Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
Но, несмотря на это, государству в лице Россельхознадзора как
субъекта, реализующего эту функцию, необходимо обратить внимание на прогрессирующие негативные процессы, связанные с неконтролируемым использованием пестицидов и ядохимикатов, что
приводит к ухудшению производственных и экологических характеристик сельскохозяйственных угодий. В настоящее время факт
уничтожения плодородного слоя почвы, порча земель пестицида
ми, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и
окружающей среды веществами и отходами карается административным штрафом на граждан в размере 3–5 тыс. руб.
1
К основным правонарушениям следует отнести: 1) нецелевое
использование; 2) самовольный захват земельных участков; 3) захламление земельных участков производственными и бытовыми
отходами; 4) неиспользование земельных участков, находящихся
как в частной собственности, так и в собственности муниципальной; 5) нарушение плодородного слоя в результате его снятия
либо перемещения; 6) несанкционированное перекрытие поверхности почв искусственно образованными объектами; 7)
загрязне-
ние почв.
В связи с этим Минсельхоз России предлагает усилить административную ответственность за порчу земель и в настоящее время
подготовил проект ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающий кратное увеличение штрафов за порчу земли
2
.
Помимо мер наказания, в поправках предусмотрены стимулирующие меры для землепользователей и землевладельцев, проводящих мероприятия, связанные с известкованием, фторированием, гипсованием почв на площадях, занятых зерновыми, зернобобовыми и кормовыми культурами, с 2018 года регионы обязаны
устанавливать повышающий коэффициент 1,4 по несвязанной
поддержке, что является стимулом для проведения подобных мероприятий.
Кроме этого, Министерством сельского хозяйства РФ разработан и предложен проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сель-
-
1
См.: Данные Министерства сельского хозяйства РФ. URL: http://mcx.
ru/ministry/departments/departament-zemelnoy-politiki-imushchestvennykhotnosheniy-i-gossobstvennosti/industry-information/
2
См.: Там же.
291
хозназначения» и отдельные законодательные акты РФ», в котором
предлагается ввести новую главу «Государственный мониторинг
сельхозземель»
1
. Это позволит более детально прописать обязан-
ности и права землепользователей и землевладельцев, также рассматривается возможность введения паспорта почв в разрезе сельскохозяйственных угодий. Все данные, полученные по результатам
мониторинга, будут концентрироваться в базе государственного
реестра земель сельскохозяйственного назначения.
Подводя итог проведенной оценки государственного воздей-
ствия на процесс реформирования, становления
и дальнейшего
регулирования земельных отношений, следует сделать определенные выводы положительного и негативного характера.
К положительным аспектам следует отнести:
1. В относительно сжатые сроки была сформирована
законодательно-правовая основа совершенно новых земельных отношений, основанных на многообразии форм собственности, в том
числе частной, и организационно-правовых форм хозяйствования.
2. Становится возможным рыночный
оборот земель сельскохо-
зяйственного назначения, а также залог земельных участков данной категории.
3. Происходит постепенный процесс осознания государством
значимости земли как стратегического ресурса, что выражается в
совершенствовании механизмов управления земельными ресурсами.
4. Разработка и реализация различного рода государственных
целевых программ, направленных на более эффективное использование земельных ресурсов, приведение
фонда земель сельскохозяйственного назначения в соответствие с существующей
нормативно-правовой базой и т. д.
Озвученные положительные аспекты по своей сути и содержанию в большей степени находятся либо в зачаточном состоянии,
либо в активной фазе трансформации и совершенствования. Вследствие наличия эффекта транзитивности возникают и негативные
аспекты:
1. Отсутствие научно
обоснованного подхода к процессу ре-
формирования.
1
См.: Данные Министерства сельского хозяйства РФ. URL: http://mcx.
ru/ministry/departments/departament-zemelnoy-politiki-imushchestvennykhotnosheniy-i-gossobstvennosti/industry-information/
292
2. На начальных этапах земельное законодательство характери-
зовалось как достаточно либеральное, роль государства сводилась
к законодательно-правовой и частично управленческой функции.
3. Как следствие несовершенство, а иногда и противоречие существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей земельные отношения.
4. Несовершенство государственных механизмов управления
земельными ресурсами в реализации методов землеустройства,
кадастра, мониторинга, контроля
за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения (инфраструктурное и информационное обеспечение, нехватка квалифицированных кадров,
отсутствие единого государственного органа управления земельными ресурсами).
5. Государство не является активным участникам рыночного
оборота земель сельскохозяйственного назначения, в том числе и
сделок залога.
6. Несовершенные механизмы реализации национальных проектов, целевых государственных программ.
7.
Большая часть изменений в системе государственного управления земельным фондом была осуществлена «стихийно», реагируя на внешние по отношению к управляемой среде факторы (например, изменение структуры и компетенции органов – как результат административной реформы; утрата земельного кадастра – как
унифицированный подход ко всем видам недвижимости и т. п.), а
не как
результат научной проработки соответствующих явлений и
процессов.
В связи с представленными выводами, отражающими как положительные, так и отрицательные аспекты, характеризующие роль
государства в земельных отношениях, хотелось бы обозначить
определенные концептуальные предложения, которые окажут положительное влияние на земельные отношения:
1. В целях реализации государством своей функции управления
земельными ресурсами необходимо
создать единый государственный орган управления землями сельскохозяйственного назначения
на базе Министерства сельского хозяйства РФ.
2. Провести масштабный мониторинг земель сельскохозяй-
ственного назначения.
3. С целью активизации оборота земель сельскохозяйственно-
го назначения государство должно стать основным регулятором
293
этого процесса, так как земли сельскохозяйственного назначения
являются стратегическим ресурсом.
4. Совершенствовать информационное и инфраструктурное
обеспечение не только процесса управления земельными ресурсами, но и рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
5. Для стимулирования залогового кредитования необходимо
организовать государственный земельный банк с разветвленной
филиальной сетью, целью которого будет осуществление залоговых операций
, также он должен стать активным участником рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в лице
государства.
6. Совершенствовать механизмы оценки земель сельскохозяйственного назначения с целью повышения их ликвидности с точки
зрения залога.
7. Более масштабно разрабатывать и реализовывать государственные программы и национальные проекты в области земельных отношений, развития сельского
хозяйства и сельских террито-
рий, повышая эффективность их реализации.
8. Упростить судебные процедуры, связанные с процессами
установления и переоформления прав на земельные участки, выделенные в счет невостребованных долей.
294
4. Причины выявленных недостатков
в системе регулирования земельных отношений
По своей сути сельскохозяйственному производству свойственны определенные особенности, которые обусловлены ролью земли
в данном процессе. Сложившаяся система земельных отношений,
основанная на определенных институтах, различных формах землепользования, землевладения, в конечном итоге оказывает существенное социально-экономическое влияние как положительного,
так и отрицательного характера (это зависит от ее эффективности),
не только
ную отрасль и агропромышленный комплекс, но и на макроэкономическом, когда речь идет об экономической и продовольственной
безопасности страны в целом.
Оценка существующей системы земельных отношений в России, проведенная в третьей главе, свидетельствует о ее несоответствии требованиям времени и, как следствие, недостаточной эффективности. Это должно быть преодолено путем выработки новой модели государственного воздействия на институциональные
основы системы земельных отношений.
Присущая неэффективность и неполноценность системы земельных отношений обусловливается определенным спектром как
объективных, так и субъективных детерминант (рис. 32). Основополагающей среди них является неэффективность, бессистемность осуществляемой государственной земельной политики, это
находит подтверждение
занимающихся данной проблематикой, которые актуализируют необходимость кардинального пересмотра подходов к ее выработке
и реализации
на мезоуровне, если рассматривать сельскохозяйствен-
и в трудах ведущих российских ученых,
1
.
1
См.: Миндрин А. С., Леппке О. Б. Земельная политика в аграрном
секторе экономики России на современном этапе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 9. С. 2–6;
Лойко П. Ф. О некоторых насущных проблемах современных земельных отношений в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 11. С. 9–20; Волков С. Н., Комов Н. В., Хлыстун В. Н. Как
организовать эффективное управление земельными ресурсами в Российской Федерации // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015.
№ 9. С. 6–12.
295
ɫɨɩɪɨɜɨɠɞɟɧɢɟ
ɇɟɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨɟ ɧɚɭɱɧɨɟ
± ɤɚɞɪɨɜɵɣ ɞɟɮɢɰɢɬ;
ɉɪɨɛɥɟɦɵ:
± ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɶ
ɛɨɥɶɲɢɧɫɬɜɚ ɦɟɪɨɩɪɢɹɬɢɣ;
± ɧɟɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨɟ
ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɨɟ ɫɨɩɪɨɜɨɠɞɟɧɢɟ
ɇɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɶ
ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɝɨ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ
ɉɪɨɛɥɟɦɵ
ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɥɚɧɚ:
± ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ
ɪɚɜɧɨɜɟɫɧɨɣ ɰɟɧɵ
ɡɟɦɥɢ;
± ɪɟɧɬɚ;
± ɚɪɟɧɞɧɵɟ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹ;
± ɧɚɥɨɝɨɨɛɥɨɠɟɧɢɟ;
± ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɟ
ɮɢɧɚɧɫɢɪɨɜɚɧɢɟ;
± ɧɟɪɚɡɜɢɬɨɫɬɶ ɡɚɥɨɝɚ
ɨɪɝɚɧɚ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɡɟɦɥɹɦɢ ɫɯ ɧɚɡɧɚɱɟɧɢɹ
ɮɨɪɦ ɫɨɛɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ;
± ɨɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɟɞɢɧɨɝɨ
± ɧɟɡɚɜɟɪɲɟɧɧɨɫɬɶ
ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɪɚɡɝɪɚɧɢɱɟɧɢɹ
± ɤɚɞɪɨɜɨɟ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ;
(ɬɨɥɶɤɨ Ɂɍ);
± ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝ;
ɉɪɨɛɥɟɦɵ
ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɝɨ ɩɥɚɧɚ: ±
«ɭɪɟɡɚɧɧɨɟ»
ɡɟɦɥɟɭɫɬɪɨɣɫɬɜɨ;
± ɤɚɞɚɫɬɪ, ɜ ɤɨɬɨɪɨɦ ɧɟɬ
± ɤɨɧɬɪɨɥɶ ɢ ɨɯɪɚɧɚ;
ɞɚɧɧɵɯ ɨ ɡɟɦɥɟ
Ʉɨɦɩɥɟɤɫ ɩɪɨɛɥɟɦ, ɫɞɟɪɠɢɜɚɸɳɢɯ ɪɚɡɜɢɬɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ
296
Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɩɨɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɧɨɣ ɢ ɧɚɭɱɧɨɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɨɣ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɡɟɦɟɥɶɧɨɣɩɨɥɢɬɢɤɢ
Рисунок 32 – Проблемы, сдерживающие развитие системы земельных отношений
ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɢɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɫɬɪɭɤɬɭɪ ɜ ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɹɯ (ɮɨɪɦɚɥɶɧɵɟ, ɧɟɮɨɪɦɚɥɶɧɵɟ ɢɧɫɬɢɬɭɬɵ)
ɇɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɫɬɶ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ
ɉɪɨɛɥɟɦɵ
ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɥɚɧɚ:
± ɜɵɫɨɤɚɹ ɢɡɦɟɧɱɢɜɨɫɬɶ
ɢ ɧɟɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɫɬɶ
ɨɛɴɟɤɬɚ ɡɟɦɟɥɶɧɵɯ
ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɨɣ ɛɚɡɵ;
± ɧɟɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɫɬɶ
ɞɚɥɶɧɟɣɲɟɝɨ ɪɚɡɜɢɬɢɹ
± ɩɪɢɪɚɜɧɢɜɚɧɢɟ ɡɟɦɥɢ ɤ
ɨɛɴɟɤɬɚɦ ɧɟɞɜɢɠɢɦɨɫɬɢ;
± ɧɟɪɟɲɟɧɧɨɫɬɶ ɩɪɨɛɥɟɦ
ɫ ɡɟɦɟɥɶɧɵɦɢ ɞɨɥɹɦɢ
ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ;
- ɪɵɧɨɤ ɡɟɦɥɢ ɢ ɡɚɥɨɝ
(ɩɚɹɦɢ);
Можно сказать, что земельная политика определена утвержденным в марте 2012 года распоряжением Правительства Российской
Федерации «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012–2017 годы», которое в дальнейшем было
скорректировано на период до 2020 года
1
. Но по большей части
данную концепцию земельной политики следует считать формальной, не имеющей четких целей, задач и тем более инструментов,
механизмов их достижения и решения.
В результате этого существующая структура собственности
на земли сельскохозяйственного назначения не отличается своей
рациональностью, что самым негативным образом отражается на
использовании этого основного фактора
производства. Как следствие снижается эффективность сельскохозяйственной отрасли, ее
инвестиционная привлекательность и наблюдается вывод земли
(стратегического ресурса) из сельскохозяйственного оборота.
По сути своей и целеполаганию государственная земельная политика должна отвечать целям не только аграрной политики, но
и целям обшей политики социально-экономического развития
страны. Для реализации целей земельной политики
необходима
соответствующая институционально-правовая база, регламентирующая данные процессы. К сожалению, в современных условиях
слабым элементом земельной политики, и как следствие системы
земельных отношений, является отсутствие полноценного эффективного законодательно-правового поля, регулирующего сферы
землепользования, землевладения, рационального использования
и охраны земель, их оборот, залог, не только на федеральном, но и
на
региональном уровнях власти.
Трансформация государственной формы собственности на
землях сельскохозяйственного назначения в начале процесса земельных преобразований и перехода к рынку характеризовалась
достаточно серьезными просчетами как в правовом, так и в организационном аспекте. Реформирование проводилось без должного научно обоснованного выверенного организационно-правового
механизма, в большей мере стихийно и
под влиянием администра-
тивных факторов. Данные обстоятельства привели к тому, что су-
1
См.: Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р (ред. от
28.08.2014) «Об утверждении Основ государственной политики использо-
вания земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы». URL:
http://legalacts.ru/doc/rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-03032012–n-297–r/
297
ществующая система земельных отношений до сих пор не может
избавиться от негативных моментов, которые были присущи переходному периоду трансформации землепользования и землевладения в сельском хозяйстве. Ярким примером могут служить земельные доли, которые по сути своей являются переходной формой
реализации частной собственности на землю, а на практике с появ
-
лением данной категории весьма актуальными остаются ряд проблем: 1) невостребованные земельные доли; 2) неиспользуемые
земельные доли; 3) аренда земельных долей (формально с 2003
года нельзя заключать договоры аренды земельных долей – только
участков, выделенных в их счет, но, возможно, все еще есть действующие с предыдущих лет договоры); 4) рыночный оборот и залог земельных
долей; 5) межевание и постановка земельных долей
на кадастровый учет в виде земельных участков. Эти проблемы не
исчезнут сами по себе, так как весь земельный массив сельскохозяйственного производства, который подпадал под приватизацию,
был разделен на земельные доли (паи). Необходимо понимание
того, что земельная доля это специфическая категория, к которой
нельзя
применять механизмы, присущие долям в собственности и
прописанные в Гражданском кодексе.
Специфика данной категории состоит в следующем: 1) право
собственности на земельные доли предоставлялось бесплатно на
особых условиях; 2) в случае с земельными долями нет привязки
к конкретному земельному участку; 3) возникает понятие общедолевой собственности, которая, в свою очередь, характеризуется широким кругом
собственников с вытекающими из этого недостатками; 4) отсутствует общая информационная достоверная
база, отражающая движение земельных долей.
Следующий негативный момент кроется в том, что на начальных этапах реформирования роль государства в этом процессе
сводилась лишь к формированию нормативно-правового поля, то
есть государство в угоду рыночным принципам либерализма самоустранилось
из этого процесса. Современный этап земельных
отношений в очередной раз актуализирует необходимость присутствия государства не просто как гаранта правовых основ и
контролера, а как активного участника этих отношений. В связи
с этим необходима разработка действенных механизмов и структур, в которых должна быть прописана роль государства через соответствующие
функции управления, контроля, регулирования и
298
т. д. Земельная политика должна предусматривать действенную,
эффективную государственную структуру управления землями
сельскохозяйственного назначения, основная цель которой будет
состоять в обеспечении комплексного системного регулирования
земельных отношений на всех уровнях от федерального до местного, направленного на управление главным фактором производства и национальным достоянием страны.
Мировая, да и российская практика хозяйствования
по прошествии определенного периода времени начинает опровергать теорию превосходства частной формы собственности над другими
формами, исключением является только лишь семейный бизнес,
мелкие сельскохозяйственные производства и т. д. В перспективе развития земельных отношений следует иметь в виду и понимать, что форма собственности не главное условие эффективного
развития сельскохозяйственного производства, в приоритете
необходимо рассматривать свободу перераспределения и оборота остальных прав землепользования и землевладения из пучка
правомочий в условиях многообразия форм собственности. При
условии создания государством крепких гарантий использования
земель сельскохозяйственного назначения землепользователями
им будет безразлична форма собственности на землю, главное,
что они как субъекты хозяйствования при желании
будут иметь
свободный допуск к этому фактору производства и право на результаты своего труда.
«Зоной застоя» в системе земельных отношений по-прежнему
остается научно-исследовательская работа, кадровое обеспечение,
землеустройство, инфраструктурное и информационное сопровождение. Это выражается в неразвитости основных институтов,
отвечающих за эффективность использования земельных ресурсов в сельскохозяйственной
сфере экономики 1: 1) нормативноправовое обеспечение землепользования; 2) земельный кадастр
(с 2008 года вместо него – ГКН, который с 2017 – часть ЕГРН)
и регистрация прав на землю; 3) изыскание, обследование, планирование землепользования и землеустройства; 4) земельноипотечное кредитование; 5) мониторинг состояния земель, контроль за их использованием и охраной; 6) подготовка и перепод-
1
См.: Миндрин А. С., Леппке О. Б. Земельная политика в аграрном
секторе экономики России на современном этапе // Экономика сельского
хозяйства и перерабатывающих предприятий. 2015. № 9. С. 4–5.
299
готовка кадров в сфере землепользования; 7) институт управления землепользованием.
Несовершенство земельной политики и неразвитость институтов землепользования порождает определенный ряд актуальных
проблем, свойственных современному этапу земельных отношений в России, часть из которых требует непосредственного решения в настоящее время, а часть актуализируется в ближайшей перспективе:
1. Проблема с
сельскохозяйственным оборотом земельных долей, и в частности с невостребованной их частью. В последнее
время наблюдается положительная динамика передачи таких земельных долей в судебном порядке в ведение муниципальных органов власти на местах. Но вторая ее часть, которая заключается в
поиске эффективного пользователя данными земельными участками, до сих пор
не имеет действенного механизма. Существующая
в настоящее время аукционная форма проведения торгов не всегда
является приемлемой, особенно это актуально, когда речь идет о
необходимости проведения разного рода агротехнических мероприятий, направленных на повышение, сохранение и улучшение
качественных характеристик земельного участка. Следовательно,
злободневным остается вопрос повторного внедрения такой формы, как
конкурс (она была не так давно отменена как форма проведения торгов), это позволит более конкретно учитывать определенные особенности землепользования.
2. Несмотря на все попытки совершенствования законодательной базы, предпринятые с 2010 по 2016 год в рамках Доктрины
продовольственной безопасности РФ и политики импортозамещения, так и не удалось сформировать действенных, эффективных
механизмов земельного надзора и мониторинга земель, направленных на выявление неиспользуемых сельскохозяйственных угодий и дальнейшее их перераспределение с целью более эффективного использования. Ключевым недостатком существующего
организационно-правового механизма является бессистемность:
1) отсутствие массовости его применения государственным земельным надзором; 2) он носит в достаточной мере общий характер, не учитывая
специфику в разрезе регионов, вплоть до муниципальных образований. В связи с этим недостатком целесообразным
было бы внедрить практику разработки и применения так называемых регламентов сельскохозяйственного землепользования с уче-
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]