Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации

В настоящем Кодексе отсутствуют нормы об экологической экспертизе и вообще о государственной экспертизе предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Статья 80 Водного кодекса 1995 г. хотя бы упоминала об этом. Конечно, есть Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — ФЗ «Об экологической экспертизе»), есть ФЗ «О техническом регулировании», есть, наконец, подзаконные акты, но Кодекс, как единый и базовый кодифицированный нормативный акт отраслевого характера, должен содержать все основополагающие нормы, составляющие хотя бы «каркас» водоохранного нормативного массива.

Отсутствуют нормы, реализующие общепризнанный уже в международном экологическом праве принцип «загрязнитель платит», являющийся, по сути, постулатом

экономического регулирования природоохраны. Не заметны стимулирования водопользователей к рациональному использованию водных объектов. Принцип платности водопользования при такой ситуации может остаться декларацией, да и сам он в ст. 3 Кодекса сформулирован преимущественно как экономический, — просто указано, что использование водных объектов является платным, — и все, тут нет намека на плату «сверх того» в случае невыполнения экологических предприятия, используя водные объекты, обязаны платить за использование, но отсутствие указанных норм может привести к тому, что за загрязнение при этом водных объектов они вообще платить не будут. Водный кодекс 1995 г. содержал хоть одну, но определенно экологического характера ст. 125, которая регулировала вопросы платы на восстановление и охрану водных объектов, в которой, в числе прочего, устанавливалась обязанность внесения повышенной платы за сверхлимитное изъятие воды, а также платы в случае нарушения нормативов качества вод. Статья 127 Водного кодекса 1995 г. устанавливала основные принципы экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов. Ничего этого в ныне действующем Кодексе нет. Указанных норм правила о возмещении вреда водным объектам (см. комментарий к ст. 69 Кодекса) заменить тоже не могут, они должны дополнять их.

Исходя из указанного, можно предложить два варианта решения проблемы — вести соответствующие нормы в главу 6 Кодекса, или дополнить Кодекс главой, посвященной экономическому регулированию в области обеспечения охраны вод (см. комментарий к ст. 3 Кодекса). Но это только с юридической стороны. В целом же, необходим при этом и соответствующий базис в экономической сфере, неотъемлемым элементом которого мог бы стать плановый элемент, но в настоящих условиях это «непозволительная роскошь».

нормирования (ст. 35, также частично ст. 33), экологического контроля (ст. 36), экологического мониторинга (ст. 30), водного реестра как разновидности кадастров природных ресурсов (ст. 31). Некоторые виды требований, которые по своему назначению являются природоохранными, рассмотрены в комментарии к гл. 5 (в частности — ст. 43 — об охране источников питьевого водоснабжения, ст. 44 — охрана при сбросе сточных вод, ст. 45 — некоторые природоохранные — природоохранные требования в отношении водных биоресурсов и иные).

водоохраной;

государственный доклад о состоянии окружающей среды и пр.);

втором раунде победу одерживают договорные (см. комментарий к гл. 3 Кодекса),

сертификация и стандартизация);

Как видно уже из этого (примерного и неполного кстати) перечня, многое из этого в Кодексе и принимаемых в его исполнение подзаконных актах, относится не только непосредственно к институту охраны водопользования. Это же относится и к иным основополагающим законам — ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об экологической экспертизе» и иным.

3. В системе органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере охраны водных ресурсов является МПР России, которое реализует свои функции и выполняет свои Основным нормативным актом, положения которого определяют основы деятельности МПР России, является постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно­правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ,

МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,

сооружений;

гидротехнических сооружений);

технические нормативы выбросов;

систему озера Байкал, а также методы их определения;

экологической системы озера Байкал;

4. Росводресурсы подведомственны МПР России. Они являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Хотя Росводресурсам (как и большинству агентств) запрещено осуществлять нормативно- правовое регулирование в установленной сфере, при этом они наделяются объемными полномочиями

До утверждения схем комплексного использования основной объем пока падает на подзаконные акты. В связи с этим в целях реализации постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений» был издан приказ МПР России от 18 марта 2008 г. № 61 «Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации». К таким полномочиям, в том числе, относятся:

3) осуществление мероприятий по противопаводковой защите, включающие

объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

охраной водных объектов.

Остальные полномочия, перечисленные в ст. 24 Кодекса, относятся больше к управлению водными ресурсами, да и то, за вычетом многих из тех, что были закреплены за ними прежде (см. комментарий к ст. 24). И из этого многое представляет собой скорее функции, которые больше относятся к повседневной организационно-правовой практике соответствующих ведомств.

6. Вторая часть рассматриваемой статьи устанавливает общую норму об обязанностях водопользователей и собственников водных объектов соблюдать природоохранные нормы при соответствующих видах деятельности, причем, не только в рамках водопользования, но при иных видах природопользования (см., в частности, комментарий к ст. 59 Кодекса). Норма эта предельно обобщенного характера. Тот или иной вид водоохранных и водохозяйственных мероприятий обусловливается спецификой соответствующего вида деятельности в рамках природопользования, некоторые из таких мероприятий указывались при рассмотрении гл. 5 Кодекса, некоторые будут указаны при рассмотрении дальнейших статей гл. 6 Кодекса.

3. Меры по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций и по ликвидации их последствий определяются законодательством Российской Федерации.

4. Содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы.

7. Проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества, на водных объектах запрещается.

1. При рассмотрении ст. 1 Кодекса указывалось, что в рамках каждого из видов водопользования должны разрабатываться и последовательно реализовываться мероприятия по охране водных объектов от всех видов негативного воздействия: химического, физического и биологического. Подробнее об этом и можно упомянуть при рассмотрении гл. 6, которая специально посвящена регулированию охраны водных объектов. Напомним, что под охраной водных объектов Кодекс понимает систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов — весьма сжато. ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность). То есть, в охране окружающей среды можно выделить шесть составляющих видов деятельности, градация которых осуществляется по критерию конкретной определяющей природоохранной цели:

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Водные объекты, как непосредственно, так и в составе природных комплексов, а также в рамках охраны иных природных объектов, подлежат охране в соответствии с требованиями не только водного законодательства, но и самого экологического права. На отношения по охране водных объектов распространяются нормы ФЗ «Об охране окружающей среды» и иных законов (см. далее), а также принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов.

Важнейшим правовым средством обеспечения предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод является экологическое нормирование. О таких нормативах см. комментарий к ст. 35 Кодекса.

2. Императивный запрет на захоронение в водных объектах отходов производства и потребления (включая выведенные из строя суда и иные плавсредства), содержится в ч. 1 рассматриваемой статьи, содержался он и в Водном кодексе 1995 г. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — ФЗ «Об отходах производства и потребления») определяет отходы производства и потребления (отходы) как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства — аналогично они понимаются и здесь. При этом следует учитывать, что регулируемая ФЗ «Об отходах производства и потребления» деятельность по обращению с отходами, даже если при этом и не нарушается рассматриваемый запрет, может косвенно причинить напрямую (допустим, при транспортировке). Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» устанавливает основные требования к обращению с такими отходами, эти