Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
форм, основанных на долевой собственности. Параллельно с целью минимизации негативных процессов был задекларирован запрет на оборот земель данной категории (сделки купли-продажи,
залог, дарение, мена).
Указ ом Президента РФ «О неотложных мерах по проведению
земельной реформы в РСФСР»
ства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»
1
и постановлением Правитель-
2
был дан
старт процессам трансформации бывших колхозов и совхозов. Согласно этим правовым документам коллективы реорганизуемых
предприятий в добровольном порядке должны были определиться
с организационно-правовыми формами хозяйствования и формами
собственности на средства производства, в том числе землю. По
итогам данных мероприятий около 12 млн жителей сельской местности (работники хозяйств,
пенсионеры, работники социальной
сферы этих хозяйств) стали собственниками земельных долей
(паев), в частную собственность было передано 108 млн га сельскохозяйственных угодий
3
. Но говорить о полноправной частной
собственности с возможностью реализации даже базового пучка
прав из-за отсутствия должной законодательной и институциональной базы не представлялось возможным, к тому же необходимо было завершить процесс реорганизации, приватизации земельного и имущественного фонда бывших колхозов и совхозов.
Представленная выше законодательная база явилась своего
рода фундаментом для формирования системы земельных отношений нового типа, основанного на многообразии форм собственности и хозяйствования. Непосредственное участие в формировании частной собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения принимали и сельские
1
См.: Ука з Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных ме-
рах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». URL: http://www.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW; n=206;req=doc#030027765358
928327
2
См.: Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 (с изм. от
06. 03. 1992) «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW;n=219;req=doc#
09018966398127404
3
См.: Государственное регулирование земельных отношений /
А. А. Варламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с. С. 33.
261
жители. Так, в 1992 году благодаря их активной позиции по земельному вопросу Правительство РФ принимает постановление
№ 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий
и организаций агропромышленного комплекса»
1
, в котором был
расширен перечень лиц (в который вошли представители сельской интеллигенции), претендующих на бесплатное получение
земельной доли (пая).
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 года № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий, расширении и
дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных
ской деятельности»
гражданам и их объединениям для предприниматель-
2
узаконил право частной собственности на
землю для юридических лиц, которое наступало при условии выкупа земельных участков в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Принятие таких основополагающих законов и постановлений
актуализировало необходимость внесения соответствующих поправок и в Конституцию Российской Федерации, что и было сделано в конце 1992 года
.
Внесенная поправка гласила: «Полученные или приобретенные
в собственность земельные участки могут быть отчуждены, в том
числе проданы их собственниками без изменения целевого назначения независимо от сроков вступления в собственность, Совету
народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный
участок был предоставлен, с учетом произведенных на этом участке
затрат, физическим и юридическим лицам по договорной цене –
для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Во всех
1
См.: Постановление Правительства РФ от 04.09.1992 № 708 (ред. от
03.08.1998) «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и ор-
ганизаций агропромышленного комплекса». URL: http://www.consultant.
ru/document/cons_doc_LAW_888/
2
См.: Указ Президента РФ от 14.06.1992 № 631 (ред. от 25.01.1999)
«Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватиза-
ции государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_567/
262
остальных случаях, кроме особо оговоренных, земельные участки
могут быть проданы физическим и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены
в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они
были приобретены в собственность за плату»
1
.
На основании данной поправки в декабре 1992 года Верховный
Совет принял Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации
на получение в частную собственность и на продажу земельных
участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»
2
.
По сути озвученные законодательные акты позволяли собственникам дачных и садово-огородных участков, а также собственникам участков, находящихся в личных подсобных хозяйствах, вводить эти участки в рыночный оборот, создавая предпосылки зарождения земельного рынка.
Представленный временной период с 1990 по 1992 год с точки зрения оценки государственного влияния на
процесс становления новой системы земельных отношений можно считать первым
этапом и самым знаковым. Через механизмы разгосударствления
и бесплатной приватизации государство организовывало и регулировало процесс становления многоукладной экономики в сельскохозяйственной сфере, основанной на многообразии форм собственности, в том числе частной (табл. 21).
Основной целью второго этапа земельных преобразований
(1993–2001
гг.) являлось совершенствование системы землеустройства, кадастра, мониторинга, охраны и контроля над использованием земель сельскохозяйственного назначения (с учетом
произошедших в этом секторе землепользования изменений). Для
реализации обозначенной цели в короткие сроки разработано и
принято более 50 ключевых нормативно-правовых документов,
1
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации – России
(принята ВС РСФСР 12.04.1978) (ред. от 10.12.1992). URL: http://www.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=1739#078764100977
40851
2
См.: Закон РФ от 23.12.1992 № 4196-1 «О праве граждан Российской
Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». URL: http://www.
consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1285/
263
регламентирующих управленческую функцию государства. Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 года установлен
«Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков»
1
, по данному документу запрет на совершение
сделок купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения
распространялся только на К(Ф)Х и сельскохозяйственные предприятия различных организационно-правовых форм.
Таблица 21 – Оценка роли государства в реформировании
земельных отношений, первый этап – 1990–1992 гг.
Положительные аспекты Негативные аспекты
1. Бесплатная приватизация земельного и
имущественного фонда
бывших колхозов и
сов хозов.
2. Применение подходов усреднения размеров земельных долей
позволило обеспечить
уравнивание размеров
землевладения новых
собственников земель
сельскохозяйственного
назначения.
3. Использование уравнительного механизма
при расчете размера
земельного пая относительно хозяйства позволило минимизировать риски, связанные
с социальной напряженностью в сельской
местности.
1. В результате такого рода земельных преобразований остро встал вопрос совершенствования землеустроительных и кадастровых
процедур, связанных с документальным
сопровождением происходящих земельных
преобразований и не только (выдача свидетельств на право собственности, проведение
кадастровых съемок, геодезических работ,
определение границ вновь образуемых земельных участков и т. д.).
2. Обострились проблемы управления земельными ресурсами в силу отсутствия определенности, какой публичный уровень является и
будет в перспективе их собственником.
3. Неразвитость контрольной функции государства за использованием и охраной земель
вновь образованными землепользователями и
землевладельцами.
4. В результате процедуры раздела достаточно
существенная часть сельскохозяйственных
угодий была передана в собственность пенсионерам и работникам, которые в ближайшее
время ими станут, такая ситуация неизбежно
привела к проявлению негативных ситуаций,
связанных с перераспределением этих земель
1
См.: Постановлением Совета Министров Правительства Российской
Федерации от 30 мая 1993 года № 503 «Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков». URL: http://standartov.
ru/norma_doc/1/1484/index.htm
264
Продолжение
Положительные аспекты Негативные аспекты
4. Дан старт развитию
фермерского движения
ных долей, появлением невостребованных
земельных долейиз-за смерти собственника,
в случае отсутствия правопреемников и наследников.
5. С одной стороны, при приватизации сельскохозяйственных угодий государство постаралось соблюсти принцип социальной
справедливости, наделив каждого претендующего земельным паем, с другой стороны,
это привело к безпрецедентному дроблению
земель сельскохозяйственного назначения с
вытекающими негативными последствиями,
связанными с эффективностью использования
этих земельных участков, их выделом в натуре, постановкой на учет, оформлением и т. д.
6. При формировании К(Ф)Х основным негативным моментом выступало малоземелье
(размер варьировался от 5 до 50 га).
7. Отсутствовали законодательно утвержден-
ные нормы и правила, регламентирующие
договорные отношения по пользованию земельными долями
Важным шагом, отражающим роль государства в становлении и
регулировании новой системы земельных отношений, следует считать приятие Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы
в России»
1
. В данном законодательном акте прописывалось, что
земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения
относятся к объектам недвижимости и как следствие могут участвовать в гражданском обороте. Кроме этого, данный указ отменил большинство существующих ограничений, регламентирующих процедуры отчуждения земельных участков, расширил перечень сделок с земельными долями. Появляется понятие объекта
и
субъекта земельных отношений.
1
См.: Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 (ред. от 25.01.1999)
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в
России». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2601/
265
Принятая в декабре 1993 года новая Конституция РФ поставила точку в ключевом вопросе земельной реформы, посвященном
частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Она закрепила право частной собственности на землю и
свободу распоряжения ею как одно из основных и неотъемлемых
прав человека, охраняемых законом. Вслед за этим Указом Президента РФ
от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного
законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» были
признаны нелегитимными практически половина статей прежнего Земельного кодекса, Закона «О земельной реформе», 3 статья
Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и ряд других
правовых документов, регламентирующих земельные вопросы
1
В связи с такими правовыми перипетиями в правовом поле земельного законодательства образовался своего рода вакуум – старые
регламенты были отменены, а новые не были приняты. В первую
очередь это коснулось вопросов, связанных с ограничениями для
иностранных физических и юридических лиц, а также моратория
на продажу земельных участков, который по новой
Конституции
просто отсутствовал, что позволяло не только сельскохозяйственным организациям и фермерам приобретать сельскохозяйственные земли, но и любой коммерческой структуре, в уставе которой
упоминалась сельскохозяйственная деятельность. В сложившейся
ситуации субъекты Федерации начали принимать региональные
нормативно-правовые акты с целью минимизировать негативные
процессы существующего правового вакуума, примером может
служить опыт Нижегородской
области.
Факт того, что в свое время земля была приравнена к объектам
недвижимости, сыграл положительную роль после того, как в 1995
году в законную силу вступил новый Гражданский кодекс РФ, в
котором регламентировались правила землепользования в условиях общедолевой собственности и прописывались общие правила
совершения сделок с земельными участками, имуществом реорганизованных сельскохозяйственных предприятий, но применение
данных норм становилось возможным только после вступления в
силу нового Земельного кодекса.
.
1
См.: Государственное регулирование земельных отношений /
А. А. Варламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с.
266
Принятие Гражданского кодекса в новой редакции актуализировало необходимость упорядочить и узаконить сделки с земельными паями, что нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 марта
1996 года № 377 «О реализации конституционных прав граждан
на землю» 1.
Говоря об институциональных стимулах активизации рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, следует отметить немаловажную роль государства в этом процессе
не только как разработчика нормативно-правовой базы, контролера и управленца, но и как активного субъекта данного рынка,
так как земли сельскохозяйственного назначения это стратегический ресурс, оборот которого должен
регулироваться государ-
ством.
В процессе реформирования, и после, государство всячески
пыталось внедрить нормы, способствующие активизации оборота
земель данной категории. За период с 1990 по 1996 год через соответствующие нормативно-правовые акты пять раз корректировался перечень разрешенных сделок относительно земельных участков и шесть раз уточнялся перечень сделок по земельным долям
(
паям). В 2001 году в связи с принятием Земельного кодекса РФ
начали действовать две нормы, способствующие процессу расширения сделок покупки и продажи, а также аренды земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности.
Параллельно велась активная работа по выработке экономических механизмов государственного управления землями сельскохозяйственного назначения. Так, в
1995 году Правительство
РФ приняло разработанное комитетом по земельным ресурсами и
землеустройству постановление «Об индексации ставок земельного налога в 1995 году», «Об упорядочении учета плательщиков
земельного налога и арендной платы за землю», «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»
2
.
Таким образом, второй этап реформирования земельных отно-
шений в России можно охарактеризовать как этап перераспределе-
1
См.: Указ Президента РФ от 07.03.1996 № 337 «О реализации консти-
туционных прав граждан на землю». URL: http://www.consultant.ru/cons/
cgi/online.cgi?base= LAW;n= 9512; req = doc#011947081357393174
2
См.: URL: http://www.consultant.ru/
267
ния земельных участков между землепользователями и землевладельцами, что положило начало формированию рыночного оборота
земель сельскохозяйственного назначения, а также выстраиванию
системы государственного регулирования земельными ресурсами
(табл. 22).
Таблица 22 – Оценка государственного воздействия
на земельные отношения, второй этап – 1993–2001 гг.
Положительные аспекты Негативные аспекты
1. Включение земли в гражданский оборот.
2. Расширен перечень сделок с
земельными долями.
3. Начинают формироваться
и принимать правовой статус
ключевые категории земельных
отношений – объект, субъект,
право на землю, право на использование, земельная доля.
4. В систему земельных отношений вводятся показатели, отражающие стоимостные характеристики земельного участка.
5. Конституционное закрепление права частной собственности и свободы распоряжения
ею.
6. Активно идет работа по юридическому оформлению земельных участков и закреплению
прав собственников данных
участков.
7. Упорядочены договорные
отношения по пользованию земельными долями.
8. Завершение процедур перерегистрации большинства сельскохозяйственных предприятий.
9. Выстраивается новая система
государственного управления
земельными ресурсами
1. В связи с принятием Конституции
РФ в земельном законодательстве образовался правовой вакуум, который
не позволял в полной мере регулировать земельные отношения как на
федеральном уровне, так и на уровне
регионов.
2. Требовалось незамедлительное
принятие нового Земельного кодекса,
отвечающего всем нововведениям –
но тогда этого не произошло.
3. Непоследовательная государственная политика в вопросах поддержки новых организационно-правовых
форм хозяйствования.
4. Недостаточная научная проработанность процесса реформирования
системы земельных отношений.
5. Отсутствие действенных механизмов государственного регулирования
рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения и земельных
долей в частности.
6. Несовершенство механизмов определения стоимостных характеристик
земельных участков
268
Третий этап – с 2002 года по настоящее время. После вступления в силу в 2002 году ФЗ № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
1
этот этап можно характеризовать как
период совершенствования механизмов рыночного оборота земель
сельскохозяйственного назначения, и особенно это касается земельных участков, находящихся в общедолевой собственности. За
более чем десятилетний период было подготовлено и вынесено на
обсуждение и принятие более 20 поправок к данному закону.
Проблемы и негативные последствия, затрудняющие выстраивание эффективного
механизма рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, уходят своими корнями в начало
процесса реформирования, когда происходил процесс приватизации и реорганизации как земельного так и имущественного фонда бывших колхозов и совхозов. В этот период происходит формирование участников земельного рынка и в этом кроется первая
проблема. Связана она с тем
, что начиная с 1991 года и по 2016 год
происходил процесс уточнения, изменения, совершенствования
документов, удостоверяющих право на земельный участок или
участок в общедолевой собственности, подтверждающий право
собственника, что способствовало нарушению прав собственников земельных долей (паев) и росту транзакционных издержек,
связанных с доказательством прав собственности. К примеру, в
1991 году пучок прав
подтверждался государственным актом,
который выдавался на имя сельскохозяйственной организации,
а не каждому собственнику или участнику общедолевой собственности. С 1993 по 1998 год документ, удостоверяющий право
собственности, стал персонифицированным и выдавался в виде
свидетельства на право собственности каждому собственнику земельной доли. С 1998 года свидетельство на право собственности
было заменено на свидетельство
о государственной регистрации
права, которое также выдавалось персонифицированно. С 2016
года данный вид правоустанавливающего документа был заменен выпиской из ЕГРП.
Вторая проблема связана с применением общих правовых норм
и подходов к земельным участкам, земельным долям в общедолевой собственности, образованных в процессе приватизации. Как
1
См.: Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» от 24.07.2002 № 101-ФЗ (последняя редакция). URL: http://
www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37816/
269
показывает практика, до 1997 года земельные участки и земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения рассматривались как специфические имеющие определенные особенности
категории земельных отношений. С 1997 года к ним стали применяться унифицированные нормы, плюс к этому постоянно возникала проблема с измерением и оценкой новой категории – земельная доля (пай), начиная
от баллогектаров и заканчивая измерением доли, как это принято при оценке объектов недвижимости
при долевом участии. Естественно при измерении доли невозможно было учесть специфические особенности земельного участка,
выделяемого в счет земельной доли (плодородие, местоположение). В связи с такими нестыковками и противоречиями следует
отметить, что проблема раздела общедолевой
собственности будет
оставаться актуальной до тех пор, пока она будет существовать в
такой форме.
Третья проблема, порождающая негативные процессы, сдерживающие развитие рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, кроется в наличии перманентного процесса перераспределения функций среди органов, занимающихся управлением земельными ресурсами: 1990–2000 (Госкомзем – Роскомзем –
Минземстрой-госкомзем: но орган сохранялся
единым); 2000–2004
(Росземкадастр / Минимущество России), с 2004 – 7 органов, а с
2013 с учетом Минстроя России – даже 8.
Четвертая проблема связана с мониторингом и статистическим
учетом сделок, отражающих рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения. В современных условиях в России создано большинство предпосылок, которые способствуют нарастанию процесса развития рынка земли, однако в сложившихся усло
виях этого оборота провести его оценку практически невозможно,
несмотря на существующую форму статистической отчетности
№ 3-ЗЕМ, сложившаяся ситуация препятствует выявлению и оперативной отработке институциональных ловушек, сдерживающих
процесс перераспределения земель сельскохозяйственного назначения к более эффективным сельхозтоваропроизводителям. При
анализе данной формы статического наблюдения были выявлены
существенные недостатки: 1) из этой формы
не представляется
возможным изучить структуру арендаторов земель сельхозназначения, находящихся в государственной собственности; 2) определить
к какому виду сельскохозяйственных угодий относятся земельные
-
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]