Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
.pdf
В комментируемом Законе законодатель ввел легальное определение понятия «ограничение
жизнедеятельности», в котором учтены различные аспекты этого термина.
В настоящие время под ограничением жизнедеятельности необходимо понимать снижение
способностей и возможности человека взаимодействовать с окружающим миром в
профессиональном, бытовом, социальном аспектах, снижение доступности объектов физического
мира, информации и средств коммуникации.
Нарушение жизнедеятельности выражается в определении степени нарушений функции:
самообслуживания, т.е. способности человека самостоятельно без посторонней помощи
удовлетворять бытовые повседневные нужды по уходу за собой (питание, гигиена, одежда и
т.п.);
самостоятельного передвижения;
ориентации (человек не просто может и должен самостоятельно передвигаться, но и понимать
где он находится в настоящий момент и как ему пройти к определенной точке, т.е.
способность ориентации — это способность самостоятельно прокладывать маршрут на
местности, определять и осознавать свое местоположение);
контроля за своим поведением (т.е. способности осознавать свои поступки и уметь их
контролировать);
способности к обучению (способности усваивать новую информацию, и применять ее на
практике);
способности к трудовой деятельности (способности работать в обычных производственных
условиях, выполнять трудовые функции по определенной профессии или без таковой).
Также стоит добавить и нарушение способности к общению, хотя оно и не приведено в
легальном определении, данном в комментируемой статье. Способность к общению — возможность
выражать свои мысли определенным образом, осмысленно передавать свои эмоции, желания,
способность понимать речь другого человека и поддерживать с ним разговор. Аналогичные
критерии приведены и в п. 5 Правил признания лица инвалидом.
Все это в совокупности — стойкое нарушение здоровье с ограничением жизнедеятельности —
приводит к еще одному важному признаку — нуждаемости в социальной защите. Необходимость
применения мер социальной защиты связана с компенсированием ограничения жизнедеятельности,
созданием таких условий, при которых инвалид сможет полноценно достойно жить, реализовывать
свой культурный, спортивный, научно-профессиональный, иной потенциал, получит равный доступ
ко всем объектам физического мира, информации и средствам коммуникации. Понятие социальной
защиты дано в ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 2).
Таким образом, не каждый человек с нарушением здоровья, даже стойким, относиться к
инвалидам, должны сочетаться все указанные в легальном определении признаки. Это нашло, в
частности, закрепление в п. 5 и 6 Правил признания лица инвалидом, в соответствии с которыми
условием признания лица инвалидом являются:
нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное
заболеваниями, последствиями травм или дефектами;
ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или
возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться,
ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься
трудовой деятельностью);
необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.
11
При этом наличие одного из указанных условий не является основанием, достаточным для
признания гражданина инвалидом.
Так, истцу было отказано в удовлетворении исковых требований о признании
недействительным решения бюро МСЭ об отказе в признании истца инвалидом, так как при
обследовании специалистами МСЭ и в дальнейшем при проведении медицинской экспертизы в ходе
судебного разбирательства у истца были выявлены множественные стойкие незначительные
нарушения здоровья, но не выявлены основные ограничения жизнедеятельности, а это не
соответствует требованиям ст. 1 комментируемого Закона (см. определение Верховного суда
Республики Башкортостан от 13 мая 2012 г.).
Бюро МСЭ правомерно отказало Д. в признании его инвалидом, так как полученная им
травма не привела к функциональным нарушениям стойкого характера и не вызвала значительные
ограничения жизнедеятельности, следовательно Д. не нуждается в мерах социальной защиты и не
может быть признан инвалидом согласно ст. 1 комментируемого Закона (см. определение
Волгоградского областного суда от 20 июня 2012 г.).
Требования, выраженные в комментируемой статье, только на первый взгляд кажутся
несправедливыми, так как сужают круг лиц, которые могут быть признаны инвалидами. Между тем,
задачей социального государства является, прежде всего, защита наиболее незащищенных категорий
граждан, которые реально в силу объективных причин не в состоянии вести активный полноценный
образ жизни, который ведут обычные люди. Потому установление множественного критерия
признания лица инвалидов, нашедшие отражение в том числе и в п. 5-6 Правил признания лица
инвалидом отвечают принципам законности и справедливости. В частности, на это указал
Верховный Суд РФ в своем решении от 4 марта 2011 г. № ГКПИ10-1625.
В международных правовых актах также дается определение термина «инвалид». Приведем
несколько примеров: В соответствии со ст. 1 Конвенции о правах инвалидов (принята резолюцией
61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 г.) к инвалидам относятся лица с устойчивыми
физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при
взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в
жизни общества наравне с другими.
Декларация о правах инвалидов (принята резолюцией 3447 (XXX) Генеральной Ассамблеи от
9 декабря 1975 г.) в ст. 1 определяет, что выражение «инвалид» означает любое лицо, которое не
может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или
социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или
умственных способностей.
Конвенция Международной Организации Труда (МОТ) г. № 159 «О профессиональной
реабилитации и занятости инвалидов» (Женева, 20 июня 1983 г.) под «инвалидом» понимает лицо,
возможности которого получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе
значительно ограничены в связи с надлежащим образом подтвержденным физическим или
психическим дефектом (ст. 1).
Как можно заметить, во всех случаях на первое место поставлено не само нарушение
здоровья, а именно невозможность в связи с таким нарушением вести полноценный обычный образ
жизни, эффективно и полно участвовать в жизни общества наравне с другими. Отсюда, под
инвалидностью понимается состояние организма человека, при котором имеются препятствия или
ограничения в деятельности человека с физическими, умственными, сенсорными или психическими
отклонениями.
12
2. Законодатель устанавливает градацию инвалидности по степени нарушения здоровья и
ограничения жизнедеятельности. Это логично, так как среди инвалидов встречаются различные
нарушения здоровья, разной степени стойкости с разными последствиями для жизнедеятельности.
Даже при одном и том же заболевании, травме или дефекте степень выраженности ограничений
жизнедеятельности может быть совершенно различной, и нуждаемость в мерах социальной защиты
отсюда также будет различаться. В качестве критериев градации степени инвалидности выступают
группы инвалидности, под которыми понимаются совокупность признаков нарушения (ограничения)
жизнедеятельности и степень их выраженности.
Законодатель не уточняет в комментируемой статье, какие группы инвалидности вводятся,
относя, таким образом, разрешение данного вопроса к компетенции иных нормативных правовых
актов. Таким нормативным правовым актом в настоящее время является приказ Министерства
здравоохранения и социального развития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1013н «Об утверждении
классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы
граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы».
В зависимости от степени ограничения жизнедеятельности, обусловленного стойким
расстройством функций организма, возникшего в результате заболеваний, последствий травм или
дефектов, гражданину, признанному инвалидом, устанавливается I, II или III группа инвалидности, а
гражданину в возрасте до 18 лет - категория «ребенок-инвалид». Установление единой категории
инвалидности для несовершеннолетних детей обусловлено тем, что ребенок независимо от степени
выраженности ограничения жизнедеятельности нуждается в повышенном внимании и мерах
социальной защиты. Дети, как правило, не имеют возможности самостоятельно трудиться,
принимать решения по важным вопросам своей жизни (например, по вопросам, связанным с
образованием, общением, реабилитацией и т.д.), отсюда государство должно обеспечить
максимальный уровень социальной помощи детям-инвалидам. Введение градации по принципу
«группа инвалидности» привела бы к необоснованному снижению мер социальной защиты для
детей.
Деление инвалидов на группы встречает, порой, неоднозначную реакцию общества,
поскольку, по мнению ряда граждан, приводит к дискриминации инвалидов, ведь разные группы
инвалидов имеют право на разный объем мер социальной защиты. В частности, отличается размер
пенсионных выплат, компенсационных выплат, установлен различный уровень реабилитационных
мероприятий. Так, инвалиды III группы не обладают рядом льгот, которые есть у инвалидов I и II
групп (например, по уплате налога на имущества физических лиц). В судебной практике часто
встречаются дела, затрагивающие вопросы обжалования положений критериев, которые
предусматривают деление инвалидов на группы. Так, заявитель счел, что его права как инвалида III
группы ущемляет деление инвалидов на группы, а само деление является по сути
дискриминационным (см. решение Верховного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № ГКПИ11-39,
определение Верховного Суда РФ от 5 мая 2011 г. № КАС11-176). Между тем, градация
инвалидности по группам не может являться дискриминационной, так как не делит людей по
какому-либо необъективному показателю, но является объективным отражением состояния здоровья
конкретного лица-инвалида, ведь разные степени ограничения жизнедеятельности приводят к
разным последствиям, и потому требуют различного подхода в решении вопросов социальной
защиты.
В странах Евросоюза также осуществляется «градация» инвалидности, но не по группам
инвалидности, а путем определения процента потери трудоспособности.
13
3. Признание лица инвалидом, также как и установление группы инвалидности или категории
«ребенок-инвалид», производится в порядке, установленном комментируемым Законом, а именно
лицо подлежит освидетельствованию в специализированном учреждении — федеральном
учреждении медико-социальной экспертизы (МСЭ).
Понятие МСЭ, а также статус учреждений МСЭ подробно рассматривается в комментарии к
гл. II комментируемого Закона, посвященной вопросам медико-социальной экспертизы. Здесь
отметим только основные моменты
Согласно ст. 7 комментируемого Закона медико-социальная экспертиза — определение в
установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты,
включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким
расстройством функций организма.
МСЭ осуществляется специально созданными учреждениями — бюро МСЭ, порядок
формирования которых, в настоящий момент, определяется приказом Министерства труда и
социальной защиты РФ от 11 октября 2012 г. № 310н «Об утверждении Порядка организации и
деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы».
Система федеральных учреждений МСЭ согласно п. 1 названного Порядка состоит из:
Федерального бюро МСЭ;
Главного бюро МСЭ по субъектам РФ;
филиалов-бюро по городам и районам.
Основными задачами бюро МСЭ являются:
установление структуры и степени ограничения жизнедеятельности и определения
потребностей освидетельствуемого лица в различных мерах социальной защиты, включая
реабилитацию;
изучение причин, факторов и условий, влияющих на возникновение, развитие и исход
инвалидности, анализ распространенности и структуры инвалидности.
В состав бюро (экспертного состава главного бюро, экспертного состава Федерального бюро)
входят не менее 3 специалистов. Состав специалистов формируется из врачей по медико-социальной
экспертизе, психологов, специалистов по реабилитации.
Порядок и условия признания лица инвалидом не определяются комментируемым Законом,
так как законодатель делегирует полномочия по решению данного вопроса Правительству РФ.
Правительство РФ должно принять в связи с этим соответствующий нормативный правовой акт.
Правила признания лица инвалидом были утверждены постановлением Правительства РФ от 20
февраля 2006 г. № 95.
Гражданин, как уже упоминалось выше, может быть признан инвалидом только путем
прохождения МСЭ в специально созданном учреждении — бюро МСЭ. Для прохождения
освидетельствования гражданин направляется на медико-социальную экспертизу организацией,
оказывающей лечебно-профилактическую помощь, независимо от ее организационно-правовой
формы, органом, осуществляющим пенсионное обеспечение либо органом социальной защиты
населения. МСЭ проводится по письменному заявлению лица, как правило, по месту жительства
(месту пребывания) лица. Специалисты МСЭ должны лично осмотреть гражданина, т.к. экспертиза
согласно п. 25 Правил признания лица инвалидом проводится путем обследования гражданина,
изучения представленных им документов, анализа социально-бытовых, профессионально-трудовых,
психологических и других данных гражданина. В определенных Правилами признания лица
инвалидом случаях гражданин может быть направлен на дополнительные обследования для решения
вопроса об установлении инвалидности. При освидетельствовании лица специалисты МСЭ
14
руководствуются Правилами признания лица инвалидом, а также критериями, используемыми при
осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными
учреждениями медико-социальной экспертизы.
По результатам освидетельствования бюро МСЭ принимает решение об установлении группы
инвалидности либо об отказе в установлении группы инвалидности. Решения бюро может быть
обжаловано либо в главное бюро МСЭ (а решение главного бюро — в Федеральное бюро), либо в
судебном порядке.
Инвалидность устанавливается на определенный срок, а также, в предусмотренных
Правилами признания лица инвалидом случаях, без установления срока (т.е. пожизненно). В случае
установления инвалидности на определенный срок, по окончании срока гражданин проходит
повторное переосвидетельствование с повторением процедуры направления на МСЭ и обследования
в бюро МСЭ.
По результатам освидетельствования помимо установления группы инвалидности,
специалисты бюро МСЭ разрабатывают индивидуальную программу реабилитации инвалида, в
которой прописывают необходимые реабилитационные мероприятия, технические средства
реабилитации и т.д. (подробнее см. комментарий к ст. 11).
Статья 2. Понятие социальной защиты инвалидов
Социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер
и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения
(компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими
гражданами возможностей участия в жизни общества.
Социальная поддержка инвалидов - система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам,
устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного
обеспечения.
Комментарий к ст. 2
1. Комментируемая статья относится к одной из ключевых статьей, необходимых для
правильного уяснения смысл комментируемого Закона и верного применения на практике правовых
норм о социальной защите инвалидов.
Статья содержит легальные определения таких ключевых понятий как «социальная защита
инвалидов» и «социальная поддержка инвалидов».
Социальная защита инвалидов не случайно названа системой гарантированных государством
мер, так как только системный подход в состоянии решить проблемы преодоления ограниченных
возможностей инвалидов. Под системой здесь понимаются взаимосвязанные комплексные меры,
позволяющие совместно достичь поставленной цели. В качестве целей законодатель называет
следующие:
1) преодоление, замещение (компенсация) ограничений жизнедеятельности инвалидов.
Преодоление или компенсация ограничений жизнедеятельности — процесс медицинской,
социальной, профессиональной реабилитации и абилитации, при котором ограничения
жизнедеятельности инвалида максимально минимизируются путем технических средств, обучения
инвалидов новым бытовым навыкам, профессиональной переподготовки, создания особых
15
специальных условий работы, жизни. Цель таких мероприятий — «обнулить» или сделать такую
попутку ограничения жизнедеятельности для человека. Например, инвалид по зрению с тотальной
слепотой (100% потеря зрения) не может использовать ряд технических новинок «как они есть»
(компьютеры, мобильные телефоны, тонометры и т.д.), для преодоления такой проблемы создают
программные комплексы звукового сопровождения, которые с помощью синтезируемого
электронного голоса помогают инвалиду использовать технику, комментируя его действия и
озвучивая содержание экрана техники (например, озвучивая меню программы, читая смс-сообщение,
и т.д.). Таким образом, частично компенсируется ограничение инвалида в виде невозможности
использовать технику по причине слепоты. Заметим, что в последнее время производители техники
стали по умолчанию предусматривать возможность голосового сопровождения (озвучивания) меню,
содержания экрана и т.д., «электронные лупы», контрастные экраны и т.п. Для инвалидов с
нарушением слуха, наоборот, требует текстовой сопровождение (дублирование) речи —
специальные устройства бегущей строки;
2) создание для инвалидов равных с другими гражданами возможностей участия в жизни
общества. Данную цель можно назвать «глобальной» или единственной, так как первая цель
является составляющей «создания равных возможностей». Инвалид не в состоянии по объективным
причинам при обычных условиях обладать равными возможностями с другими гражданами, не
являющимися инвалидами. Такое состояние еще называют социальной недостаточностью, как
состояние невозможности в силу ограничений жизнедеятельности вести обычный образ жизни.
Участию в жизни общества мешают нарушения здоровья и ограничения жизнедеятельности. Между
тем, в соответствии со ст. Конституции РФ, все граждане равны перед законом и обладают равными
правами и обязанностями. Задачей социального правового государства является не правовой
формализм, а живое объективное участие в жизни каждого гражданина, максимальное сглаживание
различий, мешающих принципу правового равенства, недопущение дискриминации по какому-либо
признаку. Конституция РФ предусматривает в этих целях возможность разумного ограничения прав
или наоборот создание дополнительных мер поддержки (условий) для определенной группы людей,
которые не в состоянии без посторонней помощи на равных с другими гражданами реализовывать
свои конституционные права и свободы.
Государство путем проведения реабилитационных мероприятий, создания особых правовых,
экономических условий и стремиться создать равные возможности.
Достижение названных целей осуществляется через систему социальной защиты.
законодатель раскрывает содержание такой системы через перечисление составляющих ее мер, а
именно мер:
экономического характера;
правового характера;
социальной поддержки.
Меры правового характера всегда выступают на первый план, так как создают основу для
реализации всех остальных частей системы. Под мерами правового характера понимаю, прежде
всего:
создание и совершенствование соответствующий нормативно-правовой системы, которая
детально регламентирует все вопросы социальной защиты, а именно: определение понятий
«инвалид» и критерии установления (определения) инвалидности, механизм (порядок)
установления инвалидности, правовой статус инвалидов, меры социальной поддержки,
порядок реабилитации и правовой статус реабилитационных учреждений и т.д.;
16
контроль за единообразием законодательства РФ о социальной защите инвалидов: так как
1
Россия — федеративное государство, то система национального законодательства РФ
многоступенчатая. Задача правового контроля установление единого минимально
гарантированного уровня социальной защиты инвалидов. законодательство субъектов РФ не
должно устанавливать иные, чем федеральное, нормы, умаляющие права инвалидов.
Экономические меры включают в себя несколько направлений:
создание эффективной системы предотвращения инвалидизации, путем реформирования
системы здравоохранения (открытие новых медицинских центров, оснащенных новейшим
медицинским оборудованием, обеспечение таких центров высококвалифицированными
кадрами, а также переоснащение имеющихся лечебно-профилактических учреждений — в
целях максимального предотвращения инвалидизации населения, лечения возникших
нарушений здоровья, которые привели человека к инвалидности; финансирование
агитационных программ, направленных на повышение культуры вождения (в целях
предотвращения ДТП), пропаганду здорового образа жизни и т.д.;
создание эффективной системы медицинской, социальной, бытовой, профессиональной
реабилитации и абилитации инвалидов (разработка реабилитационных программ, создание
реабилитационных учреждений, переоборудование имеющихся реабилитационных центров,
финансирование реабилитационных программ и т.п.);
создание доступной среды для инвалидов путем финансирования переоборудования,
перепланировки объектов культурной, образовательной, спортивной, иной инфраструктуры,
объектов связи и транспорта, поощрение хозяйствующих субъектов в участии программ по
созданию доступной среды;
создание системы трудоустройства инвалидов, в том числе поддержка индивидуальной
трудовой занятости инвалидов, предприятий общественных организаций инвалидов, введение
налоговых льгот для юридических лиц, создающих рабочие места для инвалидов; создание
системы специализированных учреждений для профессиональной переподготовки,
реабилитации инвалидов, оказания содействия в трудоустройстве инвалидов.
Меры социальной поддержки законодатель выделяет в особую группу, и дает легальное
определение понятию «социальная поддержка», под которой понимает систему мер,
обеспечивающая социальные гарантии инвалидам.
Под социальными гарантиями понимается система социально-экономических и правовых
средств, обеспечивающих условия жизнедеятельности членов общества, социальных групп,
реализацию их интересов, разнообразных связей и отношений1. Применительно к комментируемому
Закону понятие социальной поддержки должно раскрываться через уже упомянутое понятие
«социальная недостаточность». Социальная недостаточность как состояние невозможности
реализации своих прав приводит к тому, что человек не может получить полноценное образование,
лишается доступа к культурно-историческому наследию, не может реализовать право на труд, право
на свободный доступ к объектам инфраструктуры и т.д. Социальная поддержка в этом случае
призвана компенсировать социальную недостаточность, путем установления особых условий для
реализации прав инвалидов.
2. Меры социальной поддержки могут быть различными, но все они направлены на
возмещение (компенсацию) социальной недостаточности. В частности, к таким мерам относится
система льгот (по оплате коммунальных услуг, по обеспечению лекарственными средствами, по
Прохоров Б.Б. Экология человека. Понятийно-терминологический словарь. Ростов-на-Дону, 2005 / URL:
http://www.sci.aha.ru/ALL/SLOV/bbp.htm
17
санаторно-курортному лечению, упрощенная процедура поступления в образовательные учреждения
и т.д.), призванная смягчить социальную недостаточность. В настоящие время часть льгот, которые
предоставлялись в натуральном виде, предоставляются в виде компенсационных выплат, которые
тем самым также становятся частью системы социальной поддержки. К мерам социальной
поддержки могут относиться безвозмездное предоставление земельных участков, жилой площади,
технических средств и т.п. Такие меры могут предоставляться как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов РФ.
В качестве примера мер социальной поддержки можно привести Указ Президента РФ от 6 мая
2008 г. № 685 «О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов». В соответствии с названным
указом инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий, некоторые иные
категории инвалидов обеспечиваются бесплатно автомобилями или единовременной денежной
компенсацией взамен. Также в качестве примера можно привести Закон Воронежской области от 7
июля 2006 г. № 66-ОЗ «О предоставлении безвозмездной субсидии на приобретение жилого
помещения ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении
жилищных условий», в соответствии с которым некоторым категориям инвалидов, в том числе
инвалидам боевых действий, Великой Отечественной войны, предоставляются безвозмездные
субсидии на покупку жилья.
Меры социальной поддержки осуществляются и в соответствии со специальными целевыми
программами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Например, Федеральная
целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», утв. постановлением
Правительства от 29 декабря 2005 г. № 823, ставила своей целью улучшение ситуации по
реабилитации инвалидов путем совершенствования работы учреждений, осуществляющих МСЭ и
реабилитацию инвалидов, переоборудование реабилитационных центров и т.п., расширение
номенклатуры предоставляемых инвалидам технических средств реабилитации и перечня
реабилитационных мероприятий, создания оптимальной для инвалидов среды жизнедеятельности.
Областная целевая программа Новосибирской области «Социальная поддержка инвалидов в
Новосибирской области на 2009-2013 годы» (утв. постановлением Новосибирского Областного
Совета депутатов от 4 декабря 2008 г. № 211) обозначила в качестве основной цели создание
благоприятных условий для реабилитации и интеграции инвалидов в современное общество,
повышение уровня их жизни. Среди задач, способствующих реализации указанной цели, в
Программе обозначены:
повышение эффективности межведомственной координации и совершенствования
механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти
Новосибирской области и общественных объединений по проблемам инвалидов;
совершенствование мероприятий по социальной, профессиональной, медицинской
реабилитации;
развитие рынка реабилитационных услуг для инвалидов;
совершенствование и внедрение новых форм содействия занятости, трудоустройства
инвалидов;
внедрение инновационных форм оказания социальных услуг инвалидам;
создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной
инфраструктуры и информации;
организационно-методическое и кадровое обеспечение деятельности реабилитационных
учреждений;
18
осуществление мероприятий по поддержке предприятий общественных организаций
инвалидов в целях создания дополнительных рабочих мест;
совершенствование деятельности организаций, осуществляющих реабилитацию инвалидов.
Право на социальную защиту, в том числе в виде мер социальной поддержки, гарантируется
инвалидам ст. 28 Конвенции о правах инвалидов, в соответствии с которой государства-участники
признают право инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей,
включающий достаточное питание, одежду и жилище. Они также признают право на непрерывное
улучшение условий жизни и принимают надлежащие меры к обеспечению и поощрению реализации
этого права без дискриминации по признаку инвалидности.
Среди мер социальной защиты Конвенция о правах инвалидов называет, прежде всего,
меры по:
обеспечению инвалидам равного доступа к получению чистой воды и по обеспечению
доступа к надлежащим и недорогим услугам, устройствам и другой помощи для
удовлетворения нужд, связанных с инвалидностью;
обеспечению инвалидам, в частности женщинам, девочкам и пожилым лицам с
инвалидностью, доступа к программам социальной защиты и программам сокращения
масштабов нищеты;
обеспечению инвалидам и их семьям, живущим в условиях нищеты, доступа к помощи со
стороны государства с целью покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая
надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный
уход;
обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья;
обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам.
Отметим сразу, что хотя пенсионное обеспечение Конвенция о правах инвалидов относит к
мерам социальной защиты, в комментируемой статье, к мерам социальной поддержки пенсионное
обеспечение не отнесено. Возможно, такое указание связано с особой природой пенсионного
обеспечения. Между тем, все же стоит учитывать пенсионное обеспечение в качестве меры по
компенсации социальной недостаточности, а следовательно пенсионные выплаты имеют
непосредственное отношение к системе социальной защиты инвалидов.
Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов
Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из
соответствующих положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Если международным договором (соглашением) Российской Федерации установлены иные правила,
чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора
(соглашения).
Комментарий к ст. 3
1. В комментируемой статье обозначается правовая основа для отношений по социальной
защите инвалидов в Российской Федерации путем установления круга законодательных и
19
подзаконных нормативных правовых актов, входящих в состав законодательства о социальной
защите инвалидов.
Законодательство о социальной защите, исходя из анализа текста комментируемой статьи,
многоступенчатое. Оно включает в себя:
международное право — международные соглашения (договоры);
федеральное законодательство (как законодательные акты, так и подзаконные нормативные
правовые акты);
законодательство субъектов РФ (региональное).
Это связано с тем, что Россия согласно ст. 1, 5 Конституции РФ является федеративным
государством и состоит из равноправных субъектов РФ. В связи с этим между Российской
Федерацией как федеративным центром и субъектами РФ осуществляется разграничение предметов
ведения (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). Вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина,
социальной защиты и социального обеспечения находятся в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции
РФ в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации. А по предметам совместного
ведения принимаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними Законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ
являются составной частью правовой системы России и обладают большей правовой силой, чем
внутреннее законодательство РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
В связи с этим, при решении конкретных вопросов по социальной защите инвалидов
необходимо будет сверяться с нормативными правовыми актами по всем вышеприведенным
ступеням с учетом иерархичности.
2. Конституция РФ согласно ч. 1 ст. 15 обладает высшей юридической силой, прямым
действием и применяется на всей территории РФ без исключения. Конституция РФ устанавливает
правовые основы функционирования государства, основные права и свободы человека и гражданина,
в связи с этим и ее особым статусом Конституция играет особую роль в системе источников права,
выступая своеобразным первоисточником или над-источником. Включить Конституцию РФ только в
систему той или иной отрасли права невозможно по вышеперечисленным причинам, однако
практически для каждой отрасли права или отдельного внутриотраслевого правового института
Конституция РФ выступает в роли основы. Не являются исключением и правоотношения по
вопросам социальной защиты инвалидов.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность
государства. Государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения и т.д. Запрещаются любые формы ограничения прав по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной принадлежности. Все равны перед законом и судом (ст. 19
Конституции РФ).
Между тем вышеназванное положение о всеобщем равенстве и недопустимости
дискриминации в реальной жизни трудновыполнимо из-за тех же самых различий, которые
перечисляются в ст. 19 Конституции РФ. У разных лиц разные «стартовые» возможности по многим
причинам, и одним из главных выступает состояние здоровья каждого конкретного человека.
Инвалиды являются особой категорией людей с ограниченными возможностями. Наличие
ограничения жизнедеятельности — не признак неполноценности таких людей, но следствие особых
стечении внутренних и внешних обстоятельств, повлиявших на функционирования их организма. С
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]