Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Многопартийность в России в начале ХХ века
.pdf
Глава 5. От программ к законопроектам 291
29 мая 1908 г. кадетская фракция внесла в III Думу «суженный»
вариант своего втородумского законопроекта, в котором речь шла
лишь об изменении ст. 10 «Положения о выборах в Государственную
думу». Не настаивая на изменении действующего закона от 3 июня
1907 г., авторы проекта предлагали несколько скорректировать
ст. 10, более четко прописать в ней, кто утратил избирательное право
по суду, а кто – по судебному приговору. Законопроект был передан
в комиссию по судебным реформам, однако дальнейшего движения
не имел29.
16 апреля 1912 г. законопроект об изменении ст. 10 «Положения
о выборах в Государственную думу» внесла фракция прогрессистов.
В отличие от кадетского законопроекта, прогрессисты расширили
список лиц, лишавшихся избирательного права30. Вдогонку прогрессистскому законопроекту 3 декабря 1912 г. кадетская фракция повторно внесла в IV Думу свой законопроект о реформе избирательной системы. Законопроект обсуждался на общем собрании IV Думы
27 февраля, 8, 13 марта 1913 г. Большинством (за – 206, против – 125)
голосов Дума отказалась признать его желательным и высказалась
против создания особой комиссии для пересмотра «Положения о выборах в Государственную думу».
Сложившуюся ситуацию решила «подправить» фракция прогрессистов, которая 11 февраля 1914 г. внесла свой законопроект о
восстановлении представительства в Думе «населения, лишенного
этого по закону 3 июня 1907 г.». По Положению о выборах 3 июня
1907 г. Степной и Туркестанский края не имели права избрания депутатов в Думу. Прогрессистский проект был призван отменить эту
дискриминационную меру, предоставив право выборов населению
Акмолинской, Семипалатинской, Уральской, Тургайской, Семиреченской, Закаспийской, Самаркандской, Сыр-Дарьинской и Ферганской областей31.
Согласно проекту, для избрания депутатов Думы от этих областей
в каждой из них должно быть образовано собрание выборщиков от
национальных волостей, которые избираются на волостных съездах
«по два от каждой волости». Что же касается выборов депутатов от
Уральского и Сибирского казачьих войск, то они должны были производиться собраниями выборщиков от всех станиц. От Уральского
казачьего войска выборщики избирались станичными сходами, от
Сибирского – станичными сборами из числа станичных обществ войскового сословия, «по два от каждой станицы». Для избрания депутата Думы от городского и оседлого сельского населения, не принадлежащих к «числу инородцев и казаков», в каждой области следовало
образовать избирательное собрание выборщиков32. В законопроекте
292 Раздел второй. Модели переустройства России
подробнейшим образом излагалась процедура выборов (председатели областных избирательных собраний и съездов городских избирателей; формирование округов, избирательных участков; составление списка избирателей; механизм избрания уполномоченных,
выборщиков, депутатов и т. д.). Однако и этот законопроект оказался
невостребованным.
Такая же участь постигла кадетский законопроект «О восстановлении представительства в Государственной думе от казачьего
населения Кубанской области и от населения Кубанской и Терской
областей, не принадлежащего к числу казаков, и от Черноморской губернии», внесенный фракцией 19 февраля 1916 г. в IV Думу.
19 июля 1915 г. фракция прогрессистов внесла в IV Думу законопроект «О расширении интерпелляционных прав Государственной
думы», в котором предлагалось переформулировать ст. 40, 58, 59 и
60 Учреждения Государственной думы в целях упорядочения взаимоотношений Думы с министрами и главноуправляющими. Дело в
том, что, согласно Положению об учреждении Думы, различался подход к запросам и вопросам депутатов. В первом случае министры и
главноуправляющие, согласно ст. 33 и 58, обязаны были дать ответ
на запрос в течение месячного срока. Что же касается вопросов, поставленных в порядке ст. 40, то они могли на них вообще не отвечать.
Этой уловкой правительственные чиновники охотно пользовались.
Цель законопроекта как раз и состояла в том, чтобы перекрыть пути
бюрократического самоуправства.
Согласно проекту, «министры и главноуправляющие обязаны незамедлительно сообщить Государственной думе разъяснения по всем
заявленным к ним со стороны Думы вопросам». В случае если действия министров и других высших правительственных чиновников
будут Думой признаны незакономерными, депутатам предоставлялось право подачи письменного заявления председателю Думы. Если
заявление было подписано не менее чем 30 депутатами, председатель
Думы обязан был внести его на обсуждение Думы. Если заявление
принималось большинством общего собрания Думы, то оно доводилось до сведения соответствующим министрам и главноуправляющим, а те, в свою очередь, «незамедлительно и не долее двух недель со
дня передачи им заявления» должны были сообщить Думе «надлежащие сведения и разъяснения». Если же Дума большинством (
2
/3 голосов) признавала разъяснения правительственных лиц неудовлетворительными, председатель Думы получал право представить дело
на рассмотрение императора
33
. Однако и этот законопроект дальней-
шего движения в Думе не получил.
Глава 5. От программ к законопроектам 293
Как видим, на протяжении 10 лет предложения либеральной оппозиции о реформировании Думы либо отвергались правительством
(в период деятельности I–II Думы), либо блокировались ее правоконсервативным большинством (III–IV Дума). Фактически огромная законотворческая деятельность думских фракций кадетов и прогрессистов по реформированию Государственной думы оказалась
безрезультатной.
Думская фракция октябристов, как правило, следовала в русле
правительственной политики, предпочитая оставаться в рамках Основных законов 23 апреля 1906 г. Исключением из этого правила стал
октябристский законопроект «Об установлении безответственности
членов Государственной думы и членов Государственного совета
по выборам и об изменении ст. 14 и 22 Учреждения Государственной думы». Этот проект, внесенный октябристами 9 марта 1913 г.
в IV Думу, был раскритикован министром юстиции И.Г. Щегловитовым, который призвал Думу «одуматься» и прекратить выдвигать
проекты, «подрывающие основы государства». Как и следовало ожидать, проект не получил дальнейшего движения. Та же участь постигла и законопроект фракции прогрессистов «Об изменении ст. 38
Учреждения Государственной думы», внесенный в IV Думу 1 марта
1913 г.
В итоге реформировать «Положение об учреждении Государственной думы» либеральной оппозиции не удалось.
Аналогичная ситуация сложилась и в отношении законодательных предложений либеральных фракций о реформировании Государственного совета. Как известно, еще в процессе обсуждения проекта
Основных законов кадетские юристы высказывались категорически
против введения в состав Государственного совета «членов по назначению». Расценивая этот «вопиющий» факт как антиконституционный, кадетская фракция в ответном адресе I Думы в общей форме
потребовала ликвидации второй, «звездной», палаты.
В последующих созывах Думы кадетские депутаты неоднократно выступали с резкой критикой Положения об учреждении Государственного совета, правда, уже не требуя, как в I Думе, немедленной ликвидации данного «антиконституционного учреждения»,
нарушающего равенство палат в сфере законодательства. Начиная
с 1909 г. лидер кадетской партии Милюков в своих выступлениях
на партийных форумах неоднократно указывал на необходимость
«снятия» одного из трех «замков», имея в виду Государственный совет. Тем не менее кадеты не спешили с внесением законопроекта о
его реформировании, ибо понимали всю бессмысленность данного
предприятия.
294 Раздел второй. Модели переустройства России
Инициативу решила взять на себя фракция прогрессистов, которая 27 февраля 1913 г. внесла в IV Думу законопроект «Об изменении Учреждения Государственного совета». По признанию прогрессистов, их проект преследовал цель осуществить не «полную», а всего
лишь «минимальную» реформу Государственного совета. Речь шла о
реализации решения ноябрьского съезда прогрессистов 1912 г., в котором в самой общей форме говорилось о необходимости реформы
Государственного совета «в направлении увеличения его связи со
страной, а в частности, установления представительства больших городов»34. В такой же общей форме в законопроекте формулировались
пожелания о расширении избирательной базы представительства в
Государственном совете за счет крупных городов, о равном положении назначенных и выбранных членов Совета. Однако старания прогрессистов оказались напрасными. Их проект не получил дальнейшего движения.
Что касается социалистических фракций, то они гораздо меньше внимания уделяли вопросам реформирования Государственной
думы и Государственного совета, неоднократно подчеркивая свое негативное отношение как к самой избирательной системе, так и типу
народного представительства, считая их недемократическими. Тем
не менее социалистические фракции внесли в Думу ряд законопроектов, предлагавших коренным образом изменить избирательную систему, порядок и правила рассмотрения ряда принципиально важных
вопросов, затрагивающих интересы народа.
Первые два законопроекта социалистических фракций «Проект
изменения правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» и «О всеобщем избирательном праве в Государственную думу», внесенные 20 марта 1907 г. и 21 февраля 1911 г.
соответственно, фактически совпадали по времени с аналогичными
кадетскими проектами35. В третьем проекте «Об избирательных правах женщин», внесенном в III Думу 15 февраля 1912 г., более четко
говорилось о необходимости предоставить женщинам равные права
с мужчинами – не только принимать участие в выборах в Думу, но и
быть избранными в нее36.
Что касается консервативных фракций, то они были вынуждены
смириться с решением монарха созвать законодательное народное
представительство, приняли в нем активное участие, но никакой законодательной инициативы в деле его реформирования не проявляли, надеясь, что рано или поздно его участь будет решена по инициативе сверху, причем в консервативном направлении.
Большое внимание в законодательных проектах думских фракций было уделено реформированию органов местного управления
Глава 5. От программ к законопроектам 295
и самоуправления. Инициатива в постановке этих проблем принадлежала либеральным фракциям. По нашим подсчетам, либеральные
фракции внесли в I–IV Думу 32 законопроекта о реформировании
земского (19) и городского (13) самоуправления. Из них фракция октябристов внесла по земскому самоуправлению 13 законопроектов,
по городскому самоуправлению – 6. Фракции прогрессистов и кадетов по земскому самоуправлению – 7 и 9 законопроектов и городскому – 1 и 6 соответственно.
Все либеральные фракции были согласны с тем, что земское и городское самоуправление следует распространить на всю территорию
России, расширить его права, ограничив при этом влияние на принятие решений представителей администрации. Общими требованиями депутатов трех фракций были введение мелкой земской единицы
(волостное земство); отмена предельности обложения; принятие мер
к улучшению финансирования органов местного самоуправления.
Различия между фракциями в реформе земского и городского самоуправления заключались лишь в темпах ее осуществления, а также
в определении объема функций местных органов самоуправления.
Наиболее радикальную позицию в вопросах реформирования
земского и городского самоуправления занимала кадетская фракция.
Первым законопроектом, внесенным ей во II Думу 17 апреля 1907 г.,
был проект о выборах уездных земских гласных. В проекте были
определены границы избирательных округов, которые подразделялись на городские и волостные.
Число гласных от каждого городского поселения устанавливалось законодательным путем, число гласных между всеми избирательными округами распределялось пропорционально количеству
населения. Каждый город или городское поселение составляли один
избирательный округ, что усиливало представительство маленьких
городов в уездных собраниях.
Проект определял круг избирателей. Активное избирательное
право предоставлялось «местному населению без различия пола,
вероисповедания и национальности». Возрастной ценз был снижен
с 25 лет до 21 года с целью включения в состав избирателей «относительно более грамотных слоев населения». Вместе с тем в проекте
наряду с имущественным и налоговым цензом был сохранен и ценз
оседлости (6 месяцев).
Что касается пассивного избирательного права, то проект предусматривал расширение круга лиц, избираемых в уездные земские
гласные. При этом обладание пассивным избирательным правом не
было связано с цензом, установленным для избирателей (исключались лишь военные). Это делалось для того, чтобы «не стеснять воли
296 Раздел второй. Модели переустройства России
избирателей путем формального устранения кандидатуры пользующегося их доверием лица».
Законопроект устанавливал публичность действий избирательных комиссий и вводил особые меры, обеспечивающие правильность
подсчетов поданных записок. Система выборов строилась на принципе набора кандидатом абсолютного большинства голосов на первичных выборах и относительного большинства голосов при вторичных
выборах
37
. Законопроект не получил дальнейшего движения в Думе.
27 июня 1908 г. кадетская фракция внесла в III Думу законопроект «Об изменении городского избирательного закона». В основу законопроекта был положен тот же принцип организации городского
самоуправления, который лежал в основе законопроекта о реформе
земского самоуправления. Так, активное избирательное право представлялось «всем русским подданным независимо от национальности
вероисповедания и пола, достигшим 21-летнего возраста и проживающим в данном городе не менее 6 месяцев». Отменялась практика
«привязки» кандидата к одному избирательному участку. Вместо четырехлетнего периода выборов в проекте устанавливался трехлетний
период, что также соответствовало практике выборов в органы земского самоуправления. Данный проект был передан в комиссию по
городским делам, однако дальнейшего движения не получил.
Понимая безнадежность прохождения данного законопроекта, кадетская фракция 27 февраля 1913 г. внесла в IV Думу законопроект
«О реформе Городового положения», в основу которого были положены следующие принципы:
– значительно расширить компетенцию городского общественного управления, распространив функции городского управления
на «все дела местной общественной жизни», включая и контроль «за
личной и общественной безопасностью» (ст. 1);
– сохранить за администрацией лишь право контроля над законностью решений, принимаемых городским общественным управлением (ст. 2);
– для более эффективного управления в городах создать участковые советы (ст. 3).
Активное избирательное право в городах предоставлялось «всем
русским подданным без различия пола, национальности и вероисповедания, достигшим 21 года, либо имевшим шестимесячный ценз
оседлости, либо владевшим имуществом и уплачивающим городской
налог». Ограничения в пользовании избирательным правом распространялись на лиц, состоящих на действительной службе в армии и
на флоте; чинов полиции, генерал-губернаторов, градоначальников,
губернаторов, вице-губернаторов (в пределах подведомственной им
Глава 5. От программ к законопроектам 297
местности); на лиц, входящих в состав органов надзора за городским
общественным управлением; чинов прокурорского надзора (ст. 4, 5).
Согласно проекту, городской думе предоставлялось право избирать для заведования отдельными отраслями хозяйства «единоличные или коллегиальные органы» из числа лиц, не принадлежавших к
составу гласных. Это давало городской думе право привлекать специалистов в области организации различных отраслей городского хо-
38
зяйства (ст. 7, 8)
. 8 мая 1913 г. кадетский законопроект был передан
в комиссию по городским делам, где надолго застрял.
11 августа 1915 г. кадетская фракция внесла в IV Думу законодательное предположение «О волостном земском управлении». Примечательно, что этот проект являлся перепечаткой столыпинского
законопроекта, который уже был одобрен III Думой, но отвергнут
незначительным большинством Государственного совета. На этот необычный законодательный почин фракцию подвигли прежде всего
условия Первой мировой войны, когда оперативно требовалось организовать в тылу хозяйственную взаимопомощь, «дело призрения
вдов и сирот». Кроме того, фракция питала надежду на то, что Государственный совет на сей раз не заблокирует принятый Думой правительственный законопроект. Разумеется, кадеты видели серьезные
недостатки правительственного проекта (в частности, сохранение куриальной системы выборов, сохранение административного надзора
за деятельностью волостного самоуправления), но они считали, что
в этом проекте есть и положительные моменты, в частности предоставление избирательных прав лицам обоего пола. Дума признала
желательность кадетского законодательного предположения и передала его для разработки в комиссию по местному самоуправлению.
Однако дальнейшего движения законопроект так и не получил.
В отличие от кадетов, октябристы предлагали более умеренный
вариант реформирования органов местного управления. 7 декабря
1907 г. их фракция внесла законопроект «Правила об избрании уездных и губернских земских гласных». В проекте был подробно раскрыт
механизм избрания как уездных, так и губернских собраний. Первые
избирались уездными избирательными собраниями, вторые – уездными земскими собраниями. Гласные губернского земского собрания от городов, выделенных в уездные земские единицы, избирались
местными городскими думами (ст. 1).
Согласно проекту, избиратели в зависимости от размеров имущества подразделялись на пять избирательных собраний (ст. 4 и 5).
Право участия в избирательных собраниях для избрания гласных
имели следующие лица:
298 Раздел второй. Модели переустройства России
– состоящие в русском подданстве, проживающие и владеющие
имуществом в уезде не менее года;
– владеющие имуществом на праве пожизненного владения;
– владеющие горнозаводскими дачами на посессионном праве
(ст. 10).
В выборах могли принимать участие лица мужского и женского
пола, достигшие 25-летнего возраста (ст. 11). Активным избирательным правом могли воспользоваться те женщины, статус которых
соответствовал условиям имущественного ценза и ценза оседлости.
Однако женщины лишались пассивного избирательного права, т. е.
не могли быть избранными в земские гласные (ст. 13).
В выборах не могли участвовать председатель и члены местного
губернского присутствия, за исключением губернского предводителя
дворянства, председателя губернской земской управы, городского головы губернского города и членов от губернского земского собрания
и городской думы губернского города; местные чины прокурорского надзора; лица, занимающие полицейские должности в губернии
(ст. 20).
Избирательные собрания созывались в губернском или уездном
городе по принадлежности под председательством: а) уездного предводителя дворянства или лица, его заменяющего, – первое и второе
собрания; б) городского головы губернского и уездного города по принадлежности – четвертое и пятое собрания. Собрание для избрания
гласных от сельских обществ, владеющих надельной землей, и товариществ, приобретших землю при помощи Крестьянского банка, образовывалось из уполномоченных представителей этих обществ и товариществ (ст. 22, 43). Избирательные собрания от сельских обществ и
товариществ открывались лицами, избранными на последнем очередном уездном земском собрании из числа его членов (ст. 45).
29 мая 1909 г. законопроект был передан в комиссию по местному самоуправлению39. Несмотря на то что октябристский проект во
многом совпадал с правительственным законопроектом, он не получил дальнейшего движения.
В отличие от кадетов, которые предложили общий проект по реформированию Городового положения (см. ранее), октябристы решили пойти другим путем, т. е. преобразовывать его по частям. 21 февраля 1909 г. фракция октябристов внесла в III Думу законопроект
«Об изменении ст. 128 Городового положения». Суть законопроекта
состояла в том, чтобы четко определить облагаемые оценочным сбором городские недвижимые имущества. Согласно проекту, оценочному сбору подлежали «все стоящие в пределах городского поселения
недвижимые имущества» за исключением императорских дворцов;
Глава 5. От программ к законопроектам 299
недвижимых имуществ, находящихся в заведовании Кабинета его
Величества; зданий, принадлежащих благотворительным и учебным
заведениям, а также ученым обществам; имуществ, принадлежащих
духовным ведомствам (как христианских, так и нехристианских вероисповеданий); земель, принадлежащих железным дорогам, а также
находящихся под полотном и мостами (ст. 17).
8 февраля 1910 г. Дума признала проект желательным и передала
его в комиссию. Однако Министерство внутренних дел, видимо, опасаясь подвоха со стороны Думы, взяло на себя разработку данного
проекта.
Тем не менее фракция октябристов решила продолжить свои попытки реформировать городское самоуправление. 18 мая 1911 г. она
внесла в III Думу законопроект «Об изменении ст. 63 Городового положения». Согласно этой статье, городские думы имели право требовать от владельцев городской недвижимости присоединения только
к городской канализационной сети, но не к водопроводной сети, что
ухудшало и без того напряженную санитарную ситуацию в городах,
а нередко приводило к массовым эпидемиям. Проект предлагал осуществлять водоснабжение в городах исключительно водопроводной
сетью, что позволяло улучшить и положение с водоснабжением населения, и санитарное состояние в городе. 21 мая 1911 г. законопроект
был передан в комиссию по городским делам, однако дальнейшего
движения он так и не получил.
7 декабря 1911 г. октябристы внесли в III Думу законопроект
«О выделении городов в особые земские единицы». В проекте предлагалось «предоставить право городам выделиться из состава уездных
земств с образованием из себя особой земской единицы, входящей в
состав губернского земства» (ст. 1). Выделение городов в особые земские единицы определялось «сообразно количеству населения города и экономическому положению города и земства» (ст. 2). 23 января
1912 г. законопроект был передан в комиссию по делам местного самоуправления для заключение по вопросу о желательности, однако
дальнейшего движения не получил.
10 декабря 1912 г. октябристы внесли в IV Думу законопроект «Об
изменении порядка избрания земских гласных». Суть проекта сводилась к расширению круга лиц, принимавших участие в выборах в
органы местного самоуправления. С этой целью предлагалось уменьшить «наполовину размер владения землей, дающего право непосредственного участия в избрании гласных» (ст. 1). Для проведения
выборов в уездные земские гласные в каждом уезде формировались
два избирательных собрания. В первом собрании могли участвовать
лица, «владеющие недвижимым имуществом в пределах уезда», во
300 Раздел второй. Модели переустройства России
втором – лица, «владеющие недвижимым имуществом в пределах
городской черты, а также представители благотворительных, ученых
и учебных учреждений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний» (ст. 28). Для избрания уполномоченных в земские
избирательные собрания создавались два земских избирательных
съезда. В первом съезде могли принимать участие лица, владеющие недвижимым имуществом в пределах уезда, во втором – лица,
владеющие недвижимым имуществом в пределах городской черты
(ст. 31)
40
. 8 февраля 1913 г. Дума признала проект желательным и
передала его в комиссию по местному самоуправлению. Однако дальнейшего движения проект не имел.
19 ноября 1913 г. законопроект «Об изменении и дополнении Положения о земских учреждениях 1890 г. и об отмене ст. 971 устава
о земских повинностях» внесли прогрессисты. Его суть сводилась к
расширению круга компетенции земских органов самоуправления.
Так, предлагалось значительно расширить круг распорядительных
функций в области решения следующих вопросов:
– продовольственное обеспечение населения;
– предоставление пособий нуждающимся лицам;
– устройство и содержание земской почты;
– содержание земских телефонных сообщений;
– медицинская помощь населению;
– оказание юридической помощи;
– передача земству полицейских функций.
Вмешательство властей в деятельность земства ограничивалось
исключительно правом участия их представителей в коллегиальных
заседаниях органов местного самоуправления. Административный
надзор ограничивался исключительно контролем над законностью
принимаемых земскими органами решений. По мнению авторов проекта, вообще следовало вернуться к Положению 1864 г., согласно
которому земские органы имели право обжаловать постановление
министра или губернатора, приостанавливающие решения земского
собрания, в первый департамент Сената.
Проект предоставлял губернским земским учреждениям право созывать «общеземские или областные земские съезды из членов земских собраний и лиц, состоящих на земской службе, для обсуждения и
разработки вопросов, касающихся интересов земства», а также «соединенные съезды представителей городских и земских учреждений для
разработки общих для них вопросов» (ст. 2). Законопроект был одобрен Думой 21 апреля 1914 г., но дальнейшего движения не получил.
23 мая 1908 г. кадетская фракция внесла в III Думу законопроект «О введении в сибирских губерниях и областях земского само-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]