Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
собственников может привести к обезземеливанию сельских жителей, исконно проживающих на данной территории, что, в свою
очередь, приведет к негативному их отношению к земле и не позволит сформировать средний класс, добиться устойчивого развития сельского хозяйства и сельских территорий.
Академик РАН И. Буздалов отмечает, что дело не столько в низ
ком уровне арендной платы или цены земельного участка в сельской глубинке, сколько в том, что на наших глазах происходит, с
одной стороны, окончательное раскрестьянивание деревни, превращающее селян в банкротов, а с другой – создание сверхкрупных собственников земли. Происходящие на селе процессы имеют
и будут иметь необратимые отрицательные последствия
не только
для нынешних селян, но и для следующих поколений, которых земельные олигархи с помощью чиновников все уровней навсегда
оторвут от земли
1
.
Крупные инвесторы чаше всего предлагают (в некоторых случаях принуждают) собственникам земельных долей вносить свои
доли в уставный капитал открытых акционерных обществ. Следовательно, став акционером, собственник теряет право на выделение участка в натуре в случае выхода из акционерного общества. Зачастую собственников земельных долей вводят в заблуждение,
землевладельцами
а хозяева акционерных обществ становятся крупными
2
. Примером реализации данной схемы отъема
земельных долей может служить опыт «Стойленской Нивы», интегрированного формирования, учредителя всевозможных «нив»
в ряде областей Черноземной части России, преимущественно в
Белгородской области. Собственники земельных долей были поставлены перед выбором: стать акционером в новом АО, внеся
земельную долю в уставный капитал, получить там работу
или
остаться с долей, но без работы, а также без обещанных в новом АО других благ. Также широкое распространение получила
-
1
См.: Буздалов И. Земельный оборот как условие эффективной системы аграрных отношений // АПК: экономика, управление. 2007. № 10.
С. 2–7; Буздалов И. Условия и направления социально-экономической
модернизации сельского хозяйства России // АПК: экономика, управление. 2010. № 5. С. 21–34.
2
См., напр.: Комов Н., Шарипов С. Роль земельного фактора в повышении эффективности аграрного сектора // АПК: экономика, управление.
2010. № 8. С. 8–14.
51
практика занижения оценки земельной доли при ее внесении в
уставный/складочный капитал или паевой фонд сельскохозяй-
1
ственной организации
.
Суть озвученной проблемы, отражающей негативную тенденцию формирования латифундий, необходимо рассматривать с точки зрения оптимизации размеров крупных сельскохозяйственных
товаропроизводителей, а не с точки зрения неэффективности и
неуправляемости этих представителей агробизнеса.
Как отмечают член-корреспондент РА Н А. Миндрин и доктор
экономических наук О. Леппке, эффективное использование сельскохозяйственных земель может
быть надежно обеспечено при
условии консолидации земельных и иных ресурсов у более крупных сельскохозяйственных товаропроизводителей
2
.
Согласно данным предварительных итогов всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года, за период с 2006 по 2016 год
количество сельскохозяйственных организаций сократилось с 59,2
тыс. единиц до 36,4 тыс. единиц, отрицательная динамика прослеживается по крестьянским (фермерским) хозяйствам и индивидуальным предпринимателям (сокращение с 285,1 тыс. единиц до
174,6 тыс. единиц). Количество личных подсобных и других индивидуальных
хозяйств граждан также за анализируемый период
сократилось с 22,8 тыс. единиц до 18,2 тыс. единиц. По показателю общей площади земли в среднем на один объект переписи по
сельскохозяйственным организациям наблюдается снижение данного показателя с 6930,1 га в 2006 году до 6018,0 га в 2016 году.
К(Ф)Х и индивидуальные предприниматели, наоборот, за анализируемый период увеличили используемую земельную площадь
с 103 га в 2006 году до 240,9 га в 2016 году. Положительная динамика по данному показателю наблюдается и в ЛПХ. В общей
структуре предприятий и организаций, использующих земельные
участки, в сельскохозяйственном производстве лидирующие позиции занимают сельскохозяйственные организации со средней площадью землепользования 6 тыс. га
3
.
1
См., напр.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в
России: трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010.
332 с.
2
См.: Миндрин А., Леппке О. Организация сельскохозяйственного
землепользования // АПК: экономика, управление. 2008. № 5. С. 2–10.
3
См.: URL: http://www.gks.ru/
52
Анализ представленных данных характеризует доминирующее
положение крупных и средних сельскохозяйственных предприятий в сельскохозяйственной отрасли страны. Эти представители
агробизнеса в современных условиях выполняют своего рода роль
локомотива в общей системе землепользования, поэтому их производственный потенциал, который выражается в размерах и качестве используемых земельных угодий, должен отвечать потребностям общества
и рынка в конечном продукте их производства.
Неоднозначная ситуация складывается в структуре землепользования К(Ф)Х и индивидуальных предпринимателей. Средняя
площадь, приходящаяся на одно крестьянское фермерское хозяйство, сейчас составляет 268,9 га, к примеру в 2006 году данный
показатель был на уровне 102,6 га, но положительная динамика
данного процесса напрямую связана с
резким сокращением количества К(Ф)Х, о чем свидетельствуют вышеприведенные данные
всероссийской сельскохозяйственной переписи
1
. Формирование
данной формы хозяйствования в сельскохозяйственной сфере
экономики происходило бессистемно и стихийно. Создаваемые
крестьянские фермерские хозяйства в большем своем количестве
были предоставлены сами себе, развивались и функционировали
в обособленном несовершенном правовом и экономическом пространстве. Все эти негативные моменты в настоящее время привели к тому, что на региональном уровне
соответствующие органы исполнительной власти и министерства не могут до сих пор
определить достоверное количество К(Ф)Х, земельные площади,
которыми они пользуются, установить право, на основании которого используются земельные угодья крестьянскими фермерскими хозяйствами. Несовершенство законодательства, регламентирующего деятельность К(Ф)Х, затрудняет процесс их кооперации и ассоциирования
. Современные тенденции в развитии
К(Ф)Х актуализируют необходимость совершенствования законодательной базы, регламентирующей функционирование данной
формы хозяйствования. Эта политика должна основываться не на
принципах создания мелких, а потому заведомо неэффективных
хозяйств, а на обустройство их в экономически целесообразных
размерах. Целесообразность размеров крестьянских фермерских
хозяйств необходимо связать с региональными особенностями
отражающими специфику сельскохозяйственного производства,
1
См.: URL: http://www.gks.ru/
53
,
в частности с наличием земельных ресурсов, их плодородием,
формами собственности на землю. В настоящее время это очень
актуальная задача с точки зрения землепользования и землевладения, так как свободных земельных ресурсов практически нет,
существующая система землепользования и землевладения какой
бы эффективной или неэффективной она не была, за 25 лет реформирования сложилась. Новый передел земельной собственности
может привести к серьезным социальным и экономическим последствиям. Следовательно, процесс доведения землепользования
К(Ф)Х до оптимальных площадей должен протекать эволюционно,
в рамках экономических, правовых условий и механизмов, которые
будут способствовать, а не принуждать крестьянские фермерские
хозяйства к кооперированию и укрупнению.
Третий по значимости участник
сельскохозяйственного производства, оказывающий соответствующее влияние на эффективность сельскохозяйственной отрасли, – личное подсобное хозяйство (ЛПХ).
Данная форма хозяйствования очень специфична и неоднозначна с экономической точки зрения. Дело в том, что деятельность
ЛПХ в начале процесса реформирования была неразрывно связана с сельскохозяйственными организациями, в которых трудились
представители личных
подсобных хозяйств. Личным подсобным
хозяйствам было присуще иждивенческое поведение и безвозмездное использование производственной базы общественных предприятий, то есть имело место определенное соединение производства в личных и коллективных хозяйствах. Кроме этого, личные
подсобные хозяйства с начала 1990-х годов освобождены от уплаты налогов, большая их часть не зарегистрирована официально
что затрудняет анализ данной формы хозяйствования и ее вклад в
эффективное развитие сельскохозяйственной отрасли.
Сложившаяся система земельных отношений требует формирования отвечающей современным тенденциям модели конкурентоспособной сельскохозяйственной отрасли, основанной
на эффективном, рациональном соотношении организационноправовых форм предприятий и методов хозяйствования. Локомотивами в этой модели должны выступать крупные сельскохозяйственные товаропроизводители (оптимизированные по размерам
землевладения и землепользования с учетом региональных особенностей). Это могут быть интегрированные СПК, ООО, агро-
,
54
холдинги, агрофирмы и т. д. Вторыми игроками в данной модели будут средние и мелке товарные крестьянские (фермерские)
хозяйства и индивидуальные предприниматели. Можно предположить, что в ближайшей перспективе ЛПХ, несмотря на их неоднозначность, сохранят свое значение в сельскохозяйственной
отрасли. Залогом эффективности предлагаемой модели будет являться наличие адекватных экономических, прежде всего финансовых, условий воспроизводственного процесса.
Современное землепользование и землевладение в сельскохозяйственном секторе России характеризуется многообразием форм
собственности, которые представлены частной, государственной,
муниципальной, смешанной и другими формами, которые прописаны в соответствующих нормативно-правовых документах, таким образом, по сути, процесс по формированию различных форм
собственности на земельные
ресурсы, провозглашенный в начале
реформирования, завершен. Но в реальности остается много актуальных проблем, оказывающих негативное воздействие на эффективность развития сельскохозяйственного сектора экономики.
По мнению академика РАН В. Н. Хлыстуна
1
, анализ современ-
ной ситуации свидетельствует, что достижение оптимального соотношения в этом многообразии еще не произошло, так как доля
государственной и муниципальной собственности по всем категориям земель и прежде всего по землям сельскохозяйственного
назначения остается подавляющей. По состоянию на 01.01.2015
из 383,7 млн га земель этой категории 255,4 млн га (66,6 %) остаются
в государственной и муниципальной собственности, только
17,3 млн га (14 %) принадлежат юридическим лицам и 114,1 млн га
(29,0 %) – гражданам. Основная проблема кроется не в доминиро-
вании государственной собственности над другими формами собственности, а в отсутствии эффективного механизма управления
сложившимися формами собственности.
Академики РА Н С. Н. Волков, Н. В. Комов, В. Н. Хлыстун, актуа
-
лизируя проблему эффективного управления земельными ресурсами, считают, что ее необходимо рассматривать системным образом
и незамедлительно решить следующие вопросы: 1) сформулировать и осуществить четкую земельную и переселенческую полити-
1
См.: Хлыстун В. Н. Земельная реформа: опыт и задачи по завершению // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2016. № 10.
С. 5–11.
55
ку; 2) построить и наладить систему государственного управления
земельными ресурсами; 3) восстановить земельные службы страны и систему проектно-сметного дела в землеустройстве; 4) сделать земельно-ресурсный потенциал основным звеном подъема не
только сельскохозяйственной отрасли, но и всей экономики Рос-
1
. В сложившейся ситуации реальным механизмом наведения
сии
порядка на земле в сельской местности является землеустройство,
в ходе которого формируется земельная собственность, устанавливается правовой режим и условия ее использования
2
.
Академик РА Н Н. В. Комов отмечает, что при проведении реформы основное внимание было уделено частным землям. От
выполнения своих обязанностей по наведению порядка на государственных землях государство уклонилось. В результате в
стране множатся весьма опасные явления, разрушающие ее земельный потенциал. Так, из-за бездарного отношения к своему
бесценному богатству в стране не используется около 50 млн га
пашни. Отсутствует государственный учет земель. Только около
15 % земельных участков поставлены на кадастровый учет, на что
потрачено более 32 млрд руб. В России давно упразднен главный
земельный орган, который в нарушение законодательства постоянно реформировался (Госкомзем, Роскомземкадастр, Роснедвижимость, Росреестр). В результате, как
это часто бывает, было
утеряно большинство функций и полномочий, которые перешли
в другие ведомства или исчезли вообще. Важнейшая для развития страны сфера управления сегодня не обеспечена вниманием
государства
3
. Кризисность системы управления земельными ре-
сурсами оказывает негативное влияние на эффективность землепользования и, как следствие, эффективность сельскохозяйственного производства. По мнению академика РА Н С. Н. Волкова, для
повышения эффективности управления земельными ресурсами в
1
См.: Волков С. Н., Комов Н. В., Хлыстун В. Н. Как организовать эффективное управление земельными ресурсами в Российской Федерации //
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 9. С. 6–12.
2
См., напр.: Волков С. Н. Земельные отношения как базовый фактор
устойчивого развития сельского хозяйства // Аграрный вестник Урала.
2007. № 5 (41). С. 3–5.
3
См.: Комов Н. В. Земельно-ресурсный потенциал – мощный фактор
устойчивого развития России // Землеустройство, кадастр и мониторинг
земель. 2014. № 2. С. 6–11.
56
агропромышленном комплексе есть следующие резервы: невостребованные земельные доли; сельскохозяйственные угодья фонда перераспределения земель; сельскохозяйственные категории,
находящиеся в других категориях земель; земли обанкротившихся сельскохозяйственных организаций, которые учтены в кадастровых документах как земли, используемые производителями
товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как обладатели прав на эти земли исключены
стров юридических и физических лиц
из соответствующих рее-
1
.
Вторая проблема, влияющая на эффективность землепользования и управления земельными ресурсами, берет свое начало
с процесса приватизации земель данной категории. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения в отличие от процесса приватизации в промышленности опиралась на механизм
уравнительного распределения земли. Ключевым элементом
процесса приватизации земель сельскохозяйственного назначения стало введение земельных
долей (паев). Вновь образованная
экономическая категория, характеризующая рыночные принципы новых земельных отношений, носила адресный характер и в
теории предоставляла равные возможности для определенного
круга сельских жителей (работников хозяйств, сельской интеллигенции).
Доктор экономических наук Н. И. Шагайда отмечает, говоря об
особенностях приватизации земли бывших колхозов и совхозов в
России, что
они проявляются в следующем 2:
− в отказе от реституции;
− отделении сельскохозяйственных угодий от традиционных
пользователей земли – правопреемников колхозов и совхозов;
− исключительных правах сельских жителей на сельскохозяй-
ственные угодья бывших колхозов и совхозов;
− бесплатной передаче большей части сельскохозяйственных
угодий в собственность граждан;
− передаче земли бывших колхозов и совхозов гражданам не
1
См.: Волков С. Н. О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц (землеустроительная оценка итогов президиума государственного совета) // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 1 (97). С. 22–28.
2
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
57
в виде индивидуальных участков, а в виде участков в общей собственности;
− сохранении государственной собственности на несельскохозяйственные угодья, переданные в пользование правопреемников
колхозов и совхозов.
Как показывает практика, процесс приватизации земель сельскохозяйственного назначения можно считать вполне удачным и
эффективным. Сформированные на тот момент формальные институты, а также
существующая система управления земельными
ресурсами позволили в достаточной степени эффективно провести
данный процесс с учетом региональных особенностей, в частности республик Северного Кавказа. Следовательно, первоочередная
задача по реструктуризации имущественного комплекса бывших
сельскохозяйственных предприятий была выполнена: земельные
ресурсы были поделены на земельные паи, а имущество – на имущественные паи.
Но главная
цель реформирования земельных отношений и всего
сельскохозяйственного производства – повышение эффективности
данной отрасли национальной экономики через перераспределение земли как основного фактор сельскохозяйственного производства от неэффективных сельскохозяйственных производителей к
эффективным – не реализовалась.
Это связано с рядом проблем и противоречий, сопровождающих процесс реформирования: сельские жители не являлись
полноценными собственниками, так как
не обладали документами, подтверждающими право собственности на земельный пай
(долю), что блокировало их право на пользование, распоряжение
и владение земельными участками; во многих регионах России
достаточно большое количество сельских жителей остались не
наделенными земельными паями, так как не соответствовали
критериям, по которым определялись участники приватизации
(работники социальной сферы
села); неточности, связанные с
размерами полученных земельных паев (размеры, отраженные в
свидетельстве, не всегда соответствовали земельному участку в
натуре), этот факт создавал трудности с реализацией собственником его законных прав, связанных с землепользованием и землевладением; вновь образуемые организационно-правовые формы
ведения сельскохозяйственного производства по факту оказались
не готовыми к новым
58
правилам организации землепользования
(отсутствие типовых договоров аренды, необработанность про-
цедур их заключения и регистрации и т. д.).
Кроме этого, процессы реформирования земельных отношений
усугублялись появлением значительных транзакционных издержек и институциональных ловушек, связанных с проводимыми
реформами.
Доктор экономических наук Н. И. Шагайда предлагает авторскую классификацию транзакционных издержек, связанных с формированием эффективной
системы управления и собственности
на земельные участки: 1) издержки по защите прав собственности; 2) издержки на обеспечение своих прав собственности; 3) издержки по обеспечению права собственника на распоряжение
своей собственностью. Первые возникают в случае посягательств
на права собственника со стороны других лиц. Примером вторых
являются издержки, которые должен понести каждый собственник
участка из-за того, что государство изменило систему регистрации
прав на участки, но не обеспечило переход от старой системы к
новой без обременения заботами собственника земли. Примером
третьих издержек являются издержки подготовки участка к сделке,
так как изменились формальные требования к участку, а участок,
оформленный по старым правилам, им не удовлетворяет. Без этого
невозможно осуществить одно из основных прав собственности –
право распоряжения участком 1.
По мнению академика РА Н С. Н. Волкова, проводимые землеустроительные работы по переоформлению в собственность
земельных участков показали, что основной удельный вес в структуре затрат занимает не межевание земель, а расходы на регистрацию прав и сделок с землей, а также на оплату услуг нотариуса,
которые доходят до 80 % от общей стоимости. Поэтому следует не
упрощать землеустройство, а совершенствовать процедуру регистрации земельных сделок 2.
Нерешенность проблемы оптимизации транзакционных издержек, сопровождающих реализацию прав собственности на землю,
привела к существованию так называемых институциональных
1
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
2
См.: Волков С. Н. Земельные отношения как базовый фактор устойчивого развития сельского хозяйства // Аграрный вестник Урала . 2007.
№ 5 (41). С. 3–5.
59
ловушек, снижающих эффективность землепользования и управления земельными ресурсами:
1. Ловушка, обусловленная спецификой норм и сложившихся
практик начала земельной реформы. Последствия – высокие транзакционные издержки, связанные с защитой прав собственников
земельных долей на землю.
2. Ловушка, обусловленная попытками применить унифицированные нормы к особому объекту – участку сельскохозяйственных угодий, образованному в ходе
приватизации земель бывших
колхозов и совхозов. Последствия – высокие транзакционные издержки внесения информации о ранее возникших правах на землю
в новый реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним
(ЕГРП), осуществления сделок с земельными долями и участками, выделения участка в счет земельной доли из участка в долевой
собственности
.
3. Ловушка, возникшая в связи с постоянным изменением функ-
ций органов, в которых наиболее полно собрана информация о ранее сформированных участках и правах на них. Последствия – высокие транзакционные издержки подтверждения прав на уже давно используемые участки (так называемые ранее сформированные
1
участки)
.
Несмотря на эти негативные процессы, сопровождавшие приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, в настоящее
время большая часть земельных долей, а сейчас уже земельных
участков находится в собственности жителей сельской местности и выступает для них определенным источником дохода в виде
арендной платы, это положительное свидетельство того, что вторая проблема, влияющая
на эффективное использование земельных ресурсов, в определенной мере решена, но это не стало неоспоримым фактором, оказывающим влияние на формирование
рационального и эффективного землевладения.
Наличие транзакционных издержек и институциональных ловушек порождает не менее актуальную проблему, влияющую на
эффективность сельскохозяйственного производства, эта проблема связана с изъятием неиспользуемых и
неэффективно исполь-
зуемых земель сельскохозяйственного назначения. При разработке
1
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]