Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Многопартийность в России в начале ХХ века
.pdf
Глава 5. От программ к законопроектам 301
управления» и 8 августа 1915 г. в IV Думу законопроект «О введении
в сибирских губерниях и областях земского самоуправления». Если в
проекте 1908 г. было 6 разделов и 1 параграф, то законопроект 1915 г.
состоял из двух частей: «Проект закона о распространении действия
Положения о земских учреждениях на губернии Тобольскую, Томскую, Иркутскую, Енисейскую и Забайкальскую область» и «Проект
закона о распространении действия Положения о земских учреждениях на Амурскую и Приморские области». В этих проектах было 18
и 20 разделов соответственно.
Согласно проекту 1908 г., в Сибири предполагалось ввести в действие Положения 12 июня 1890 г. с учетом специфики местных условий. Учитывая особенности структуры населения Сибири, авторы
проекта настаивали на изменении ст. 38 Положения 1890 г. в смысле
полного отказа от имущественного ценза при выборах земских гласных. Вместо этого вводились ценз оседлости (проживание не менее
года в данном уезде) и образовательный ценз (окончание одного
из учебных заведений Российской империи не ниже двухклассных
сельских и городских училищ)
41
. Кроме того, вводились временные
территориальные изъятия, а именно предлагалось не проводить выборов земских гласных в малонаселенных районах, жители которых
продолжали вести кочевой или бродячий образ жизни.
В законопроекте предлагался комплекс подготовительных мер,
которые следовало принять как при организации выборов, так и при
открытии земских собраний; перечислялись материальные средства,
сооружения и. т. д., которые должны быть переданы в ведение земских учреждений и на каких юридических основаниях. Указывалось
на необходимость в перспективе уравнять бюджеты земского самоуправления, вводимого в Сибири, с бюджетами земских губерний
Европейской России. В этих целях рекомендовалось «принять на
счет казны все те расходы», которые приняты на ее счет в европейских земских губерниях (в частности, расходы на содержание правительственных учреждений), которые вплоть до последнего времени
тяжелым грузом ложились на местный бюджет. Предполагалось все
«сэкономленные средства» в регионе обратить на удовлетворение
культурных нужд местного населения. Одновременно предлагалось
уменьшить оклады оброчной подати, чтобы соответственно увеличить земское обложение. Подобное смещение акцентов в налоговой
политике, по мнению авторов проекта, соответствовало бы не только интересам сибирского земства, но и общегосударственным интересам, т. к. от эффективности земской хозяйственной деятельности
(особенно строительство новых дорог и улучшение условий колони-
302 Раздел второй. Модели переустройства России
зации незаселенных территорий) напрямую зависело возрастание государственных доходов в будущем
42
.
19 ноября 1908 г. кадетский законопроект был обсужден в Думе
и направлен в комиссию по местному самоуправлению. Здесь он
неспешно рассматривался до января 1912 г. В ходе комиссионного
обсуждения и была высказана мысль о необходимости разделения
проекта на две части. Так как правительство всячески затягивало разработку собственного проекта, кадетская фракция приняла решение
о повторном внесении в Думу своего проекта. В отличие от проекта 1908 г., в проекте 1915 г. был более подробно раскрыт механизм
проведения выборов. Так, для производства выборов в уездные гласные избиратели разделялись на два разряда. К первому относились
избиратели от крестьянских и инородческих волостей и от казачьих
станиц, ко второму – лица прочих сословий, а также «представители
благотворительных, ученых и учебных учреждений, торговых и промышленных обществ, товариществ и компаний»
43
. Выборы по каждо-
му разряду осуществлялись раздельно.
От крестьянских и инородческих волостей, от казачьих станиц избиралось по одному гласному от каждой волости или станицы, количество же гласных второго разряда определялось для каждого уезда
соответственно числу гласных от первого разряда и пропорционально суммам земских сборов, вносимых соответствующими разрядами
плательщиков
Уездные гласные от казачьих станиц, крестьянских и инородческих волостей должны были избираться «станичными сборами» «из
числа членов данного станичного общества», а волостными сходами
«из числа лиц, входящих в состав сельских обществ данной волости
или приписанных к сей волости». Гласные от инородцев, «подчиненных инородным управам», избирались «на общем собрании родовичей». Не могли быть избраны в гласные лица мужского пола моложе
25 лет, а также женщины. Для производства выборов уездных гласных от лиц прочих сословий в каждом уезде создавалось по одному
избирательному собранию и по одному земскому избирательному
съезду (ст. 7).
В проекте был определен круг лиц, имеющих право участия в выборах гласных как на земских избирательных собраниях, так и на
земских избирательных съездах. В первом случае такое право получали лица, отвечающие следующим критериям:
– владеющие в течение года в данном уезде недвижимым имуществом, облагаемым земским сбором как с земли (150 дес.), так и с другого вида недвижимого имущества (не меньше 7500 руб.);
Глава 5. От программ к законопроектам 303
– уплачивающие в течение трех лет земский сбор по промысло-
вым свидетельствам;
– обладающие неполными цензами разных категорий (ст. 7).
Во втором случае право голоса получали лица, владеющие в течение года в данном уезде недвижимым имуществом, облагаемым земским сбором как с земли (15 дес.), так и с другого вида имущества (не
менее 750 руб.); лица, уплачивающие в течение трех лет земский сбор
по промысловым свидетельствам (ст. 8).
В проекте подробнейшим образом описывались стадии избирательной кампании на собраниях и съездах (избирательные списки;
замена лиц, имеющих право участия в земских собраниях, уполномоченными, которые могли быть избраны в земские гласные; возможность дополнительных выборов, в которых могли принимать участие
лица, уже подвергавшиеся баллотировке; процедура обжалования
результатов выборов и т. д.). Земским собраниям предоставлялось
право «возмещать гласным проездные для посещения собрания расходы», а также расходы, связанные с участием в комиссиях и при выполнении отдельных поручений по земским делам (ст. 18). Характерно, что на земские должности могли быть избраны лица, не имеющие
имущественного ценза, если они проживали в пределах губернии или
уезда в течение трех лет (ст. 19).
В проекте были перечислены особые условия действия Положения в местах проживания казачьего населения. Так, земским сборам
не подлежали войсковые земли, предназначенные для довольствия
лошадей войсковой артиллерии, а также для сбора казачьих полков
и команд; для войсковых конных заводов; для станичных «конноплодовых и строевых табунов»; для правительственных учреждений
(ст. 26). Казачьи станичные общества должны были нести натуральные земские повинности наравне с сельскими обществами (ст. 29).
Казачьи войсковые больницы передавались в ведение земских
учреждений.
Вновь образуемым земским учреждениям передавались следующие дела по отбыванию земских повинностей; по общественному
призрению; по медицинской и ветеринарной части в селениях; по
губернскому взаимному страхованию имуществ; по заведованию помещениями для подвергаемых аресту по приговору мировых судей и
крестьянских начальников.
Губернские и уездные учреждения освобождались от обязательных расходов на содержание судебных и крестьянских учреждений,
а также уездных по воинской повинности присутствий и статистических комитетов
44
. Однако данный законопроект не получил дальней-
шего движения в Думе.
304 Раздел второй. Модели переустройства России
В этой же логике и на тех же принципах были разработаны и внесены в II–IV Думу следующие кадетские законопроекты: «О введении в г. Карсе общественного управления по Городовому положению
11 июня 1892 г.» (22 марта 1907 г.); «О распространении на Астраханскую губернию Положения о земских учреждениях» (26 июня 1908 г.);
«О введении в Архангельской губернии земского самоуправления»
(27 июня 1908 г.); «О распространении на г. Новочеркасск действия
Городового положения 11 июня 1892 г.» (12 мая 1909 г.); «О введении земских учреждений в Закавказье» (8 августа 1915 г.); «О введении земских учреждений в Кубанской области» (29 февраля 1916 г.);
«О введении Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. в
Черноморской губернии» (22 марта 1916 г.).
Анализ перечисленных проектов позволяет сделать следующие
выводы. Кадетская фракция в каждом отдельном случае стремилась
учитывать политическую ситуацию в стране в целом, а также специфику регионов, где предполагалось ввести местное самоуправление,
что можно проиллюстрировать на ряде примеров. Так, в проекте о
введении земского самоуправления в Астраханской области кадеты, учитывая слабое развитие и распространение дворянского землевладения, предлагали допустить к участию в выборах и земской
деятельности взамен землевладельцев управляющих имениями;
предоставить пассивное избирательное право лицам, не имеющим
имущественного ценза, при условии окончания ими высшего или
среднего учебного заведения. Согласно проекту, круг действия земских учреждений вообще не распространялся на территории «кочевых инородцев» и на земли казачьего войска
45
.
При введении земского самоуправления в Черноморской губернии кадеты предлагали вместо подесятинного и оценочного ценза
для избирателей установить налоговый ценз (15 руб.); понизить ценз
по сравнению с принятой в земских губерниях нормой; устранить
деление избирателей по сословиям; соединить функции уездного и
губернского земств в одном органе; производить отдельные выборы
гласных от городов; обеспечить представительство сельских обществ
46
и т. д.
Ряд законопроектов о введении местного самоуправления в некоторых регионах России внесла фракция прогрессистов: «О распространении Земского положения на Область войска Донского»
(3 апреля 1908 г.); «О введении в Оренбургской губернии земского
самоуправления» (5 ноября 1908 г.); «Об устройстве местного самоуправления в казачьих войсках» (27 февраля 1913 г.); «О введении
земских учреждений в Терской области» (14 января 1914 г.); «О введении земского самоуправления в Архангельской губернии» (24 мар-
Глава 5. От программ к законопроектам 305
та 1914 г.); «О введении земских учреждений в Области войска Донского» (28 июля 1915 г.); «О введении в Ессентуках Терской области
Городового положения» (25 февраля 1916 г.); «О введении земских
учреждений в Прибалтийском крае» (24 марта 1916 г.).
Как и кадеты, прогрессисты рассчитывали «скорректировать»
действующие Положения 1890 и 1892 гг. в духе расширения круга
избирателей и компетенции земских и городских органов самоуправления. В своем первом законопроекте «О распространении Земского
положения на Область войска Донского», важную роль в разработке
которого принадлежала лидеру фракции прогрессистов и донскому
депутату И.Н. Ефремову, фракция предлагала привлечь к участию
в земских собраниях гласных от казачьих станиц Войска Донского;
гласных от частных коннозаводчиков Задонской степи; представителей войсковой администрации как распорядителей облагаемых земскими сборами войсковых земель и других имуществ
47
.
19 ноября 1908 г. законопроект был обсужден на общем собрании
Думы и передан в комиссию по местному самоуправлению. Однако
доклад комиссии был заслушан в Думе лишь 30 января 1912 г. 15 февраля 1912 г. Дума приняла его сразу в трех чтениях, однако дальнейшего движения проект так и не получил. Поэтому фракция прогрессистов вынуждена была внести законопроект повторно в IV Думу.
В отличие от первого законодательного предположения, второй законопроект был разработан весьма обстоятельно, разделен на
18 отделов. Согласно проекту, в Области войска Донского предполагалось учредить временный комитет под председательством войскового наказного атамана войска Донского и в составе членов Донского областного распорядительного комитета, непременного члена
областного по крестьянским делам присутствия и председателя Черкасского съезда мировых судей. Задача этого временного комитета
состояла в том, чтобы обеспечить введение в регионе земских учреждений (отд. I). С этой же целью в каждом округе учреждалась под
председательством окружного предводителя дворянства временная
окружная комиссия, состоящая из окружного атамана или окружного начальника, члена окружного по крестьянским делам присутствия,
члена окружного распорядительного комитета и мирового судьи
(отд. II). На временные окружные комиссии возлагалась обязанность
составления избирательных списков.
Земские учреждения в Области войска Донского предполагалось
разделить на областные и окружные. Первые должны были соответствовать губернским, вторые – уездным земским учреждениям по
Положению 1890 г. Количество земли, дающее право на участие в избирательном собрании, определялось в размере 200 дес. Окружные
306 Раздел второй. Модели переустройства России
гласные от станиц должны были избираться на станичных сборах из
числа всех членов данного станичного общества. От каждой станицы избиралось по одному гласному, причем крупные станицы имели
право избирать двух гласных. На земские должности могли избираться и лица (большинством не менее двух третей присутствующих
на собрании), не имеющие имущественного ценза, но получившие
высшее и среднее образование и проживающие не менее года в пределах области или округа (отд. XVIII). Расширялись функции земских
учреждений, в их ведение, в частности, передавались окружные больницы, аптеки, бактериологическая станция в Новочеркасске, а также
дела, находившиеся ранее в ведении войскового гидротехника, техника по рыболовству, областного агронома, специалистов по сельскому
хозяйству, по ветеринарному делу (отд. VIII, IX, X). Подробнейшим
образом в проекте определялись источники пополнения областного
и окружного земских бюджетов48. 8 марта 1916 г. законопроект был
одобрен Думой, однако дальнейшего движения не получил. В той же
логике были разработаны прогрессистами и другие законопроекты
по реформированию местного самоуправления.
Позиция октябристов по отношению к реформам в области местного самоуправления была более сложной. В III Думу фракция Союза 17 октября внесла два законопроекта: «О введении в губерниях Царства Польского земского общественного самоуправления»
(12 ноября 1910 г.) и «О применении Положения о губернских и
уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. в губерниях Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской»
(11 марта 1911 г.).
Внося в Думу первый законопроект, октябристы выражали уверенность в том, что в Польше давно подготовлена культурная почва
для введения Положения 1890 г. Однако они предлагали скорректировать его в соответствии с местными условиями. Речь шла прежде всего о введении принципа бессословности на выборах в органы
местного самоуправления в Царстве Польском, ибо здесь не было
дворянской самоорганизации, а гмина имела характер бессословной
самоорганизации. Предполагалось проводить выборы как от избирательных собраний, так и от гминных сходов, чтобы в них могли участвовать и крестьяне среднего достатка, и более состоятельные люди,
не принимавшие активного участия в жизни гмины (ст. 3).
Согласно проекту, губернские земства могли составлять между
собой союзы по отдельным отраслям деятельности (ст. 4). В Варшаве
предлагалось учредить присутствие по земским делам всех губерний
Царства Польского, которое мог возглавить варшавский генералгубернатор или его помощник. В состав присутствия включались
Глава 5. От программ к законопроектам 307
представители как правительства, так и земства (ст. 9). 11 февраля
1911 г. Дума признала законопроект желательным, но дальнейшего
движения он так и не получил49.
В отличие от лаконичного первого проекта, второй октябристский
законопроект был более объемным, стоял из 17 отделов, разделенных
на статьи. Напомним, что данный проект готовился в сложной ситуации. 1 июня 1910 г. III Дума при активном участии фракции октябристов одобрила правительственный законопроект о введении земских
учреждений в шести западных губерниях, однако Государственный
совет 11 марта 1911 г. его отклонил. Возник т. н. парламентский кризис. П.А. Столыпин настоял на роспуске палат и проведении законопроекта в порядке ст. 87 Основных законов. Все либеральные думские
фракции, в том числе и октябристы, усмотрели в действиях премьерминистра нарушение Основных законов. Внесенный октябристами
законопроект фактически был аналогичен правительственному законопроекту, принятому Думой. В нем была сохранена и ключевая
идея правительственного законопроекта о создании избирательных
национальных курий, которые должны были гарантировать преобладание русского населения в избирательных собраниях. Одновременно сохранялись и ограничения относительно избирательных прав
женщин, которые могли участвовать в выборах только через уполномоченных (ст. 5), а также евреев, которые «впредь до пересмотра
действующих о них узаконений не допускаются к участию в земских
выборах и не могут быть избираемы в земские гласные» (ст. 6)50. Однако и этот законопроект не получил в Думе движения.
Кроме того, октябристы внесли в Думу «Проект основных положений для выработки законопроекта о местном самоуправлении в
казачьих войсках» (17 декабря 1908 г.), проекты «О введении земства
в Черноморской губернии» (10 декабря 1910 г.), «О введении Городового положения в г. Асхабаде Закаспийской области» (25 января
1912 г.).
Авторы первого проекта считали необходимым реформировать
систему управления в казачьих областях так, чтобы все основные
решения принимали военные, не являвшиеся эффективными управленцами в сфере хозяйственных вопросов. Вместе с тем в казачьих
областях уже давно функционировали мелкие самоуправляющиеся
единицы в виде станичных сборов с их станичными правлениями. По
мнению октябристов, эти «самоуправляющиеся единицы» следовало
взять за основу новой системы местного самоуправления. Прежде
всего речь шла о введении бессословных выборов, а также создании
самоуправления двух типов – войскового и общеземского. В казачьих войсках все дела хозяйственные, культурные, экономические
308 Раздел второй. Модели переустройства России
должны были перейти в ведение Войскового круга и Войскового хозяйственного правления, за законностью действий которых должен
был наблюдать Войсковой наказной атаман (ст. 1). Войсковому кругу
принадлежали функции распорядительные, Войсковому хозяйственному правлению – функции хозяйственные (ст. 2). Войсковой круг
состоял из лиц, избираемых на станичных сходах всем войсковым
населением мужского пола, достигшим 25-летнего возраста (ст. 3).
В зависимости от состояния «войсковых и местных условий» могли
учреждаться окружные съезды с окружным хозяйственным правлением. Мелкой самоуправляющейся единицей являлись станицы со
станичными поселковыми сборами и поселковыми правлениями.
В свою очередь, станичные и поселковые правления могли выполнять функции исполнительных органов по вопросам строевым и административно-полицейским (ст. 6).
Деятельность органов местного самоуправления подлежала контролю Войскового круга и Войскового хозяйственного правления.
В казачьих областях со смешанным населением состав органов самоуправления также мог быть смешанным, однако вопросы военно-хозяйственные и касавшиеся войсковых сумм и угодий должны были всецело
подлежать решению выборных только от войсковых сословий51. Дальнейшего движения в Думе октябристский законопроект не имел.
Определенный интерес представляет и второй октябристский
проект, в котором вопрос о введении земства в Черноморской губернии решался комбинированно. Новороссийск выделялся в особую единицу, в которой заведование земскими делами возлагалось
на общественное управление. Губернские земские гласные от города
избирались городской думой из числа ее гласных (ст. 2). Что касается Новороссийского округа, то он, согласно проекту, имел отдельное
от Новороссийска земское собрание и управу. Право участия в избирательных собраниях и выборах окружных земских гласных имели лица, владевшие как в городской черте, так и вне ее имуществом,
оцененным для взимания земского сбора не ниже 7500 руб., а также
управляющие, имевшие годичный ценз оседлости в пределах губернии и образование не ниже среднего (ст. 2).
Право участия в избирательных съездах имели лица, владеющие имуществом, оцененным для взимания земского сбора не ниже
750 руб. Право избрания в уездные гласные получали и лица, которые проживали в пределах округа не менее года и имели высшее и
среднее образование. Однако при выборах они должны были получить не менее 2/3 избирательных шаров52. 16 марта 1912 г. Дума признала проект желательным и передала его в комиссию по местному
самоуправлению, однако он так и не получил дальнейшего движения.
Глава 5. От программ к законопроектам 309
4 июня 1913 г. октябристы внесли на рассмотрение IV Думы законопроект «О земских и городских союзах», состоявший из трех небольших разделов. В первом из них губернским и уездным учреждениям предоставлялось право «образовывать съезд, не ограничиваясь
пределами губерний, по предметам ведения этих учреждений». Во
втором губернским и уездным учреждениям предоставлялось право
«заключать между собой союзы, не ограничиваясь пределами губерний, по предмету ведения этих учреждений». В третьем говорилось
о том, что деятельность земств по образованию съездов, совещаний
и союзов должна регулироваться особыми правилами, указанными в
законе, который еще подлежал специальной разработке53. 8 ноября
1913 г. Дума признала законопроект желательным и передала его в
комиссию по местному самоуправлению. Однако он, как и предыдущие законопроекты, не получил дальнейшего движения.
Во время Первой мировой войны кадеты внесли в IV Думу законопроекты «Об учреждении Всероссийского союза городов» и «Об
учреждении Всероссийского земского союза» (8 марта 1916 г.), разработка которых, с одной стороны, была обусловлена военной обстановкой, с другой – вполне укладывалась в общую либеральную
концепцию формирования единого пространства местного самоуправления в масштабах всей страны. Авторы проектов опирались
на существующую правовую базу, ибо оба союза уже были введены
в состав Особых совещаний по обороне, получали многомиллионные
субсидии из средств государственного казначейства. Однако с каждым месяцем войны ситуация в стране все больше усложнялась, это
требовало придания обоим союзам дополнительной правовой устойчивости в сношениях с третьими лицами и правительственными
учреждениями.
При разработке проекта его авторы исходили из того, что речь
шла не о создании нового объединения, а о легализации уже существующих союзов и что вводимое в действие положение не должно
было мешать подвижности внутренней организации союзов. Поскольку авторы проекта не хотели стеснять юридическими рамками
деятельность союзов, компетенцию их центральных и региональных
органов, цели союзов были определены в самых общих формулировках, оставляя им широкий оперативный простор. Так как союзы
являлись продуктом экстремальных условий военного времени и
были приспособлены для выполнения текущих оперативных задач,
вызванных военной необходимостью, то, по мнению авторов проекта, всякая искусственно навязанная им регламентация привела бы
к снижению эффективности их работы для обеспечения фронта и
тыла54.
310 Раздел второй. Модели переустройства России
Отмечая общую направленность либеральных законопроектов в
области реформирования местного самоуправления (введение принципа бессословности, расширение представительства различных социальных страт, увеличение объема функций), вместе с тем нельзя
не обратить внимания на различия в постановке и решении этих проблем. Так, октябристы, демонстрируя лояльность к власти, вели законотворческую работу с прицелом на то, что правительство, воспользовавшись их проектами, согласиться взять на себя их дальнейшую
разработку, сохранив в определенной степени заложенный в них реформистский потенциал.
Прогрессистские законопроекты выглядели, особенно в IV Думе,
по сравнению с октябристскими, более радикальными. Вместе с тем
нельзя не обратить внимания на практицизм прогрессистских законопроектов, преследующих решение конкретных задач, в частности
проблем тех регионов, которые представляли депутаты этой думской
фракции.
Наиболее разработанными и в концептуальном, и в юридическом
смысле были кадетские законопроекты. Все они были нацелены на
введение всеобщего избирательного права без различия национальности, пола и вероисповедания, на демократизацию местных органов
самоуправления, на более полное отражение в их деятельности интересов широких слоев избирателей. Вместе с тем кадеты отдавали себе
отчет, что в условиях действующих Основных законов и положений
невозможно в полной мере реализовать в проектах собственные программные положения. Поэтому они вынуждены были следовать тактике постепенной трансформации законодательства в направлении
современных западноевропейских идей и практик, что, разумеется,
скептически воспринималось общественным мнением, и не могло,
в свою очередь, не сказываться на политическом имидже партии народной свободы.
В отличие буквально от потока либеральных проектов, преследующих цель создать в реформированном местном самоуправление
опору для упрочения идеологии и практики либерализма, количество
законопроектов социалистов и консерваторов в этой сфере было на
несколько порядков меньше. Так, социал-демократическая фракция
19 ноября 1908 г. за подписью 32 депутатов внесла в III Думу законопроект «Организация местного самоуправления на основе всеобщего
избирательного права». По мнению авторов проекта, при реформе
местного самоуправления необходимо исходить из следующих принципов: земства должны, во-первых, стать действительными органами
власти, во-вторых, формироваться на демократических принципах
и, следовательно, представлять большинство населения страны. Это
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]