Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
2.3. Конъюнктурные особенности оборота земель
сельскохозяйственного назначения и их влияние
на состояние земельных отношений
Сельскохозяйственное производство в условиях командноадминистративной модели развития экономики базировалось на
государственной форме собственности и существовало в виде
совхозов и колхозов, в распоряжении которых на условиях бесплатного и бессрочного пользования находились достаточно
большие земельные площади. Несмотря на
всеобщность государственной собственности на земельные ресурсы, в том числе
земли сельскохозяйственного назначения, в этой модели земельных отношений существовал оборот земель сельскохозяйственного назначения, который был представлен нерыночным оборотом, основанным, как было отмечено выше, на бессрочном
землепользовании.
Такая модель земельных отношений позволяла государству
управлять земельными ресурсами и контролировать
все аспекты
землепользования, начиная от стратегического планирования и заканчивая мероприятиями по повышению плодородия.
Переход на рельсы рыночной экономики в начале 1990-х потребовал кардинального пересмотра существующих устоев как экономической системы в целом, так и аграрных отношений в частности. Центральным аспектом системы аграрных отношений, несмотря на рыночные принципы
ведения хозяйства, по-прежнему
выступают земельные отношения. Существующие в настоящее
время в данной сфере правовые, экономические и хозяйственные
механизмы зачастую не способны в полной мере обеспечить оборот земель сельскохозяйственного назначения, который является
неотъемлемой составляющей современных земельных отношений. При осуществлении сделок, относящихся к рыночному обороту земель сельскохозяйственного назначения (
купля-продажа,
аренда, залог и т. д.), а также нерыночному обороту (наследование,
дарение и т. д.), субъекты оборота земель данной категории сталкиваются с несовершенством механизмов реализации прав землепользователей и землевладельцев, а также несовершенством соответствующего законодательства, регулирующего данное правовое
поле. Это выражается в грубых нарушениях и игнорировании фундаментального
права частной собственности на землю, положен-
161
ного в основу концепции, общего стратегического замысла начатой в 1990-е годы земельной реформы
1
.
Ключевая идея процесса реформирования, согласно Закону
РСФСР от 23 ноября 1990 г., заключалась «в перераспределении
земли в интересах создания условия для равноправного развития
различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны
земель на территории РСФСР»
2
, то есть происходил процесс от-
каза от прошлой командной системы, основой которой являлась
монополия государства на земельные ресурсы, в том числе и земли
сельскохозяйственного назначения.
Для ее практической реализации за более чем 27-летний период был осуществлен процесс приватизации достаточно большой
части сельскохозяйственных угодий, узаконены платные условия
землепользования, а также
различные виды сделок с земельными
участками и земельными долями.
В процессе реформирования земельных отношений происходило формирование институциональных категорий, которые были
новыми не только для России, но и для мировой практики, речь
идет о земельных долях (паях). В период с 1992 по 1993 год проводились активные мероприятия по приватизации земельных угодий
бывших
колхозов и совхозов. В процессе приватизации право на
бесплатное получение земельной доли было предоставлено работникам сельскохозяйственных предприятий, пенсионерам, сельской
интеллигенции (врачам, учителям и т. д.). Итогом данного процесса реформирования явилось кардинальное изменение землепользования и землевладения, был дан старт развитию многообразия
форм собственности и многоукладности сельскохозяйственного
производства, основанных
на принципах рыночной экономики.
Вновь образовавшиеся земельные доли на первоначальных этапах реформирования выступали своего рода инструментом реализации аграрной и земельной реформы, являясь основным объектом
нерыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
По мере проведения реформаторских преобразований наблюдался процесс формирования пучка прав собственника зе-
1
См.: Буздалов И. Земельная реформа: взгляд сквозь призму замыс-
ла // Вопросы экономики. 2009. № 10. С. 127–138.
2
Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374-1 (ред. от 28. 04. 1993) «О земель-
ной реформе».
162
мельной доли. В 1991 году этот пучок включал в себя право использовать его только для создания К(Ф)Х, внесения в уставной
капитал вновь образуемого сельскохозяйственного предприятия,
право продажи работникам данного хозяйства или самому хозяйству. В 1993 году Указом Президента РФ «О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»
пучок прав собственника земельной доли был существенно расширен. Согласно данному Указу с ними разрешалось совершать
сделки купли-продажи, наследовать, использовать в качестве
финансового инструмента (залог), кроме этого, собственник земельной доли мог за счет нее увеличить размеры земельной площади своего ЛПХ. В 1996 году на основании Указа Президента
Российской
Федерации «О реализации конституционных прав
граждан на землю» стала возможной реализация такого права,
как передача земельной доли на договорной основе, закрепляющей выплату пожизненной ренты или пожизненного содержания
собственника земельной доли.
Реформаторы через введение и формирование институциональных категорий попытались учесть всю специфику и особенности
проводимого процесса приватизации, в частности качество
почв,
плодородие, территориальные особенности, численность населения, его структурный состав (работники сельского хозяйства,
сельская интеллигенция), даже в какой-то мере социальные последствия (это касается республик Северного Кавказа).
Формирование совершенно нового земельного строя в России,
характеризующегося многоукладностью, требовало применения
кардинально иного подхода и особого внимания государства к земельным проблемам.
Для реализации задуманных преобразований
была организована мощная земельная служба страны с соответствующей вертикальной и горизонтальной системами учреждений и организаций. Основная функция данного государственного
органа заключалась в управлении всеми земельными ресурсами и
проведении земельной реформы. В результате более 40 млн россиян получили участки, страна приступила к ведению отвечающего
мировым стандартам
вилизованного земельного оборота (рынка земли)
1
См., напр.: Комов Н. В. Земельно-ресурсный потенциал – мощный
фактор устойчивого развития России // Землеустройство, кадастры и мониторинг земель. 2014. № 2. С. 6–11.
земельного кадастра, создавалась основа ци-
1
.
163
Земельная доля должна была стать переходной формой реализации частной собственности на землю в сельскохозяйственном
производстве. Но на практике вместо того, чтобы продолжать совершенствовать институциональные основы оборота земель сельскохозяйственного назначения, повсеместно стал наблюдаться
процесс унифицирования категории «земельная доля» и подведение ее под категорию обычных земельных участков, под которыми
понимались садовые, приусадебные и т. д. участки. Такой подход
является в корне неправильным, так как земельный участок (земельная доля) из земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственном производстве выступает основным производственным фактором, которому присущи определенные функции и
специфические особенности, связанные с процессом производства
и развитием сельских территорий. Следовательно, оборот
сельскохозяйственных угодий нельзя подводить под нормы и правила, регламентирующие оборот земельных участков других категорий и
видов разрешенного использования.
Усугубляет сложившуюся ситуацию отсутствие достоверной
информации, отражающей действительную обстановку дел на
рынке земель сельскохозяйственного назначения. Официальные
органы статистики не ведут учет сделок, отражающих оборот земель сельскохозяйственного назначения. К этому присовокупляет
ся незавершенность процедур, связанных с оформлением земельных долей в регистрационных палатах.
Результатом земельной реформы 1990-х годов можно считать то,
что: во-первых, была ликвидирована монополия государственной
собственности на землю (законодательством разрешено многообразие форм собственности, в том числе частная и муниципальная
собственность); во-вторых, был завершен бесплатный этап приватизации земель сельскохозяйственного назначения, который был
ознаменован фактическим появлением частной собственности на
земли данной категории. Основной проблемой, сдерживающей
рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения, являлось, по сути, отсутствие действенной законодательной базы,
регламентирующей данный процесс. Парадоксальность сложившейся ситуации заключается в том, что с принятием в 1993 году
Конституции Российской Федерации урегулировать вопросы
оборота земель сельскохозяйственного назначения при помощи соответствующих подзаконных актов (как это было на начальном этапе
-
164
земельной реформы) стало неправомерно, а принять соответствующие законодательные акты удалось лишь в ХХI веке
1
.
Разрешить сложившуюся ситуацию должен был разработанный и
принятый в 2002 году Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». За время его существования в него
было внесено 13 изменений и дополнений, но, к сожалению, это не
исправило кризисность ситуации с законодательно-правовой базой,
регулирующей оборот земель сельскохозяйственного назначения.
По мнению академика РА Н
А. В. Петрикова, одним из недостатков, тормозящих развитие оборота земель сельскохозяйственного назначения, следует считать многочисленность, нестыковку,
противоречивость норм законодательства, проблем в них, в части
и регулирования оборота земельных долей, и защиты земель сельскохозяйственного назначения от нецелевого, нерационального использования, охраны особо ценных угодий, а также низкую информированность
нередко пользуются рейдеры
сельских жителей о своих земельных правах, чем
2
.
Член-корреспондент РА Н Н. К. Долгушкин высказывает следующее мнение: «Современное законодательство содержит множество норм, в разной форме разрешающих практически неконтролируемое приобретение и использование земельных участков,
а также снимающих какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Отсюда
спекуляция земельными участками, коррупция и другие негативные реалии» 3.
Таким образом, несмотря на приложенные усилия по формированию системы земельных отношений рыночного типа, говорить о
сложившемся и отвечающем требованиям времени обороте земель
сельскохозяйственного назначения пока не приходится. Проблемы
и противоречия, затрудняющие выстраивание цивилизованного
оборота сельскохозяйственных угодий, обоснованы спецификой
проведенной приватизации, слабым развитием институциональной основы данного процесса.
1
См., напр.: Липски С. А. Частная собственность на сельскохозяйственные угодья: плюсы и минусы (опыт двух десятилетий) // Проблемы
прогнозирования. 2015. № 1. С. 90–95.
2
См.: Дискуссионный клуб. Совершенствовать земельные отношения // Экономика сельского хозяйства России. 2009. № 2. С. 46–52.
3
См.: Там же.
165
Немаловажным аспектом формирования цивилизованного оборота сельскохозяйственных угодий является уточнение и систематизация ключевых категорий и вопросов:
1. Какие земельные участки должны участвовать в этом обо-
роте?
2. Что понимать под категорией «оборот» применительно к земельным участкам и земельным долям из состава земель сельскохозяйственного назначения?
3. Какова цель оборота сельскохозяйственных
угодий?
Касаясь вопроса, связанного с конкретизацией понятия объекта оборота – земли сельскохозяйственного назначения, следует
отметить тот факт, что в современных законодательных актах и
официальных документах представлена довольно сложная система, характеризующая земельные участки, которые используются в сельскохозяйственном производстве и находятся в землепользовании и землевладении сельхозпредприятий различных
организационно-правовых форм
. Достаточно широко эта тема
освещена в работе профессора Н. И. Шагайда. Она выделила пять
понятий объекта оборота, которые применяются в официальной
терминологии и имеют отношение к землям сельскохозяйственного назначения
1
:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли, которые используют предприятия, организации, хо-
зяйства, общества, а также граждане, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции;
3) сельскохозяйственные угодья;
4) земли сельскохозяйственного использования;
5) участки, предназначенные для сельскохозяйственного произ-
водства.
При проведении оценки земельного фонда Российской Фе-
дерации
2
было выявлено, что действующим законодательством
предусмотрено семь категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания,
1
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
2
См., напр.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и
использовании земель в Российской Федерации в 2015 г. М. : Росреестр,
2016.
166
телевидения, информатики, земли для обеспечения космической
деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий
и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Нас интересует категория «земли сельскохозяйственного на-
значения», которая, в свою очередь, включает земли, предоставленные различным сельскохозяйственным предприятиям и организациям (товариществам и обществам, кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, научноисследовательским учреждениям). В нее входят также земельные
участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса
сельскохозяйственных животных. Кроме этого, к категории земель
сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные
казачьим
обществам и родовым общинам и т. д.
В общую площадь категории земель вошли площади, занятые
земельными долями (в том числе невостребованными), собственники которых использовали земли не вступая в правоотношения с
другими юридическими и физическими лицами и без оформления
права собственности на земельный участок, выделенный в счет
земельной доли. Также отражены
площади, занятые земельными
участками сельскохозяйственного назначения, в установленном
порядке оформленные гражданами в собственность в счет земельной доли, но без определения в документах на землю вида использования
1
.
Рассматривая более детально категорию «земли сельскохозяйственного назначения», в ее структуре выделяют сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья.
Сельскохозяйственные угодья – это земельные угодья, систематически используемые для получения сельскохозяйственной
продукции. В составе земель сельскохозяйственного назначения
сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и
подлежат особой охране. Предоставление их для несельскохозяйственных
нужд допускается в исключительных случаях с учетом
кадастровой стоимости угодий. К ним относятся:
1
См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и исполь-
зовании земель в Российской Федерации в 2015 г. М. : Росреестр, 2016.
167
1. Пашня – сельскохозяйственное угодье, систематически об-
рабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных
культур.
2. Залежь – земельный участок, который ранее использовался
под пашню и более 1 года не используется для посева сельскохозяйственных культур.
3. Сенокос – сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение.
4. Пастбище – сельскохозяйственное угодье, систематически
используемое для выпаса животных.
5. Многолетние насаждения –
сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые многолетние насаждения для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции.
К несельскохозяйственным угодьям отнесены: земли под водой,
включая болота; лесные площади и земли под лесными насаждениями; земли застройки; земли под дорогами; нарушенные земли;
прочие земли (овраги
, пески, полигоны отходов, свалки, террито-
рии консервации и т. д.).
Кроме этого, сельскохозяйственные угодья встречаются и в
оставшихся 5 категориях земель (земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного
специального назначения; земли особо охраняемых
территорий и
объектов; земли лесного фонда; земли запаса).
Существование такого количества понятий, с одной стороны,
схожих по формальным признакам, в частности наличие формулировки «сельскохозяйственные угодья», «сельскохозяйственное
использование», «сельскохозяйственное производство», и отличающихся по специфике понимания и структуре, с другой, делает
процесс оценки оборота земель сельскохозяйственного назначения
(сельскохозяйственных угодий) достаточно
проблематичным и в
какой-то степени некорректным. Следовательно, в сложившейся
ситуации очень сложно сформировать действенную институциональную основу этого оборота.
Корень проблемы берет свое начало со времён существования
СССР, когда в «Основах земельного законодательства Союза ССР
168
и союзных республик» от 13.12.1968 впервые было дано определение землям сельскохозяйственного назначения. Согласно этому
определению землями сельскохозяйственного назначения признаются все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства
1
или предназначенные для этих целей
. Реформаторы 1990-х, не
утруждая себя, перенесли эту формулировку в Земельный кодекс
Российской Федерации 2001 года (ст. 77)
2
, не беря во внимание
кардинальные перемены социально-экономических основ экономической системы в целом.
В связи с актуальностью обозначенной проблемы правильным
решением будет более детальная систематизация объекта оборота. В категории «земли сельскохозяйственного назначения» необходимо рассматривать только сельскохозяйственные угодья,
так как именно в них сосредоточены виды разрешенного использования
, которые участвовали в процессе приватизации, а сейчас представлены земельными участками, выделенными в счет
земельных долей, и земельными долями в общих массивах земельных площадей, используемых сельскохозяйственными товаропроизводителями различных организационно-правовых форм.
Ответ на вопрос, что понимать под категорией «оборот», приме-
нительно к земельным участкам и земельным долям из
состава земель сельскохозяйственного назначения, в современной экономической литературе, отражающей проблемы и особенности земельных отношений и развития АПК, вызывает большие дискуссии и
порождает разные подходы к пониманию сущности данной категории в работах таких авторов, как В. В. Милосердов, С. Н. Волков,
А. М. Емельянов, Э. Н. Крылатых, И
. А. Иконицкая, С. А. Липски,
Н. И. Кресникова, С. И. Герасин, Н. И. Шагайда и др.
Академик РА Н В. В. Милосердов, С. Н. Волков
3
под оборотом зе-
мель сельскохозяйственного назначения определяют совокупность
сделок, совершаемых в форме наследования, дарения, мены, изъя-
1
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
2
См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-
ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.08.2017). URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/.
3
См.: Концепция развития земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации / В. В. Милосердов, К. И. Панкова, А. З. Родин, С. Н. Волков. М. : РАСХН , 1999. С. 15, 32.
169
тия и наделения землей, покупки, продажи, залога. Анализ данного
определения позволяет сделать вывод о том, что авторы не учли такие виды сделок, как аренда, передача в безвозмездное пользование,
передача с выплатой пожизненного содержания и ренту.
Кроме этого, они выделяют рыночный сектор земельного оборота (рынок земли), который характеризуется отчуждением прав
на земельные участки, сопровождающимся применением денежного эквивалента, и нерыночный сектор оборота земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения, механизмы функционирования которого увязываются с правами владения и пользования.
Академик РА Н Э. Н. Крылатых
1
, давая определения обороту,
также высказывает идею земельного рынка как одного из видов
оборота: земельный рынок – часть земельного оборота, при котором установление, изменение и прекращение прав на земельный
участок происходит в результате юридически оформленного договора и опосредованно – денежным или натуральным платежом.
В отличие от коллектива авторов во главе с
В. В. Милосердовым,
Э. Н. Крылатых в понятие рыночного обороты (рынка земли) вводит, помимо денежного обмена, натуральные платежи, расширяя
тем самым возможности совершения сделки купли-продажи.
Профессор И. А. Иконицкая
2
, также говоря об обороте земельных
участков, высказывает мнение о наличии рыночного и нерыночного
оборота. Под оборотом, по мнению данного автора, имеется в виду
переход земельных участков от одних лиц к другим, а также переход
государственных и муниципальных земель к гражданам и юридическим лицам. К нерыночному обороту профессор И. А.
Иконицкая
относит оборот земельных участков, который осуществляется на
основании административной процедуры, и земельных участков, на
которые установлен запрет по приватизации.
Профессор Н. И. Кресникова
3
при определении оборота зе-
мельных участков из земель сельскохозяйственного назначения
1
См.: Крылатых Э. Н. Становление и развитие системы регулирования
земельных отношений // Проблемы прогнозирования. 1997. № 1. С. 35.
2
См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации : учеб-
ник. М. : Юристъ, 1999. С. 93, 247.
3
См.: Кресникова Н. И. Методические положения экономического
анализа оборота земель сельскохозяйственного назначения в Российской
Федерации. М. : Типография Россельхозакадемии, 2004. С. 19, 52.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]