты,
доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав включают в себя следующие последовательно осу-
ществляемые действия:
1) прием заявления о кадастровом учете или регистрации прав и
прилагаемых к нему документов;
2) возврат прилагаемых к заявлению документов без их рас-
смотрения при наличии оснований для такого возврата (см. далее);
3) проведение правовой экспертизы представленных документов
на предмет наличия или отсутствия установленных Законом о реги-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]