Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
вследствие чего государственное управление земельными ресурсами распространяется на земельный фонд страны независимо от
форм собственности и условий использования.
8. Дифференцированный подход к управлению земельными
ресурсами. Так как наша страна существенно различается по территориальным и климатическим условиям, имеет экономические
особенности регионального производства, следовательно, в процессе регулирования земельных отношений необходимо
все эти
особенности учитывать при формировании правовой базы, регламентирующей земельные отношения.
9. Принцип рационального и целевого использования земельных ресурсов. Целью земельной политики должно быть не просто поддержание многообразия форм собственности, а она должна быть направлена на формирование совокупности детерминант,
способствующих повышению эффективности сельскохозяйственного производства, при условии
обеспечения охраны и целевого
использования земли как ключевого природного фактора производства.
10. Устойчивость землепользования. Суть данного принципа
заключается не только в гарантиях прав землепользователей и
землевладельцев в отношении земельных участков и форм хозяйствования на них, но и характеризует территориальную, пространственную, экологическую устойчивость. Реализация данного принципа при государственном
регулировании земельных отношений
будет способствовать повышению эффективности производства и
рациональному землепользованию, так как эксплуатация земельного участка носит в основной своей массе постоянный характер,
и принудительное прекращение его использования должно быть
обосновано с правовой точки зрения.
11. Платность землепользования и землевладения. Появление
данного принципа является результатом перехода к рыночным
условиям хозяйствования.
Платность использования земельных
ресурсов выражается через земельный налог и арендную плату. Отправной точкой для исчисления земельного налога и арендной платы должна являться земельная рента. Кроме этого, через
земельную ренту определяется нормативная цена земельных ресурсов и цена конкретного земельного участка.
12. Научное обеспечение развития земельных отношений. Пре-
жде чем
реализовывать на практике те или иные механизмы госу-
111
дарственного регулирования земельных отношений, они должны
быть обоснованы с научной точки зрения с учетом социальноэкономических и иных институциональных особенностей землепользования, землевладения.
13. Сочетание административных, экономических и социальных методов регулирования земельных отношений. Данный принцип раскрывает необходимость в процессе регулирования земельных отношений во главу угла ставить не только
экономические и
правовые задачи, но и ориентироваться на неформальные институты с учетом региональных особенностей, роль которых достаточно
велика в нашей стране.
Представленные принципы, положенные в основу государственного регулирования земельных отношении, по мере развития
экономики, аграрной сферы или, наоборот, кризисных явлений дополняются, изменяются с целью актуализации процесса государственного регулирования.
В современной экономической и правовой литературе, раскрывающей сущность государственного регулирования земельных отношений
1
, выделяют правовые механизмы регулирования земель-
ных отношений и экономические механизмы.
Правовой механизм государственного регулирования земельных отношений базируется на источниках земельного права,
земельно-правовых нормах и земельных правоотношениях. Под
источниками земельного права следует понимать нормативноправовые акты, содержащие правовые нормы, регламентирующие
земельные отношения, принятые соответствующими уполномоченными органами власти. В
зависимости от уровня власти и соответствующих полномочий нормативно-правовые акты делятся
на акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акты органов государственной власти имеют градацию по вертикали на федеральные и субъектов Федерации, а по
горизонтали – на законы и иные нормативно-правовые акты.
Правовое поле, регламентирующее регулирование земельных
отношений, выстроено с соблюдением иерархичности. Перво-
1
См., напр.: Государственное регулирование земельных отношений / А. А. Варламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с. (С. 62–
89); Аверьянова Н. Н. Государственное регулирование земельных отношений : учебное пособие. М. : Проспект, 2015. 103 с.
112
степенными и обладающими наибольшей юридической силой
являются законы, принимаемые на федеральном уровне. Принятие этих законом не должно противоречить Конституции РФ,
так как она обладает высшей юридической силой среди всех источников права. В ней отражены нормы, прямо связанные с регулированием земельных отношений. В частности, декларировав использование земли и
ее охрану в совокупности с другими
природными ресурсами как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, она узаконила фундаментальные положения земельного права при переходе к рыночному типу хозяйствования: «введение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на
землю и другие природные ресурсы (ст. 9), право
граждан и их
объединений иметь землю в частной собственности, свободно
осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами при условии, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов других лиц (ст. 36)»
1
.
Положения, связанные с разграничением предметов ведения
(полномочий) между органами власти федерального уровня и ор-
ганами власти субъектов Федерации по вопросам государственной
собственности, составляют важную группу конституционных положений: в соответствии с Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено разграничение государственной
собственности (ст. 72), признание федеральной собственности и
управление ею (ст. 71)
2
.
Являясь едиными по способу формирования, своему положению в правовой системе и роли в регулировании общественных
отношений (земельные отношения входят в общественные отношения), законы подразделяются: на федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам
ведения РФ и имеющие прямое действие на всей территории РФ;
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ
о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008
№ 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). URL: http://
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/521d00a99406a75eb91
3f7336d02b6ff378f3e7a/
2
См.: Там же.
113
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы
и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации; законы
и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принимаемые ими по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ
1
и совместного ведения РФ и субъектов Федерации
.
В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы не
должны вступать в противоречие с федеральными конституционными законами. В свою очередь законы и нормативно-правовые
акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения и совместного ведения РФ
и субъектов Федерации. В случае возникновения расхождений и
противоречий
большую юридическую силу имеют федеральные
законы. В ситуации, когда нормативный акт, принятый по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ, противоречит федеральному закону, большую юридическую силу имеет нормативный акт
субъекта Федерации.
Кроме этого, к источникам земельного права следует относить
нормативные акты иных отраслей законодательства, в случае если
они затрагивают земельные
отношения (водное, лесное, горное,
и т. д. право). Источники административного и уголовного права
также содержат правовые нормы, прямо или косвенно связанные с
регулированием земельных отношений. Эти нормы отражают ответственность и классифицируют правонарушения. Гражданское
право содержит нормы, регулирующие оборот с землей как объектом недвижимого имущества и т. д.
Большое
значение в правовом механизме регулирования земельных отношений занимают акты, которые сами по себе не
обладают юридической силой до того момента, пока не пройдут
процедуру утверждения правомочными на то государственными
органами (международные договоры, касающиеся земельных
отношений, договоры, заключенные Российской Федерацией и
субъектами Федерации). В данную группу источников земельного права следует
отнести утвержденные уполномоченными на то
госорганами типовые договоры, а также всевозможные санитарные нормы, правила, регламенты, стандарты, определяющие тре-
1
См., напр.: Государственное регулирование земельных отношений / А. А. Варламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с. (С. 62–
63).
114
бования к качественному состоянию земельного фонда страны и
землепользованию.
Отраслевые законодательные источники земельного права подразделяют на кодифицированные законодательные акты (Земельный кодекс РФ, земельные кодексы республик), а также иные законы РФ и субъектов РФ. Земельный кодекс представляет собой
систематизированные законодательные акты, регулирующие земельные отношения, правовые нормы, которые располагаются
в
порядке, отражающем систему земельного права.
В процессе реформирования и становления земельных отношений заметно усиливается роль некодифицированных законов,
не противоречащих Конституции РФ и способствующих более
эффективному регулированию земельных отношений (законы
«О крестьянских (фермерских) хозяйстве», «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» и т. д.).
Оперативное регулирование земельных отношений, которое
может потребоваться
в связи с их развитием и как следствие возникновением правового вакуума и расхождений в существующем
законодательстве осуществляется через указы Президента РФ. Они
подразделяются на индивидуальные и нормативные.
Неотъемлемым источником земельного права является подзаконный правовой акт исполнительных органов госвласти, изданный в рамках их компетенции в соответствии с законом,
указом
Президента РФ либо на их основе и для их исполнения. Роль подзаконных актов достаточно велика, так как через них происходит
формирование правового механизма исполнения законов и указов
Президента РФ по регулированию земельных отношений.
Постановления Правительства РФ занимают ведущее место
среди подзаконных актов исполнительных органов власти. Они
являются обязательными к
реализации на всей территории страны. Разрабатываемые и издаваемые во исполнение и на основании Конституции РФ и других правовых документов земельного
права высшего порядка, они также содержат правовые нормы, позволяющие более специализированно, с учетом особенностей регулировать земельные отношения. Довольно укрупненную группу
источников земельного права представляют собой постановления
Правительства РФ, принятые во исполнение предписаний Земельного кодекса РФ, отражающие прямые функции государства по
управлению земельным фондом страны.
115
Приказы, инструкции и иные нормативно-правовые акты федеральных министерств и органов исполнительной власти федерального уровня также составляют источники земельного права. Они
представлены нормотворчеством федеральных министерств, комитетов. По юридическому статусу ведомственные нормативные
акты делятся на общеобязательные и обязательные (в пределах
структуры соответствующих министерств (комитетов)). Статус
общеобязательного ведомственный акт обретает
в случае, если его
принятие было совершено на основании закона РФ, указа Президента РФ или он был утвержден вышестоящим органом государственной власти РФ. Данные нормативные акты имеют деление
по своему содержанию: на устанавливающие правовые нормы;
регламентирующие применение существующих правовых норм;
детализирующие положение нормативных актов; определяющие
порядок реализации.
Согласно
сложившемуся конституционному строю РФ государственная власть на уровне субъектов РФ (регионов) представлена региональными представительствами законодательной
и исполнительной власти. Правовые акты, принятые законодательными органами региональной власти, подписываются губернаторами соответствующих регионов. Органы исполнительной
власти субъектов РФ в рамках предоставленных компетенций
по распоряжению, управлению собственностью, в том числе и
земельными
ресурсами, принимают правовые акты (постановле-
ния, распоряжения).
Решение вопросов местного значения (муниципалитет, сельское поселение) находится в компетенции местного самоуправления. Местное самоуправление в рамках своих полномочий принимает нормативные постановления и распоряжения, в том числе
регулирующие земельные отношения.
В процессе реформирования и становления земельных отношений нового типа в
России наблюдается достаточно большой рост
участников этих отношений. Такая положительная динамика увеличения землепользователей и землевладельцев стимулирует процесс становление оборота земельных участков, и в том числе земель сельскохозяйственного назначения, а также расширяет сферы
действия и изменяет характер самих земельных отношений, что
приводит к соответствующему развитию, совершенствованию механизма правового
регулирования земельных отношений.
116
Анализ изложенного выше материала позволяет визуализировать структуру механизма правового регулирования земельных отношений (рис. 5).
ɉɪɚɜɨɜɨɣ ɦɟɯɚɧɢɡɦ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ
ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ
ɍɪɨɜɧɢ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
ȼɵɫɲɢɣ
ɡɚɤɨɧɨɞɚ
ɬɟɥɶɧɵɣ
Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɹ;
Ɂɟɦɟɥɶɧɵɣ ɤɨɞɟɤɫ;
Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɣ
ɤɨɞɟɤɫ;
ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ
ɡɚɤɨɧɵ
Ɏɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɟ
ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ
ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɜ ɊɎ
Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɣ
ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ
Ɏɭɧɤɰɢɢ ɜ ɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɨɬ ɭɪɨɜɧɹ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
ɭɪɨɜɟɧɶ
Ɋɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɣ
ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ
ɜɥɚɫɬɢ
ɇɨɪɦɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
ɍɤɚɡɵ
ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ ɊɎ;
ɩɨɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɹ
ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ
ɊɎ;
ɪɚɫɩɨɪɹɠɟɧɢɹ
ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ
ɊɎ
Ɋɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ
ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ
ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ
ɩɨ ɨɬɞɟɥɶɧɵɦ
ɜɨɩɪɨɫɚɦ
ɭɪɨɜɟɧɶ
ɜɥɚɫɬɢ
ɉɨɞɡɚɤɨɧɧɵɟ
ɚɤɬɵ
ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɯ
ɨɪɝɚɧɨɜ
ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶ
ɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ;
ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɊɎ
Ⱦɟɬɚɥɢɡɚɰɢɹ
ɢɤɨɧɤɪɟɬɢɡ
ɰɢɹɫ ɭɱɟɬɨɦ
ɭɫɥɨɜɢɣ ɪɟɝɢɨ
ɧɨɜ ɢɥɢ ɬɪɟɛɨ
ɜɚɧɢɣ ɩɪɚɤɬɢɤɢ
Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɣ
ɦɟɫɬɧɵɣ ɭɪɨɜɟɧɶ
ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɚ
ɇɨɪɦɚɬɢɜɧɨɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
ɨɪɝɚɧɨɜ
ɦɟɫɬɧɨɝɨ
ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɉɪɢɦɟɧɟɧɢɟ
ɧɚ ɩɪɚɤɬɢɤɟ
ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɧɨɪɦ
Рисунок 5 – Структура правового механизма государственного
регулирования земельных отношений
Высший уровень нормативной деятельности представлен высшим законодательством. Цель данного уровня заключается в фор-
117
мировании земельных отношений в РФ (Конституция, Гражданский и Земельный кодексы, федеральные законы). Представленные
нормативно-правовые акты лежат в основе содержания ключевых
блоков системы земельных отношений: земельные права; особенности, условия и способы их оборота, формы правообременения.
Для реализации ключевых блоков земельных отношений необходимо соответствующее нормативно-правовое обеспечение, которое
позволит воплотить нормы земельного права на практике.
Кроме этого, параллельно происходит процесс выделения и
формирования специализированных участков, разделов и элементов системы, которые в дальнейшем структурируются на основании сложившейся практики и конкретных нормативных и правовых
актов, отражающих как экономические аспекты, так и юридические. Экономические находят отражение в экономических
нормах
и нормативах, регулирующих и способствующих формированию
оборота земель (цены, ставки, квоты и т. д.), а также стимулирующих эффективное землепользование и землевладение (дотации,
льготы, субсидии) и обременяющих его (налоги, штрафы).
Рассмотренная выше система документов и процесса нормотворчества: от нормативно-правовых актов, имеющих высшую правовую силу, до методических материалов
прикладного плана – составляет нормативно-правовую основу формирования и функционирования земельных отношений.
В целях придания существующим земельным отношениям
устойчивости и гибкости к требованиям рыночной экономики государству необходимо на них воздействовать через различные организационные, экономические и иные меры. Правовые средства,
которые служат инструментом воздействия на субъекты земельных
отношений,
представляют собой в своей совокупности механизмы
земельного права, а ключевым элементом земельного права выступают земельно-правовые нормы.
Земельно-правовые нормы различаются по характеру предписания и способу воздействия на субъекты землепользования и землевладения: 1) материально-правовые, 2) процессуальные.
Материально-правовые в свою очередь подразделяются: 1) на
нормы положительного регулирования (устанавливают права и
обязанности субъектов земельных отношений); 2) нормы-гарантии
(обеспечивают соблюдение регулятивных норм и делятся на поощрительные и карательные); 3) регулятивные нормы; 4) эколо-
118
гизированные (предусматривают обязанности землепользователей
и землевладельцев, связанные с охраной земельных ресурсов от
негативного воздействия).
Регулятивные нормы подразделяются: 1) на запретительные
(запрещают совершать те или иные действия, например нарушать
права землепользователей); 2) обязывающие (обязывают, например, уплачивать земельный налог или арендную плату); 3) уполномочивающие (наделяют правом совершать определенные действия,
например предоставлять земельный участок
в собственность, сдавать в аренду и т. д.); 4) компенсационные (предусматривают обязанность возмещения правомерного ущерба, например в случае
изъятия земель для государственных и общественных нужд).
Процессуальные земельно-правовые нормы отражают порядок действий государственных органов, их взаимодействия с другими субъектами земельных отношений, который обеспечивает
реализацию на практике прав и
обязанностей, регламентированных в материально-правовых нормах (предоставление земельных
участков, проведение землеустроительных мероприятий, мониторинг земель, разрешение земельных споров и т. д.). Они подразделяются: 1) на правонаделительные (регламентируют порядок
предоставления земельных участков); 2) правообеспечительные
(определяют системность и порядок проведения землеустроительных и кадастровых мероприятий); 3) правоохранительные
(содержат порядок разрешения земельных споров); 4)
правопрекращающие (устанавливают порядок прекращения прав на земельные участки).
В целях практической реализации норм права и содержащихся
в них предписаний необходим механизм, который бы обеспечил
их реализацию. Структуру этого механизма можно представить в
виде мер административного и экономического характера, оказывающих влияние на поведение субъектов земельных отношений.
Меры административного характера
базируются на императивном подходе, который в определенной мере обязывает субъектов
земельных отношений выполнять прописанные в правовых нормах предписания (например, государственный контроль, меры
административного пресечения, меры административной ответственности).
Меры экономического характера подразделяются на позитив-
ные (закреплены в законодательстве в виде экономического стиму-
119
лирования хозяйствующих субъектов, использующих в производственном процессе земельные участки) и негативные (отражены в
виде предписаний, обязательных к исполнению землепользователем, землевладельцем, например уплата земельного налога, в том
числе и с неиспользуемого земельного участка).
Таким образом, следует отметить, что земельные правоотношения представляют собой правовую форму упорядочения земельноправовыми нормами общественных
отношений по поводу земли 1.
В зависимости от особенностей (содержание правоотношений,
права и обязанности субъектов землепользования и землевладения)
земельные правоотношения имеют следующую классификацию по
основным институтам земельного права: 1) правоотношения собственности на землю (являются первостепенными и производными
для всех других земельных правоотношений); 2) правоотношения
в сфере государственного управления земельным фондом страны
(представлены в административно-правовой форме
и характеризу-
ются служебной направленностью к другим видам земельных отношений); 3) правоотношения в области использования земельных
ресурсов (имеют производный характер от отношений земельной
собственности и делятся на непосредственное использование и
производное использование, которое делится на первичное и вторичное); 4) правоотношения в области охраны земельных прав
(возникают в случаях нарушения земельного
правопорядка, при
нерациональном землепользовании и охране земель).
С теоретической точки зрения анализируя структуру правового
механизма государственного регулирования земельных отношений, следует отметить, что она в достаточной степени проработана
и сформирована по вертикали государственной и исполнительной власти. Но результаты действия данного механизма, которые
находят отражение в различных по своему статусу
нормативноправовых актах, пока что в полной мере не регулируют сложившуюся систему земельных отношений. Данный факт является существенным недостатком процесса государственного регулирования
земельных отношений.
К примеру, академики РАН А. В. Петриков, С. Н. Волков,
член-корреспондент РАН Н. К. Долгушкин говорят о том, что
1
См., напр.: Государственное регулирование земельных отношений / А. А. Варламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с. (С. 76).
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]