Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Многопартийность в России в начале ХХ века
.pdf
Глава 5. От программ к законопроектам 311
предполагало изменение сферы компетенции земств и преобразование системы избрания в органы местного самоуправления.
Законопроект подразделялся на ряд отдельных положений, в которых подробнейшим образом раскрывалась процедура выборов в
участковое, уездное, областное земство, а также поселковое управление и городские думы. Так, участковые земские гласные избирались
на один год из расчета один гласный на 500 жителей. При образовании участков определялось, во-первых, чтобы в состав каждой волости входило не менее 15 тыс. и не более 25 тыс. населения; во-вторых,
чтобы расстояние отдаленнейших поселений волости от места пребывания волостного или участкового управления не превышало
15 верст; в-третьих, что утверждение границ участков принадлежит
областному земскому собранию.
Право избирать участковых земских гласных принадлежало всем
российским гражданам без различия пола, вероисповедания и национальности, достигшим 20 лет и во время составления избирательных
списков пребывающих в пределах данного участка (ст. 6). Участковые гласные должны были получать «в возмещение издержек, связанных с отправлениями своей должности из участковых сумм столько и в такой форме, сколько установит областное собрание» (ст. 8).
Для выбора участковых гласных территория участка делилась на избирательные округа. Выборы «совершаются тайной подачей голосов
и непосредственно самими избирателями; выборы по уполномочию
не допускаются» (ст. 15).
Согласно положению о выборах в уездное земство, оно составлялось из гласных, избираемых населением уезда от сельских участков
и городского населения, находящегося в пределах уезда и имеющих
не свыше 100 000 жителей. Уездные земские гласные избираются на
два года по расчету один гласный на 3000 жителей, но число их не
должно быть менее 30 и не более 50. При этом названные статьи 6 и
8 сохраняют свою силу применительно к порядку выборов в уездное
земство.
Согласно положению об областном земстве, которое планировалось вместо губернского земства, областное земское собрание составлялось из гласных, избираемых населением от уездов, и от городов, выделенных в особые уездные единицы. Областные земские
гласные избираются на два года по расчету один гласный на полных
50 000 жителей, но число их не должно быть больше 200 и меньше 60
(ст. 17). При выборах областных гласных сохраняют силу ст. 6 и 8.
Что касается остальных двух положений о выборах в поселковое управление и городские думы, то в них с такой же подробностью
излагалась процедура выборов, сроки, на которые избирались глас-
312 Раздел второй. Модели переустройства России
ные (в первом случае на один, во втором на два года); число гласных
(в первом случае не более 80 и не менее 20, во втором в пределах 20–
160). Характерно, что в положении о выборах в поселковое управление указывалось, что «никакого возмещения на расходы по отправлению должности поселкового гласного не полагается» (ст. 27)55.
26 мая 1909 г. законопроект был передан в комиссию по местному
самоуправлению на заключение по вопросу о желательности. Доклад
комиссии был внесен в общее собрание 24 февраля 1912 г. Дальнейшего движения законопроект не имел.
10 декабря 1910 г. в III Думу был внесен совместный проект трудовиков и социал-демократов «Об изменении Положения об общественном самоуправлении в г. С.-Петербурге», в котором предлагалось, что право активного и пассивного участия в выборах гласных
в Петербургскую городскую думу должно быть предоставлено всем
совершеннолетним гражданам, проживающим в городе не менее одного года, без различия национальности, веры и пола (ст. 1). Выборы
должны были производиться прямой подачей голосов, без деления
избирателей на курии и разряды (ст. 3)56. 20 февраля 1912 г. законопроект был передан в комиссию по местному самоуправлению. Дальнейшего движения законопроект не имел.
Что касается консервативных фракций, то они не спешили вносить в Думу свои законопроекты относительно реформирования
органов местного самоуправления, ограничиваясь критикой в адрес
либеральных и социалистических фракций. Функцию внесения в
Думу законопроектов о косметическом реформировании органов
местного самоуправления взяла на себя фракция националистов, которая 19 января 1911 г. в III Думу внесла законопроект «Об улучшении финансов местных органов самоуправления», 8 декабря 1912 г.
в IV Думу – законопроект «О выделении городов в особые земские
единицы»57. Эти проекты подробно проанализированы в монографиях Д. Коцюбинского и Саньковой58.
Исследовательский интерес представляют проекты думских
фракций в области суда и судопроизводства. И в данной области инициатива принадлежала кадетской фракции, которая 18 мая 1906 г.
внесла в I Думу «Проект закона об отмене смертной казни». По мнению авторов проекта, Россия, вступив на путь обновления, должна
«без замедления и навсегда покончить с этим наследием жестоких и
кровавых времен». Россия должна войти «в число тех государств, которые признали, что наказание смертью несовместимо с известным
уровнем нравственного развития народа»59. Неслучайно представленный кадетами проект был предельно лаконичен и состоял всего
из двух статей: «Смертная казнь отменяется» (ст. 1) и «Впредь до
Глава 5. От программ к законопроектам 313
пересмотра уголовного законодательства, во всех случаях, в которых
действующими законами установлена смертная казнь, она заменяется непосредственно следующим по тяжести наказанием» (ст. 2)60.
Данный проект был единогласно принят I Думой 19 июня 1906 г.
При этом ст. 1. была сохранена без изменений, ст. 2 изложена в следующей формулировке: «Во всех случаях, в которых действующими
законами (уголовное уложение; уложение о наказаниях уголовных и
исправительных, воинский и военно-морской уставы о наказаниях)
установлена смертная казнь, она заменяется непосредственно следующими по тяжести наказаниями»61.
В связи с тем что Государственный совет затянул с рассмотрением
принятого Думой законопроекта, а сама Дума была вскоре распущена, кадеты повторно внесли его 19 марта 1907 г. во II Думу в той же
редакции, в которой был принят перводумский проект. К этому кадетскую фракцию подтолкнуло введение правительством военно-полевых судов, которые еще больше обострили проблему со смертной
казнью. Однако законопроект так и не был рассмотрен II Думой. Что
касается кадетского законопроекта об отмене военно-полевых судов,
внесенного во II Думу 9 марта 1907 г., то он был принят 17 апреля
1907 г., но не получил одобрения в Государственном совете. Аналогичная судьба постигла и проект трудовиков «Об отмене смертной
казни», состоящий, как и кадетский, всего лишь из двух статей62. Не
получил поддержки и проект трудовиков «Об освобождении от преследования и наказания некоторых категорий лиц путем амнистии в
законодательном порядке», внесенный ими 9 марта 1907 г. во II Думу.
Согласно проекту, амнистия должна коснуться лиц всех категорий,
наказанных за политические преступления (нарушение узаконений
о собраниях и союзах, преступления печати, религиозные, аграрные
волнения, стачки и т. д.). Кроме того, авторы проекта настаивали на
отмене всех решений военно-полевых и чрезвычайных военных судов63. Проект был передан в думскую комиссию 28 мая 1907 г. Дальнейшего движения он не имел.
В III Думе консервативные фракции решили взять «реванш» над
либералами и социалистами. Ими были внесены 15 декабря 1908 г.
законопроект «О прекращении высылки административным порядком лиц, вредных для государства и общественного спокойствия, в
какую-либо местность Европейской России», 22 мая 1909 г. проект
«Об учреждении сельскохозяйственной тюрьмы». В первом проекте,
инициированном депутатом из Вологодской губернии С.Н. Клочковым и В.М. Пуришкевичем, предлагалось ужесточить наказание
для наиболее «вредных» политических элементов, отправляя их не в
ссылку, где они продолжили бы «развращать» местное население, сея
314 Раздел второй. Модели переустройства России
«крамольные идеи», а с учетом ими содеянного преступления. Наиболее «важных преступников» предлагалось сразу же отправлять в
тюрьму, «менее важных» в специальные колонии, а «иных оставлять
на местах под особым надзором полиции, но без денежного вспомоществования со стороны правительства»64.
Во втором проекте консерваторы предлагали и методы «перевоспитания» преступников, которые, отбывая срок заключения, должны
были либо «не отвыкать от труда», либо с его помощью «приобретать новые навыки». Причем в объяснительной записке к проекту это
«трудовое воспитание» преподносилось как благо «в нравственном»
отношении и как забота о сохранении «физического здоровья» заключенных. Эту «благодетельную» во всех отношениях функцию и
должны были выполнить специальные сельскохозяйственные тюрьмы, где заключенным предстояло вести «на самых широких и интенсивных началах сельское хозяйство под руководством опытного
агронома». Кроме того, в тюрьмах предполагалось организовать обучение столярному, кузнечному, слесарному, сапожному, портняжному, ткацкому, сукноваляльному и кожевенному ремеслам. При этом
авторы проекта предлагали все эти отрасли развить настолько, чтобы
«их производительность вполне удовлетворяла потребностям тюрьмы, т. е. чтобы заключенные кормились и одевались своим собственным трудом». Тюремной администрации предоставлялось право
«сокращать определенные судом сроки, в поощрение нравственного
поведения и трудолюбия арестанта».
В 18 пунктах объяснительной записки подробнейшим образом излагались, во-первых, условия организации труда заключенных в мастерских и на полевых работах; во-вторых, принципы распределения
полученного дохода – казне, тюрьме, арестанту. Причем размер суммы последнему определялся «в зависимости от числа проведенных
освобождаемым в тюрьме лет, от его трудолюбия и нравственных качеств». Однако эти деньги на руки освобождаемому не выдавались,
а передавались «надлежащим властям или обществам», которые
должны были следить, чтобы «деньги эти пошли главным образом на
приобретение имущества: ремесленнику – инструментов, хлебопашцу – орудий земледелия». В-третьих, в зависимости от трудолюбия и
нравственного поведения администрацией тюрьмы выдавались соответствующие свидетельства, которые отправлялись в адрес властей
по месту пребывания бывшего заключенного.
Первый законопроект был передан 31 мая 1909 г. в комиссию
по судебной реформе на заключение по вопросу о желательности.
20 января 1910 г. комиссия представила общему собранию Думы
положительное заключение. Однако Министерство внутренних дел
Глава 5. От программ к законопроектам 315
отказалось от предоставления самостоятельного законопроекта. Воспользовавшись этим, комиссия по судебной реформе, где ведущую
роль играли либеральные юристы, признала нелогичными преференции в плане содержания высланных для какой-либо отдельной части
империи. Комиссия подготовила новый проект о полной отмене административной высылки, что, естественно, при таком раскладе политических сил в III Думе обрекало проект на провал. Что касается
второго проекта, то он также 31 мая был передан в комиссию по судебной реформе на предмет его желательности, однако дальнейшего
хода не получил.
Большое внимание думские фракции уделяли разработке законопроектов, направленных на реформирование суда и судопроизводства. Инициативную роль в разработке законопроектов по данным
проблемам играли кадетские юристы. Так, 23 мая 1906 г. кадетская
фракция внесла в I Думу законопроект «Об изменениях в действующих законах о судоустройстве и судопроизводстве». В объяснительной записке к проекту подчеркивалось, что его цель состоит в том,
чтобы восстановить «в чистом виде» «незыблемые начала основных
положений судебных уставов Императора Александра II», учитывая
при этом сдвиги во всех сферах жизнедеятельности, произошедшие в
России в последующие годы. Авторы проекта отдавали себе отчет, что
«коренной пересмотр» судебных уставов потребует значительного
времени. Поэтому они рассчитывали в данный момент ограничиться
«введением в действующее законодательство о судоустройстве и судопроизводстве таких изменений, которые, устраняя наиболее наболевшие язвы современного правосудия, вместе с тем не осложняли
бы предстоящей задачи и не вызывали бы пока существенной ломки
в общем строе суда»65.
На первом этапе судебной реформы кадеты предлагали упразднить судебную палату с участием сословных представителей и передать все разрешаемые ей дела в ведение окружных судов с участием
присяжных заседателей. По мнению разработчиков проекта, форма
суда с участием сословных представителей являлась «наименее удовлетворительной с точки зрения начал независимости и беспристрастия суда»66.
В целях обеспечения независимости суда законопроект отменял
все «новеллы», последовавшие после издания судебных уставов
20 ноября 1864 г., которые «содействовали расширению власти министра юстиции и старшего председателя судебной палаты». Отмене
подлежали:
1) действия ряда положений ст. 248 Учреждения судебных уста-
новлений о награждении чинов судебного ведомства, поскольку эта
316 Раздел второй. Модели переустройства России
мера давала возможность министру юстиции оказывать давление на
направление деятельности судебных мест;
2) ст. 621 Устава уголовного производства, предоставлявшая министру юстиции право требовать закрытого судебного разбирательства, что вело к ограничению гласности судопроизводства и изъятию
суда из-под контроля общества;
3) примечания к ст. 357 и 366 Учреждения судебных установлений, которые приостанавливали создание советов присяжных поверенных и их отделений;
4) закон 18 марта 1906 г. о мерах к сокращению времени производства наиболее важных уголовных дел.
Одновременно законопроект устранял возможность вмешательства главноначальствующих и генерал-губернаторов как в назначения на судебные должности, так и вообще в судебные распорядки.
Дальнейшего движения в Думе кадетский законопроект не получил.
На совершенствование судопроизводства был направлен кадетский законопроект «Об изменении порядка принесения кассационных жалоб и протестов на приговоры Особого присутствия Правительствующего сената по делам о государственных преступлениях»,
внесенный 13 мая 1909 г. в III Думу. Согласно законодательству, допускалось изъятие из общих правил о кассационном производстве в
уголовном процессе относительно дел политических, рассматриваемых в качестве кассационной инстанции общим собранием гражданского и уголовного кассационного департаментов Правительствующего Сената, по жалобам на приговоры особых присутствий Сената.
Поводы кассации по таким делам ограничивались нарушениями
норм материального права, а вся процессуальная сторона оставалась
вне контроля кассационной инстанции. По существующему законодательству допускались лишь кассационные жалобы и протесты относительно нарушения закона и неправильного его толкования при
определении преступления и рода наказания. Они подлежали рассмотрению общим собранием гражданского и уголовного кассационных департаментов Правительствующего Сената, в котором сенаторы, заседавшие в особом присутствии Сената, не участвовали.
Авторы проекта выступали за соблюдение таких «судопроизводственных правил», которые бы служили гарантией «интересов подсудимого» и «достоинства суда». По их мнению, отсутствие кассационной проверки приговоров Особого присутствия во всем их объеме
играло отрицательную роль. Поэтому предлагалось устранить имевшую место «непоследовательность», которая выражалась в предоставлении суду бесконтрольного права применять процессуальное
право при наличности контроля над применением материально-пра-
Глава 5. От программ к законопроектам 317
вовых норм. Однако и этот кадетский проект дальнейшего движения
в Думе не получил.
Не смог пробиться через препоны Государственного совета и кадетский законопроект «О предоставлении лицам женского пола права быть присяжными поверенными», внесенный фракцией 16 ноября
1909 г. в III Думу. Известно, что судебные уставы 1864 г. не давали
каких-либо определенных указаний относительно права женщин на
«судебное представительство». Однако в 1880-е гг. была издана новелла, воспрещающая предоставление женщинам звания частного
поверенного. По мнению авторов проекта, в сложившейся ситуации,
когда общественное сознание уже пришло к признанию за женщинами гражданских прав, назрела необходимость внести большую определенность и в судебные уставы. 10 февраля 1910 г. Дума приняла
решение о передаче законопроекта в комиссию по судебным реформам для заключения по вопросу о его желательности. После принятия положительного решения законодательное предположение поступило в ту же комиссию на предмет разработки соответствующего
законопроекта. 23 и 24 мая 1912 г. доклад комиссии был обсужден в
Думе, одобрен и передан в редакционную комиссию, доклад которой
был заслушан 2 июня. Однако Государственный совет, который рассматривал законопроект 24 января 1913 г., постановил его отклонить.
В отличие от кадетской фракции, октябристы предпочитали вносить законопроекты более конкретного характера: «Об усилении наказуемости за похищение и повреждение чужого леса и самовольное
пользование чужим имуществом» (15 февраля 1908 г.); «О повышении уголовной репрессии за похищение лошадей и крупного домашнего скота» (14 марта 1908 г.); «Об изменении порядка наследования
по закону лиц женского пола» (3 февраля 1909 г.); «Об освобождении
чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским
делам, производящимся в мировых и общих судебных учреждениях»
(1 июня 1909 г.); «Об изменении порядка производства дознания и
предварительного следствия по делам о государственных преступлениях» (11 ноября 1909 г., 3 мая 1913 г.); «О раздельном жительстве
супругов» (10 мая 1910 г.); «Об изменении карательных мер за некоторые проступки» (6 марта 1913 г.); «О введении в действие постановлений закона “О преобразовании местного суда”» (13 марта 1913 г.);
«Об упразднении волостных судов, учрежденных по закону 15 июня
1912 г. о преобразовании местного суда» (11 февраля 1916 г.).
Некоторые из перечисленных октябристских законопроектов заслуживают исследовательского внимания. Так, авторы первого законопроекта, критикуя положения действующего законодательства
(например, недостаточная охрана прав частного лесовладения), воз-
318 Раздел второй. Модели переустройства России
ражали против автоматического приравнивания любого хищения
леса к кражам. По их мнению, было бы несправедливо приравнивать мелкие порубки, совершенные для удовлетворения домашних
потребностей, к крупным хищениям леса в целях наживы. В связи
с этим проект предоставлял судебным органам довольно широкий
простор в части определения степени виновности с учетом намерений нарушителей прав частных лесовладельцев. В случае самовольных мелких порубок для удовлетворения домашних потребностей
виновные подвергались штрафу в размере 300 руб. или аресту на
срок не свыше трех месяцев. Если же порубки совершены с целью наживы, то «виновные подвергались наказанию как за кражу»67. 26 мая
1909 г. законодательное предположение было передано в комиссию
по судебным реформам для заключения по вопросу о желательности.
31 мая 1912 г. законопроект был снят с обсуждения и дальнейшего
движения не имел.
Более суровыми были наказания виновных за похищение лошадей и крупного домашнего скота. Так, «виновный в краже лошади
подвергался лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения», а за вторичную кражу – «лишению всех прав состояния и ссылке в каторжные работы на время от шести до восьми
лет». Такому же наказанию подвергался виновный в краже крупного
домашнего скота68. 3 июня законодательное предположение было
передано в комиссию по судебным реформам в качестве материала,
ибо аналогичный законопроект был внесен Министерством юстиции,
который и был одобрен 8 апреля 1909 г. Думой, а 6 июня 1909 г. утвержден царем.
Октябристы дважды вносили в Думу законопроект «Об изменении порядка производства дознания и предварительного следствия
по делам о государственных преступлениях». Они предлагали отменить особые права жандармов на производство дознаний по делам о
государственных преступлениях и возложить их на чины судебного
ведомства69. В обоих случаях проекты дальнейшего движения не получили. Аналогичная участь постигла октябристский законопроект
об упразднении волостного суда.
Безрезультатной оказалась попытка фракции прогрессистов внести 3 декабря 1913 г. в IV Думу законопроект «Об упразднении горских словесных судов в Терской и Кубанской областях». По мнению
авторов проекта, «словесные суды», наделенные по действующему
законодательству широкими правами, в современных условиях выглядели архаизмом и уже не соответствовали общественным запросам. Поэтому прогрессисты предлагали изъять из ведения «словес-
Глава 5. От программ к законопроектам 319
ных судов» уголовные и гражданские дела и передать их в «ведомство
мировых и общих судебных установлений на основании общих,
действующих в Кавказском крае, правил подсудности» (ст. 1). При
разрешении дел гражданских «мировым и общим установлениям»
предоставлялось право применять, наряду с нормами действующего законодательства, и нормы обычного права. Этими же судебными
инстанциями разрешались споры о духовных завещаниях лиц мусульманского вероисповедания по заключениям кадия или соответствующего духовного правления. Дела бракоразводные разрешались
окружным кадием (ст. 2, 4)70.
Неудача постигла и законопроект прогрессистов «О дисциплинарной и уголовной ответственности служащих на государственной и
общественной службе за деяния, учиненные по должности», который
был внесен 7 декабря 1913 г. в IV Думу. Авторы проекта подвергли
довольно резкой критике законопроект об уголовной ответственности должностных лиц, идея которого была разработана членами Государственного совета. При этом ими были признаны неприемлемыми два положения данного законопроекта: привлечение к судебной
ответственности должностных лиц ставилось в зависимость от согласия начальника, который имел право уволить подчиненного, лишая
его возможности находиться на государственной службе; сохранение
участия сословных представителей в работе суда.
В альтернативном законопроекте прогрессисты исходили из
принципа, что квалифицированно установить факт должностного
преступления могли лишь судебные органы, «ведавшие дисциплинарными проступками». Предлагалось сформировать дисциплинарное присутствие из членов окружного суда и первого департамента
Сената. Дисциплинарные присутствия обязаны были предварительно рассмотреть дело и только после этой процедуры передавать его
в суд. При этом рассмотрение должностных преступлений в суде
присяжных оценивалось авторами проекта как положительный факт
возвращения к Судебным уставам 1864 г. В случае возникновения у
начальства сомнения относительно решения дисциплинарного суда,
оно по соглашению с прокурором могло передать дело на рассмотрение Сената71.
Таким образом, по рассмотренным проблемам между думскими
фракциями продолжалась острая дискуссия, свидетельствующая о
наличии у них различных представлений о реформировании государственных институтов и общественных структур, которая все больше
расширяла между ними пропасть и не позволяла прийти к компромиссным решениям. В результате законодательные проекты по этим
актуальным проблемам, требующим немедленного реформирования,
320 Раздел второй. Модели переустройства России
не получали думского большинства и «зависали» либо на комиссионном уровне, либо были блокированы министерствами и ведомствами,
либо не получали поддержки со стороны Государственного совета.
3. Национальные и конфессиональные вопросы
Первыми, кто попытался заняться «переплавкой» программных
положений по национальному и конфессиональному вопросу в законодательные проекты, были кадеты. Анализ их проектов «Основные
положения законопроекта об отмене ограничений в правах, связанных с национальностью или вероисповеданием» и «О свободе совести» показал, что в них содержались принципиальные положения,
реализация которых позволила бы решить (или существенно продвинуть решение) этих двух судьбоносных для Российской империи
вопросов.
Учитывая расстановку сил в Думе, кадеты попытались провести
т. н. проходные проекты. Так, 29 марта 1910 г. их фракция внесла в
III Думу законопроект «О введении в частных заведениях Прибалтийского края преподавания на местных языках». Характерно, что
кадеты попытались обосновывать необходимость этой меры стремлением крестьянского населения этого многонационального региона
поднять аграрную культуру путем распространения знаний о более
рациональных способах введения сельского хозяйства. В связи с
этим в крестьянской среде наметилось движение в сторону открытия
доступных широким слоям местного населения сельскохозяйственных учебных заведений. Ряд крестьянских обществ принял решение
об открытии низших земледельческих училищ на родном языке. Однако Главное управление землеустройства и земледелия отказалось
утвердить представленные программы училищ с преподаванием на
местных языках. Принятие закона, позволявшего ввести обучение на
родном языке для населения края, могло бы стимулировать развитие
коммерческого образования. Однако этот, казалось бы, совершенно
безобидный проект не получил движения в III Думе и был кадетами
повторно внесен 1 февраля 1913 г. в IV Думу, но также не получил
поддержки.
В III Думу кадеты внесли законопроект «Об отмене ограничений
евреев в праве избрания местопребывания и передвижения с одного места на другое» (31 мая 1910 г.), который состоял всего лишь из
одной статьи: «Существующие в нашем ныне действующем законодательстве ограничения евреев в праве избрания местопребывания и
передвижения с места на место – отменить»72.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]