Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
10. Принцип дифференцированного подхода к установлению
правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
11. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов
граждан, согласно которому регулирование использования и охраны
земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении
гарантий
каждого гражданина на свободное владение, пользование и
распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
После проведения оценки организационных и правовых принципов были обозначены определенные подсистемы, которые должны входить в систему управления земельными ресурсами, развитие
которых будет способствовать повышению эффективности процесса управления земельными ресурсами. На наш взгляд, к таким подсистемам следует отнести: 1) административно-управленческую,
2) законодательную, 3) научного и кадрового обеспечения, 4) государственного контроля и охраны в сфере землепользования, 5)
кадастрового учета, 6) мониторинга, 7) землеустройства.
Таким образом, под управлением земельными ресурсами следует понимать четко выстроенную государственную систему, состоящую из определенной совокупности подсистем, действие которых
направлено на обеспечение эффективного управления земельными
ресурсами
страны.
С теоретической точки зрения рассматривая принципы, функции, аспекты организации системы управления земельными ресурсами, можно прийти к выводу о её сбалансированности и эффективности функционирования. Но как показывает сложившаяся
реальность, практика вносит существенные коррективы в теоретические аспекты процесса управления земельными ресурсами и
по большей части эти коррективы отражают
ее неэффективность и
нефункциональность.
Умаление роли процесса управления земельными ресурсами
в реализуемой земельной политике, минимизация функций органов государственной власти в этом процессе, особенно в сельской
местности, привели к негативным тенденциям, которые отражаются: 1) в частичном отсутствии достоверной информации, отражающей качественный и количественный состав земель сельскохозяйственного назначения; 2) систематическом
нарушении правил
землепользования, что усиливает негативные процессы и ухудшает качественные характеристики земельных ресурсов; 3) бюро-
141
кратизации и удорожании процедур межевания, оформления землеустроительной документации; 4) сокращении налогооблагаемой
базы из-за уклонения собственников от процедуры постановки земельных участков на кадастровый учет; 5) недостоверности арендных отношений, которая выражается в занижении арендных платежей за земельные участки, находящиеся в пользовании, из состава
земель государственной или муниципальной собственности; 6) невозможности
формирования и оформления земельных участков
при процедурах разграничения собственности на собственность
РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Структура государственного управления земельными ресурсами, сложившаяся в настоящее время в нашей стране, представлена
на рисунке 10.
Ɉɪɝɚɧɵ ɨɛɳɟɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɤɨɦɩɟɬɟɧɰɢɢ: ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɨ,
Ɇɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜɨ
ɩɪɢɪɨɞɧɵɯ ɪɟɫɭɪɫɨɜ
ɢ ɷɤɨɥɨɝɢɢ ɊɎ
Ɋɨɫɝɢɞɪɨɦɟɬ
Ɋɨɫɩɪɢɪɨɞɧɚɞɡɨɪ
Ɋɨɫɜɨɞɪɟɫɭɪɫɵ
Ɋɨɫɧɟɞɪɚ
Ɋɨɫɥɟɫɯɨɡ
Рисунок 10 – Структура органов управления земельными ресурсами
1
Составлена автором по материалам сайта: /pravoross.jimdo.com/
ɋɨɜɟɬ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ, Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɚɹ Ⱦɭɦɚ
Ɇɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜɨ
ɫɟɥɶɫɤɨɝɨ
ɯɨɡɹɣɫɬɜɚ ɊɎ
Ɋɨɫɫɟɥɶɯɨɡɧɚɞɡɨɪ Ɋɨɫɪɟɟɫɬɪ
Ɋɨɫɢɦɭɳɟɫɬɜɨ
1
в РФ
Ɇɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜɨ
ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɝɨ
ɪɚɡɜɢɬɢɹ ɊɎ
рубрики/земельное-право/органы-государственного-управленияземельным-фондом/
142
Процесс реорганизации системы управления земельными ресурсами происходил параллельно с процессом реформирования земельных отношений и характеризовался мероприятиями, направленными на упразднение землеустроительных органов. За период
реформирования и становления существующей модели земельных
отношений землеустроительные органы преобразовывались 14
раз, превратившись в существующий сейчас Росреестр. Данная
организация большей частью лишена полномочий, связанных с
управлением
ситуацию и дефицит квалифицированных кадров
земельными ресурсами, усугубляет сложившуюся
1
.
Таким образом, существующая система управления земельными ресурсами характеризуется своей неэффективностью, что выражается в отсутствии единого центрального органа управления
земельными ресурсами, четко выстроенной вертикали выполняемых функций различными ведомствами и организациями, отвечающими за процесс управления. Это приводит к возникновению ситуаций дублирования функций органами государственной власти,
отвечающими за
управление земельными ресурсами. В частности,
это касается вопросов, связанных с оценкой земельных участков,
геодезией, картографией, земельным контролем и т. д.
Все это не позволяет выстроить эффективную систему управле-
ния земельными ресурсами страны.
В последнее время Министерство сельского хозяйства РФ активизировало свою деятельность в сфере управления землями сельскохозяйственного назначения, связано
это, главным образом, с
передачей данному министерству определенных функций, направленных на разработку и реализацию государственной политики и
нормативно-правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения и их мониторинг (постановление Правительства
РФ от 12.06.2008 № 450, утвердившее «Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»).
Параллельно с этим проходило принятие нормативно-правовой
базы,
направленной на оптимизацию и упорядочивание оборота
сельскохозяйственных земель. Кроме этого, данная законодательная база регламентировала процедуры землеустройства сельских
территорий и способствовала выявлению неиспользуемых земельных массивов. Реализуется ряд государственных программ, на-
1
См., напр.: Волков С. Н. История землеустройства в России: опыт
тысячелетия. М. : ГУЗ, 2011. 654 с.
143
правленных на повышение плодородия земельных ресурсов. Происходит перелом в положительную сторону, связанный с упрощением процедуры получения и оформления земельных участков,
предназначенных для сельскохозяйственного производства, запущен процесс субсидирования мероприятий постановки земельных
участков сельскохозяйственного назначения на кадастровый учет
и регистрацию прав. Запущен процесс формирования информационной базы, отражающей эффективность землепользования
на
земельных участках сельскохозяйственного назначения.
В 2012 году были приняты к реализации «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012–
2017 годы», которые в 2014 году пересматривались и переутверждались с перспективой до 2020 года
1
. Несмотря на положитель-
ные моменты, переломить сложившуюся негативную тенденцию
в сельскохозяйственном землепользовании и землевладении пока
не удается, по-прежнему существуют достаточно большие площади (более 30 млн га) неиспользуемых в сельскохозяйственном
производстве земель, не отличается высокой эффективностью
землепользование на высокопродуктивных и мелиорированных
земельных участках, не закончены, а в некоторых моментах и
отсутствуют мероприятия, направленные на разграничение земель по правовому статусу и формам собственности. В земельном фонде сельскохозяйственного производства сосредоточено
около 21,8 млн га невостребованных и 75,1 млн га неразграниченных, относящихся к общедолевой собственности земельных
долей, землепользование на которых ведется через заключение
договоров аренды. Разрешить сложившуюся ситуацию поможет
Федеральный закон от 29.12.2012 №
435 «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения», который должен создать правовое поле для реализации
механизма выделения земельных участков в счет земельных долей в общедолевой собственности из земель сельскохозяйственного назначения
2
.
1
См.: URL: http://base.garant.ru/70147380/
2
См., напр.: Волков С. Н. Совершенствовать управление земельными
ресурсами в сельской местности // АПК: экономика, управление. 2013.
№ 4. С. 23–31.
144
По мнению академиков РАН С. Н. Волкова 1, В. Н. Хлысту-
2
на
, Н. В. Комова 3, членов-корреспондентов РА Н П. Ф. Лойко 4,
А. Миндрина
5
, доктора экономических наук О. Леппке, следует
незамедлительно восстановить в составе Минсельхоза России земельную службу. В этой связи необходимо осуществить: организационные мероприятия по созданию департамента землеустройства и охраны почв в составе Минсельхоза России; подготовить и
утвердить программу первоочередных землеустроительных работ
в стране; восстановить систему проектных институтов по землеустройству и охране почв во всех субъектах РФ; подготовить федеральную программу землеустройства и охраны почв; осуществить
необходимые научно-исследовательские, проектно-изыскательные
и проектные землеустроительные работы.
Усиливая роль и значение Министерства сельского хозяйства РФ
в процессе управления землями сельскохозяйственного назначения,
необходимо осуществить координацию существующей земельной
политики и системы управления земельными ресурсами
по следующим направлениям: 1) пересмотреть подходы к сложившейся
системе управления землями сельскохозяйственного назначения;
2) регламентировать порядок проведения процедур землеустройства
на землях данной категории, находящихся в частной собственности,
общедолевой и федеральной; 3) скорректировать законодательную
базу, регулирующую сельскохозяйственное землепользование;
4) внедрить государственное финансирование научно-технических
мероприятий, направленных на повышение эффективности сельскохозяйственного землепользования; 5) усилить
контрольную функ-
цию по проведению землеустроительных работ.
1
См.: Волков С. Н. Совершенствовать управление земельными ресурсами в сельской местности // АПК: экономика, управление. 2013. № 4.
С. 23–31.
2
См.: Хлыстун В. Н. Земельная реформа: опыт и задачи по завершению // Землеустройство, кадастры и мониторинг. 2016. № 10. С. 5–11.
3
См.: Волков С. Н., Комов Н. В., Хлыстун В. Н. Как организовать эффективное управление земельными ресурсами в Российской Федерации //
Землеустройство, кадастры и мониторинг. 2015. № 9. С. 7–12.
4
См.: Лойко П. Ф. О некоторых насущных проблемах современных
земельных отношений в России // Землеустройство, кадастры и мониторинг. 2015. № 11. С. 9–20.
5
См.: Миндрин А., Леппке О. Организация сельскохозяйственного
землепользования // АПК: экономика, управление. 2008. № 5. С. 2–10.
145
Земельные отношения и управление земельными ресурсами в
странах с развитой рыночной экономикой базируются на правовых институтах, которые формировались исторически (правовые
обычаи, нормативный акт, судебный прецедент, религиозные обычаи и др.). Российская модель земельных отношений и управления
земельными ресурсами формируется по большей части при отсутствии таковых и основывается на нормативных
актах, которые не
всегда учитывают региональные особенности, сельский уклад и
ментальность сельских жителей, что является немаловажным фактом формирования эффективной системы управлении земельными
ресурсами.
Кроме этого, наличие различных социальных, экономических,
экологических и природных условий приводит к тому, что нормативные акты федерального уровня, регламентирующие земельные отношения и управление земельными
ресурсами, регулируют
только масштабные общефедеральные вопросы, а региональные
особенности управления земельными ресурсами должны находить
отражение в правовых документах субъектов Федерации.
Сложившаяся ситуация отличается тем, что нормативноправовое поле земельных отношений и управления земельными
ресурсами в современных условиях характеризуется бессистемностью, противоречивостью, непоследовательностью. Существующие нормы земельного законодательства не могут обеспечить
эффективность
землепользования, гарантировать охрану земельных ресурсов, в том числе земель сельскохозяйственного назначения. Законотворчество в этой подсистеме управления земельными
ресурсами ограничивается подзаконными актами.
Да, в существующем законодательстве обозначена роль и значение категории ценных и особо ценных земельных участков из
состава земель сельскохозяйственного назначения, изъятие которых и нецелевое использование
строго запрещены. Но практика
доказывает несовершенство законодательных актов в данном вопросе достаточно большим количеством случаев вывода таких земельных участков из сельскохозяйственного оборота, к примеру
под строительство
1
.
Эффективность земельного законодательства необходимо
определять с позиции стимулов для рационального использования
1
См.: Кресникова Н. Институты в системе аграрного землепользова-
ния // АПК: экономика, управление. 2006. № 11. С. 29–32.
146
земли; следует выявлять формальные и неформальные условия
землепользования, вызванные размыванием и неопределенностью
соответствующих норм базового земельного законодательства,
снижающего мотивацию в эффективной деятельности экономических субъектов и создающих возможность противозаконного
деяния. Прежде чем принимать тот или иной нормативный акт
земельного законодательства, следует сделать прогноз эффективности соответствующего законопроекта, оценить его влияние на
систему управления земельными ресурсами и земельные отношения в целом. Немаловажным аспектом защиты прав собственности
является развитие института судопроизводства, необходимо стремиться к установлению такой институциональной среды, которая
будет стимулировать соблюдение прав собственности как участниками земельных отношений, так и обществом в целом
1
.
Нормы Земельного и Гражданского кодексов, закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Градостроительного, Лесного и Семейного кодексов, закона «О сельскохозяйственной кооперации», регламентирующие земельные отношения и
систему управления земельными ресурсами, по многим вопросам
не согласованы и противоречат друг другу. В дополнение к этому еще большую запутанность вносят всевозможные
ведомственные приказы и инструкции, законодательные документы органов
местного самоуправления. В результате создаются благоприятные
условия, позволяющие трактовать нормативно-правовую базу, регламентирующую земельные отношения и управление земельными ресурсами, в своих интересах, которые не всегда совпадают с
общественными
2
.
По мнению члена-корреспондента РА Н П. Ф. Лойко, право
собственности на землю, особенно в сельской местности, и в современной России не имеет четкого законодательного определения. Современная теория прав собственности на землю в большинстве стран мира основывается на базовом представлении о
том, что любой акт относительно конкретного земельного
участ-
ка ограниченной земельной поверхности по сути выступает как
1
См.: Кресникова Н. Эффективность земельного законодательства //
АПК: экономика, управление. 2007. № 7. С. 37–39.
2
См.: Буздалов И. Земельная реформа: взгляд сквозь призму замыс-
ла // АПК: экономика, управление. 2012. № 4. С. 3–17.
147
обмен определенными правомочиями 1. «Пучок» правомочностей
в данном случае представлен правом собственности на земельный участок. Категория земельный участок четко определена и
не включает в себя недвижимое имущество, созданное человеческим трудом. Российское же законодательство до сих пор не
провело разграничений между категориями земельный участок
и недвижимое имущество. Сложившаяся ситуация порождает
неэффективность и неразбериху
в сельскохозяйственном земле-
пользовании.
Структура источников права, регламентирующих управление
земельными ресурсами, представлена на рисунке 11.
Для преодоления существующих негативных тенденций требуются незамедлительные мероприятия, направленные на совершенствование, пересмотр, обновление нормативно-правовой базы,
регламентирующей процессы управления земельными ресурсами
и земельные отношения в целом.
Мероприятия данного рода должны носить адекватный и системный
характер и могут быть представлены в виде концепции по
совершенствованию земельного законодательства, которую можно
представить в виде трех укрупненных направлений:
– правовое регулирование земель как ключевого базиса общественного и экономического развития Российской Федерации (государственный контроль и государственное регулирование земельных отношений);
– правовое регулирование земель как природного ресурса и
основного фактора производства (вопросы рационального использования и охраны земель);
– правовое регулирование земель как объекта собственности
(определение особенностей оборота земельных участков).
Для этого необходимо: 1) проанализировать в полной мере
сложившуюся законодательную базу, регламентирующую земельные отношения и процессы управления земельными ресурсами;
2) разработать и предложить комплекс законодательных инициатив, направленных на
координацию действующего законодательства; 3) провести мероприятия, отражающие эффективность существующих нормативно-правовых актов в этой сфере.
1
См.: Лойко П. Ф. О некоторых насущных проблемах современных
земельных отношений в России // Землеустройство, кадастры и мониторинг. 2015. № 11. С. 9–20.
148
Государственный контроль над использованием и охраной земель включает в себя определенный инструментарий экономического, правового, организационно-хозяйственного, технического
и иного рода, направленный на ликвидацию и минимизацию негативных процессов, явлений, приводящих к снижению или ухудшению качественного состояния земель сельскохозяйственного
назначения. Кроме этого, роль данной подсистемы направлена на
предотвращение необоснованного
выбытия из сельскохозяйствен-
ного оборота земель данной категории.
Современная практика землепользования и землевладения показывает, что реализация мероприятий, связанных с контролем и
охраной земель, не отвечает сложившейся системе земельных отношений и требует совершенствования.
Нерациональное землепользование в совокупности с разнообразием климатических зон ведения сельскохозяйственного производства приводит к возникновению
негативных тенденций деградации земельных участков, используемых в сельскохозяйственном
производстве. К наиболее распространенным формам деградации
можно отнести: ветровую и водную эрозии; засоление орошаемых
угодий; загрязнение сельскохозяйственных земель всевозможными видами отходов, а также чрезмерное использование химикатов
и минеральных удобрений и т. д.
Структура мероприятий, направленных на охрану земельных
угодий, характеризуется масштабами
процессов деградации и
дальнейшим использованием данных земельных ресурсов. Результативность проведения охранных мероприятий отражают
показатели эффективности, которые выражаются в повышении
плодородия, увеличении выхода продукции, улучшении качества
продукции.
В свою очередь, говоря об охране земель, необходимо иметь в
виду, что этот процесс реализуется через набор экономических,
правовых, землеустроительных, биологических методов.
Экономические
методы реализуются через механизмы «наказания» – штрафы за нанесенный ущерб, приведший к деградации
земельных угодий и, как следствие, снижению их плодородия и
других качественных показателей. Кроме этого, экономические
методы направлены на предотвращение процесса нецелевого использования земель и необоснованного их перевода из категории
земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.
149
ɂɧɵɟ ɡɚɤɨɧɵ
ɂɫɬɨɱɧɢɤɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɝɨ, ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɨɝɨ ɢ ɭɝɨɥɨɜɧɨɝɨ ɩɪɚɜɚ
Ɂɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨ ɞɪɭɝɢɯ ɨɬɪɚɫɥɟɣ ɡɚɬɪɚɝɢɜɚɸɳɢɯ
Ɇɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɟ, ɞɜɭɯɫɬɨɪɨɧɧɢɟ ɞɨɝɨɜɨɪɵ, ɧɨɪɦɵ, ɩɪɚɜɢɥɚ, ɫɬɚɧɞɚɪɬɵ
Ʉɨɞɢɮɢɰɢɪɨɜɚɧɧɵɟ
ɡɟɦɟɥɶɧɨɟ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨ
ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɵɟ ɚɤɬɵ, ɤɨɞɟɤɫɵ
ɉɨ ɜɨɩɪɨɫɚɦ ɜɧɟ
ɩɪɟɞɦɟɬɚ ɜɟɞɟɧɢɹ ɊɎ
ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɣ
ɇɨɪɦɚɬɢɜɧɵɟ ɚɤɬɵ
ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ
ɉɪɢɤɚɡɵ ɢɧɫɬɪɭɤɰɢɢ
ɢ ɞɪɭɝɢɟ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨ-
ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ
ɂɫɬɨɱɧɢɤɢ ɩɪɚɜɚ
ɍɤɚɡɵ ɉɪɟɡɢɞɟɧɬɚ ɊɎ ɉɨɞɡɚɤɨɧɧɵɟ ɚɤɬɵ
ɊɎ
ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ
ɉɨɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɹ
ɊɎ
ɂɧɵɟ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
150
Ⱥɤɬɵ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ
ɇɨɪɦɚɬɢɜɧɵɟ ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɤɬɵ
ɡɟɦɟɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ
Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ
Ɂɚɤɨɧɵ
ɚɤɬɵ
Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ
Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɹ ɊɎ
Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɵɟ ɡɚɤɨɧɵ
ɩɨ ɩɪɟɞɦɟɬɚɦ ɜɟɞɟɧɢɹ ɊɎ
ɤɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɵɟ ɡɚɤɨɧɵ
Ɂɚɤɨɧɵ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɊɎ
ȼ ɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɢ ɫ ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɦ
Рисунок 11 – Источники права, регулирующие управление земельными ресурсами
ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɨɦ
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]