Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
отношений и должны регулироваться государством. Причем роль
государства должна прослеживаться не только на организационноправовом уровне, но и при регулировании рыночных процессов,
так как государство является крупным собственником и активным
субъектом существующей системы земельных отношений. Государство должно через соответствующие механизмы проводить регулирование земельных отношений таким образом, чтобы, с одной
стороны, держать под контролем оборот земель и цену на земельные участки, а с другой стороны, не блокировать рыночные механизмы, лежащие в основе земельных отношений.
2. Государственное регулирование земельных отношений следует рассматривать как совокупность механизмов правового и экономического характера, направленных на соблюдение и реализацию
пучка прав собственности, обеспечение
рационального и эффективного использования земли, управление земельными ресурсами
в интересах страны, землепользователей и землевладельцев.
3. Принципы, положенные в основу государственного регулирования земельных отношений, по мере развития экономики,
аграрной сферы или, наоборот, кризисных явлений дополняются,
изменяются с целью актуализации процесса государственного регулирования.
4. Правовой механизм государственного регулирования земельных
отношений базируется на источниках земельного права,
земельно-правовых нормах и земельных правоотношениях. Правовое поле, регламентирующее регулирование земельных отношений, выстроено с соблюдением иерархичности.
5. С теоретической точки зрения анализируя структуру правового механизма государственного регулирования земельных отношений, следует отметить, что она в достаточной степени проработана
и сформирована по вертикали
государственной и исполнительной
власти. Но результаты действия данного механизма, которые находят отражение в различных по своему статусу нормативноправовых актах, пока что не в полной мере, не всегда последовательно и порой противоречиво регулируют сложившуюся систему
земельных отношений. Данный факт является существенным недостатком процесса государственного регулирования земельных
отношений.
6. Несовершенство правовых механизмов государственного
регулирования, которые являются фундаментом существования и
131
развития земельных отношений, делает затруднительным процесс
формирования экономических механизмов регулирования.
7. В основе экономического механизма лежат рентные отношения. Актуализация рентных отношений позволит сделать экономические регуляторы (налог на землю, арендная плата, залог, цена
земли) более прикладными, отражающими реальную действительность земельных отношений.
8. Говоря о рентных отношениях, в обязательном порядке
необходимо учитывать абсолютную земельную ренту и дифференциальную земельную ренту как основу развития сельскохозяйственной отрасли страны.
9. При определении дифференциальной земельной ренты, помимо классических факторов ее формирования, необходимо учитывать специфические факторы.
10. В целях совершенствования экономического механизма государственного регулирования земельных отношений необходимо
больше внимания уделять регуляторам стимулирующего
и штраф-
ного характера.
11. Актуальным направлением государственного регулирования
является оборот земель сельскохозяйственного назначения, так как
существенные региональные и отраслевые различия в условиях
производства не дают полноценно развиваться этому процессу.
Сложившаяся ситуация несовершенства процесса государственного регулирования земельных отношений приводит к неэффективному землепользованию и землевладению (нецелевое
использование, перевод ценных
сельскохозяйственных земель в
другие более коммерческие виды разрешенного использования,
несоблюдение экологических норм землепользования и т. д.), что в
конечном итоге отражается на снижении эффективности развития
сельскохозяйственной отрасли страны и негативным образом на
устойчивом развитии сельских территорий.
2.2. Концептуальные подходы к управлению
земельными ресурсами
Современный этап развития экономики и общества накладывает
соответствующую специфику
на методологию понимания земель-
ных отношений. Они выступают одним из элементов производ-
132
ственных отношений и по своей сущности относятся к экономическому базису общества. Земельные отношения должны служить
своего рода регулятором для установления баланса между интересами государства, общества и отдельных граждан. С методологической точки зрения современную систему земельных отношений
следует рассматривать в единстве составляющих ее элементов, таких как управление земельными
ресурсами, формирование рынка
земель, государственная земельная политика. В основе земельных
отношений лежат земельные ресурсы, формы землепользования и
землевладения.
Сложившаяся система экономических отношений актуализирует и ставит во главу угла необходимость совершенствования, а в
некоторых аспектах и кардинального пересмотра подходов к сущности категории управления земельными ресурсами. Земельные
ресурсы необходимо рассматривать
не только как территориальный
и пространственный базис, который складывался многие столетия
и продолжает складываться, но и как сложный объект управления
с характерными социальными, экономическими, экологическими,
ментальными особенностями.
В современных условиях управление земельными ресурсами
должно основываться на правовых институтах, регламентирующих земельное и гражданское законодательство с учетом экономических особенностей и
суверенитета субъектов землепользования
и землевладения.
В энциклопедическом словаре «Недвижимость» под редакцией Р. Т. Нагаева под управлением земельными ресурсами подразумевается систематическое, сознательное, целенаправленное
воздействие государства и общества на основе познания и использования объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения эффективного функционирования земельных
1
ресурсов страны
.
А. В. Воробьев, Е. В. Акутнева дают следующее определение
управлению земельными ресурсами: «…это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и обще-
1
См.: Нагаев Р. Т. Недвижимость: энциклопедический словарь (землеустройство и кадастр недвижимости; градостроительство и архитектура;
экономика недвижимости и земельное право) : учеб. пособие. 5-е изд.,
доп. и перераб. М. : ЗАО «Издательство «Экономика», 2008. 1200 с.
133
ства на земельные отношения. На обеспечение рационального
использования земли. Под рациональным использованием земли понимается наиболее эффективный способ ее использования
с учетом конкретных природных, экономических и социальных
1
условий»
.
Управление земельными ресурсами – сложно организованная
система. Управление осуществляют многими методами и средствами, оно является предметом изучения многих наук и включает
2
следующие аспекты
:
– политический, заключается в обеспечении государственных
гарантий реализации экономических, политических, социальных
экологических задач, направленных на рациональное землепользование и землевладение;
– административно-управленческий, характеризуется системой
федеральных и региональных органов управления земельными ресурсами с соответствующими функциями и компетенциями;
– правовой, обеспечивает соблюдение экологических норм, рациональное землепользование и защиту прав собственности, про
писанных законодательной базой;
– научный, основывается на разработке и внедрении научно
обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование механизма управления земельными ресурсами;
– экономический, отражает эффективность землепользования.
Проведя анализ представленных аспектов землепользования,
можно прийти к выводу, что система управления земельными ресурсами включает определенные подсистемы (рис. 8).
Система управления земельными ресурсами характеризуется
объектом,
субъектом, предметом, целью, задачами, функциями и
принципами управления.
Объект управления характеризуется общим земельным фондом
РФ, с учетом форм собственности, всей совокупности землепользователей и землевладельцев, видов и категорий земель.
-
1
Воробьев А. В., Акутнева Е. В. Управление земельными ресурсами :
учебное пособие. Волгоград : ФГБОУ ВПО Волгоградский ГАУ, 2015.
212 с.
2
См.: Варламов А. А., Гальченко С. А. Управление земельными ресур-
сами : учебное пособие. Москва : ФГБОУ ВПО ГУЗ, 2003. 240 с.
134
ɋɨɰɢɚɥɶɧɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
ɗɤɨɥɨɝɢɱɟɫɤɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
ɇɚɭɱɧɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
ɋɢɫɬɟɦɚ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɡɟɦɟɥɶɧɵɦɢ ɪɟɫɭɪɫɚɦɢ
Ɂɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-
ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
Рисунок 8 – Структура системы управления земельными ресурсами
ɗɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɚɹ
ɩɨɞɫɢɫɬɟɦɚ
1
Субъекты управления имеют определенную градацию по полномочиям и уровням, что приводит к их делению на государственные, региональные, местные и внутрихозяйственные субъекты.
Предмет управления представлен процессами организации землепользования и землевладения.
Главная цель процесса управления земельными ресурсами направлена на их рациональное использование, кадастровый учет,
территориальное зонирование, соблюдение экологических норм
и требований, охрану, суверенитет и защищенность пучка прав
собственности, регламентированного действующим законодательством и сложившейся системой земельных отношений, создание
конкурентной среды для землепользователей и землевладельцев
различных организационно-правовых форм собственности и форм
хозяйствования, совершенствование инфраструктуры земельного
рынка, а также механизма его функционирования.
Процесс управления земельными ресурсами реализуется через
функции прямого
и функции дискурсивного управления (рис. 9).
К функциям прямого управления относятся следующие функции: 1) информационная; 2) функция решений в методологии и организации процесса управления; 3) практическая; 4) контрольная.
1
Составлено по материалам: Варламов А. А., Гальченко С. А. Управление земельными ресурсами : учебное пособие / А. А. Варламов. Москва : ФГБОУ ВПО ГУЗ, 2003. 240 с.
135
Ɏɭɧɤɰɢɢ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɡɟɦɟɥɶɧɵɦɢ ɪɟɫɭɪɫɚɦɢ
Ɏɭɧɤɰɢɢ ɩɪɹɦɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
Ɏɭɧɤɰɢɢ ɞɢɫɤɭɪɫɢɜɧɨɝɨ
ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɂɧɮɨɪɦɚɰɢɨɧɧɚɹ
Ɏɭɧɤɰɢɹ ɪɟɲɟɧɢɣ
ɜ ɦɟɬɨɞɨɥɨɝɢɢ
ɢ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɉɪɚɤɬɢɱɟɫɤɚɹ
Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɚɹ
Рисунок 9 – Функции управления земельными ресурсами
Ʉɨɝɧɢɬɢɜɧɚɹ
Ɂɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɚɹ
Ɋɟɝɭɥɢɪɭɸɳɚɹ
Сущность информационной функции системы управления земельными ресурсами заключается в формировании и ведении информационной базы, отражающей объект и предмет управления, с
учетом характеристик земельных ресурсов, инвентаризации, кадастрового учета, мониторинга.
Функция решений в методологии и организации процесса
управления находит свое отражение через процессы территориального зонирования, проектирования и прогнозирования земле
пользования.
Практическая функция проявляется в реализации управленческих решений, связанных с землепользованием и землевладением:
изъятие и отвод земельных участков, регулирование рынка земли,
разработка и реализация всевозможных программ, направленных
на улучшение качественных свойств земельных участков и рациональное землепользование.
Контрольная функция реализуется через соответствующие мероприятия по контролю землепользования и соблюдения
законодательства, регламентирующего земельные отношения, разрешению
споров по вопросам землепользования и землевладения, возник-
-
136
ших в процессе исполнения управленческих решений и функционирования существующей системы землепользования.
Функции дискурсивного ( опосредованного) управления находят
свое отражение в (1) когнитивной, (2) законодательной, (3) регулирующей функциях. Суть когнитивной функции выражается в
изучении сложившейся системы (модели) земельных отношений
и правового базиса, регламентирующего эти отношения, а также
их мониторинг.
Законодательная функция реализуется через разработку
и принятие актов законодательного характера, направленных на регулирование землепользования и землевладения, кроме этого, сюда же
относятся всевозможные нормативы, регламентирующие использование земельных участков.
Регулирующая функция проявляется посредством исполнения
мероприятий, направленных на повышение эффективности территориального зонирования, применение механизмов штрафов и
льгот в землепользовании и землевладении.
Современные ученые-экономисты
выделяют достаточно большое количество принципов, лежащих в основе управления земельными ресурсами
1
. После анализа работ данных авторов была про-
ведена авторская интерпретация и систематизация организационных принципов управления земельными ресурсами.
К организационным принципам относятся:
1. Принцип главенства государства в процессе управления земельными ресурсами. Его суть состоит в том, что процесс управления земельными ресурсами на всех уровнях власти (федеральный, региональный, муниципальный
) должен осуществляться
только государством в рамках разработанной и реализуемой
земельной политики. Это будет гарантировать правовую защищенность субъектов землепользования и землевладения, охрану
1
См.: Управление земельными ресурсами : учеб. пособие / А. С. Виднов, Н. В. Гагаринова, М. В. Сидоренко, А. В. Хлевная. Краснодар :
Куб ГАУ, 2014. 101 с.; Гладун Е. Ф. Управление земельными ресурсами :
учебник и практикум для академического бакалавриата / Тюменский
государственный университет. 2-е изд., испр. и доп. М. : Юрайт, 2017.
159 с.; Иванов О. П. Государственное управление природными ресурсами : учеб. пособие. 4-е изд., испр. и доп. Новосибирск : СибГАУ, 2010.
479 с.; Варламов А. А., Гальченко С. А. Управление земельными ресурсами : учебное пособие. Москва : ФГБОУ ВПО ГУЗ, 2003. 240 с.
137
земель, развитие рынка земель сельскохозяйственного назначения, создание адекватной системы налогообложения земельных
участков, развитие института аренды. Государство в лице соответствующих организаций и структур должно осуществлять рациональное землеустройство, кадастровый учет, проводить кадастровую оценку земельных ресурсов, постоянно актуализировать
соответствующую информационную базу, отражающую количественные и качественные показатели, характеристики имеющихся земельных ресурсов, сделок с ними, обеспечивать подготовку
высококвалифицированных кадров и осуществлять контроль над
использованием земельных ресурсов.
2. Принцип разграничения по регионам и категориям земельных ресурсов. Реализация этого принципа включает обязательный учет экономических, природных и социальных особенностей
землепользования и землевладения, а также целевого использования земельных ресурсов в зависимости
от региональных осо-
бенностей.
3. Принцип стимулирования рационального землепользования
ориентирован на реализацию государством соответствующих программ и мероприятий, направленных на улучшение качественных
показателей, характеризующих свойства земли как основного фактора производства, что повлечет за собой повышение эффективности сельскохозяйственной отрасли в целом.
4. Принцип целостности управления земельными ресурсами
и территориями. Актуальность
данного принципа заключается в
том, что любая территория находится на определенной земельной
площади, в связи с чем возникает острая необходимость механизма
эффективного распределения и перераспределения земли между
отраслями национальной экономики с учетом качества, площади и
охраны земельных ресурсов.
5. Принцип рационализации процесса управления земельными
ресурсами реализуется через применение современных научных и
цифровых технологий в системе управления земельными ресурсами (к примеру, совершенствование процесса регистрации прав
землепользования и землевладения, внедрение цифровых технологий в процесс кадастра, качественного и количественного учета и
т. д.), что приведет к снижению транзакционных издержек в данной сфере.
6. Принцип единства и эффективности системы управления
земельными ресурсами. Суть
данного принципа состоит в ра-
138
ционально выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали
системе управления земельными ресурсами с четко обоснованными и законодательно прописанными регламентами федерального, регионального и местного уровня как для исполнительной,
так и представительной власти, с учетом экономически и научно
обоснованного сочетания централизации и децентрализации с
целью определения текущих, тактических и стратегических
за-
дач в управлении.
7. Принцип разграничения ведомственных функций управления выражается в ясно определенных функциях, которые должны
реализовываться соответствующими организациями и структурами, участвующими в процессе управления земельными ресурсами
во избежание их дублирования.
Правовые принципы управления земельными ресурсами про-
писаны в ст. 1 Земельного кодекса РФ
1
:
1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятель-
ности человека, согласно которому регулирование отношений по
использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве
важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и
лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной
деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
2. Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве
перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками
земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
3. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека,
согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты
такие решения и
осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы
обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это
потребует больших затрат.
1
См.: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/
139
4. Принцип участия граждан, общественных организаций
(объединений) и религиозных организаций в решении вопросов,
касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и
религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие
на состояние земель при их использовании и охране
, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты
хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены
законодательством.
5. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют
судьбе земельных
участков, за исключением случаев, установленных федеральными
законами.
6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение
целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель
особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного
наследия, других особо ценных земель
и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как
отрицание или умаление значения земель других категорий.
7. Принцип платности использования земли, согласно которому
любое использование земли осуществляется за плату, за
исключением случаев, установленных федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации.
8. Принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и
требованиями законодательства.
9. Принцип
разграничения государственной собственности на
землю на собственность Российской Федерации, собственность
субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок
такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]