Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
200
150
100
50
0
Рисунок 31 – Площади земель сельскохозяйственного назначения,
оформленных в собственность К(Ф)Х и индивидуальными
159
2013 2014 2015
предпринимателями, тыс. га
129,1
136
1
Проведя анализ представленных на рисунке 31 данных, отражающих результативность указанного вида государственной
поддержки, следует констатировать динамику снижения числа
К(Ф)Х, нуждающихся в компенсации части затрат на оформление права собственности на земельные участки из состава земель
сельскохозяйственного назначения. Данный факт может свидетельствовать о том, что большая часть К(Ф
)Х и индивидуальных
предпринимателей, нуждающихся в такого рода компенсационных
выплатах, уже реализовали эту возможность. В связи с этим Федеральным законом от 14.12.2015 № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» бюджетные ассигнования на реализацию данного
вида государственной поддержки в 2016 году не были предусмотрены. Всего за время реализации указанного вида
государственной поддержки (с 2011 года) более 2100 крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей оформили
в собственность около 660 тыс. га земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения
2
.
Проведя оценку третьего этапа формирования системы земельных отношении в России, хотелось бы отметить определенные
положительные аспекты, напрямую связанные с государственным воздействием на данный процесс, и в то же время актуализировать не менее значимые негативные аспекты, которые уже
1
Составлено автором по данным доклада о состоянии и использовании
земель сельскохозяйственного назначения за 2015 год. Москва, 2017.
2
См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйствен-
ного назначения за 2015 год. Москва, 2017.
281
сейчас требуют незамедлительного государственного регулирования (табл. 25).
Таблица 25 – Оценка государственного воздействия
на земельные отношения, третий этап – 2003 г. – по настоящее время
Положительные аспекты Негативные аспекты
1. Принимается ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного
назначения», идет активный процесс
совершенствования механизмов
рыночного оборота земельных
участков сельскохозяйственного
назначения.
2. Получает развитие залог
земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения.
3. Актуализируется работа по
невостребованным земельным
долям.
4. Внедрение механизма
изъятия земельных участков
сельскохозяйственного назначения
в результате ненадлежащего их
использования.
5. Поддержка крестьянских
(фермерских) хозяйств через
государственные программы,
направленные на приведение
в соответствие с земельным
законодательством земельного фонда
этих хозяйств.
6. Разработка механизмов,
направленных на вовлечение
в сельскохозяйственный оборот
земельных участков, находящихся
в неудовлетворительном состоянии,
но пригодных
для сельскохозяйственного
производства
1. Несмотря на существующий
рыночный оборот земель
сельскохозяйственного
назначения, институциональная
база этого процесса далека от
совершенства.
2. Отсутствует аналитикоинформационная
инфраструктура рыночного
оборота земель данной
категории.
3. Несовершенство
механизма залога земель
сельскохозяйственного
назначения.
4. Несовершенство
и несоответствие
нормативно-правовой базы,
регламентирующей мероприятия
с невостребованными
земельными долями.
5. Несовершенство бюджетной
политики в вопросах
перераспределения субсидий
между бюджетными уровнями
в рамках государственных
программ.
6. Правовой диспаритет
разных форм хозяйствования
в вопросах землепользования
и землевладения
282
Помимо оценки государственного воздействия на формирование и совершенствование институциональной и правовой
базы земельных отношений, должного внимания заслуживает
и оценка механизма государственного управления земельными
ресурсами.
По мере формирования новой системы земельных отношений
центральный федеральный орган, регулирующий весь процесс реформирования и дальнейшее становление земельных отношений,
проходил периодические процедуры реорганизации, трансформации
, которые не всегда были обоснованы и необходимы.
Связано это с тем, что в подавляющем большинстве судебных
разбирательств не представляется возможным определить ответчиков (собственников земельной доли), которые либо умерли,
либо не являются полноправными собственниками, в результате
чего наступают ограничения пучка прав, кроме этого, необходимо
предоставить доказательную базу того, что собственник
не рас-
поряжался землей в течение 3 и более лет подряд.
Доктор экономических наук, профессор Н. И. Шагайда достаточно наглядно отразила это в следующей хронологии
1
:
− Государственный комитет РСФСР по земельной реформе –
Госкомзем РСФСР (Верховный Совет РСФСР законом РСФСР от
14 июля 1990 г. в соответствии с решениями Первого съезда народных депутатов о государственном суверенитете РСФСР и разграничению функций управления организациями на территории
РСФСР утвердил в Перечне республиканских министерств и ведомств Государственный комитет РСФСР
по земельной реформе);
Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств (постановление президиума Верховного Совета РСФСР от 30 июля 1991 г.);
− Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР (распоряжение Правительства РСФСР от 25 ноября 1991 г.);
− Комитет по земельной реформе и
земельным ресурсам при
правительстве Российской Федерации (постановление Правительства РФ № 346 от 26 мая 1992 г. «Об утверждении положения о
комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации»);
1
См.: Шагайда Н. И. Оборот сельскохозяйственных земель в России:
трансформация институтов и практика. М. : Ин-т Гайдара, 2010. 332 с.
283
− Комитет по земельным ресурсам и землеустройству при Правительстве РФ (постановление Совета Министров Российской Федерации № 91 от 2 февраля 1993 г. «Об утверждении положения о
комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству»);
− Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Минземстрой России), в
котором функции комитета выполняло одно из
подразделений этого министерства (Указ президента Российской
Федерации от 30 апреля 1998 г.);
− Государственный комитет по земельной политике (Указ президента Российской Федерации № 651 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» от 25 мая 1999 г., постановление Правительства Российской Федерации № 1056 от 22 сентября
1999 г. «Об утверждении положения о
комитете Российской Феде-
рации по земельной политике»);
− Федеральная служба земельного кадастра (постановление
Правительства Российской Федерации № 22 «Об утверждении положения о Федеральной службе земельного кадастра России» от
11 января 2001 г.);
− Федеральная служба кадастра объектов недвижимости – Роснедвижимость (постановление Правительства Российской Федерации № 418 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве
кадастра объектов недвижимости» от 19 августа 2004 г.). С 2009 г.
она входит в Федеральную службу государственной регистрации,
кадастра и картографии – Росреестр (постановление Правительства РФ № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» от 01.06.2009).
Результатом процесса трансформации и передачи полномочий
стало то, что в настоящее время отсутствует единый государствен-
орган, выполняющий функции государственного управления
ный
земельными ресурсами, это является существенным недостатком,
снижающим эффективность государственного регулирования земельных отношений.
Государственное управление земельными ресурсами реализуется через методы землеустройства, государственного земельного
кадастра, мониторинга, государственного контроля за использованием и охраной земель.
284
Землеустройство представлено системой мероприятий, цель
которых заключается в организации и регулировании землепользования, оценке и учете земельных ресурсов, составлении территориальных и внутрихозяйственных планов, что, в конечном счете,
совершенствует систему земельных отношений. Землеустроительные мероприятия регламентируются Конституцией РФ, законодательством РФ, регулирующим земельные отношения, а также региональными нормативно-правовыми документами
в этой сфере.
Начиная с 1991 года землеустроительные мероприятия в качестве основной своей цели ориентировались на обеспечение проводимых земельных преобразований: 1) осуществлялась полномасштабная работа по формированию базы сведений, необходимых
для реализации процесса оформления прав на земельные участки,
в том числе и земельные доли (паи); 2) реализовывались консультативные и прикладные
услуги по обоснованию и формированию
нового земельного фонда реорганизуемых предприятий; 3) разрабатывались и доводились до землепользователей кадастровые карты, отражающие количественные и качественные характеристики
вновь образованного земельного фонда; 4) проводился аудит земельного фонда с целью формирования фонда перераспределения;
5) разрабатывались материалы, отражающие особенности землепользования и землевладения, в частности установление ограничений по использованию и обременению права иных лиц.
Активная работа, связанная с подготовкой и выдачей документов, удостоверяющих право собственности, в середине 1990-х годов позволила в достаточно короткие сроки выполнить эти мероприятия на 93 % в сельскохозяйственных предприятиях, на 96 % –
в крестьянских (фермерских) хозяйствах, на 80 % – в ЛПХ, на
90–95 % – среди собственников земельных
долей 1.
Несмотря на такие успехи, недостатком проведения данного
вида работ являлось отсутствие системности и общего охвата в
разрезе всех субъектов РФ. Что касается мероприятий, связанных
с установлением ограничений и обременений, которые также были
весьма актуальными на начальных этапах реформирования системы земельных отношений, то здесь наблюдается обратная картина,
за период с
1
А. А. Вар ламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с.
1995 по 1997 год лишь в 261 административном районе
См.: Государственное регулирование земельных отношений /
285
(14 % от общего количества) велись работы и выдавались соответ-
ствующие документы. В остальных субъектах Федерации данный
вид мероприятий не реализовывался
1
. В дальнейшем из-за недо-
статочного финансирования землеустроительных мероприятий их
эффективность снижалась.
За более чем 27-летний период становления системы земельных
отношений в России актуальность землеустроительных мероприятий только повышается в связи с многообразием форм собственности на землю и организационно-правовых форм хозяйствования,
которые являются землепользователями. Таким образом, современное
государственное землеустройство должно быть ориентировано на решение целого ряда ключевых задач: 1) совершенствовать
процесс планирования землепользования в сельском хозяйстве, в
том числе с учетом развития сельских территорий; 2) оптимизировать и автоматизировать сбор, обработку и подготовку актуальной
информации для дальнейшего использования (кадастр, оценка и
т. д.); 3) реализовывать мероприятия территориального зонирования
; 4) провести полную инвентаризацию земель сельскохозяй-
ственного назначения и т. д.
Государственный мониторинг земель характеризуется как система наблюдений за состоянием земельного фонда страны. Ключевая цель данного мониторинга состоит в оценке состояния земельного фонда и при необходимости принятии действенных решений для устранения или минимизации негативных процессов,
связанных с
землепользованием и землевладением. Полученные в
результате мониторинга данные находят отражение в ежегодных
докладах, которые способствуют более эффективной организации
и ведению земельного кадастра и государственного контроля над
использованием и охраной земель.
Сложившиеся подходы, лежащие в основе государственного
мониторинга земель, в настоящее время в недостаточной мере
отвечают требованиям существующей системы земельных отношений
. В частности, это касается мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в разрезе уточненных (достоверных)
сведений о количественном и качественном состоянии земель данной категории, в том числе земельных долей (паев). Все данные,
1
См.: Государственное регулирование земельных отношений /
А. А. Вар ламов, Н. В. Комов, В. С. Шаманаев, В. Н. Хлыстун ; под
ред. А. А. Варламова и В. С. Шаманаева. М. : Колос, 2000. 264 с.
286
сформированные в процессе мониторинга, должны консолидироваться в многофункциональном едином информационном ресурсе,
позволяющем получать большой спектр актуальной информации,
характеризующей весь фонд земель сельскохозяйственного назначения страны. В настоящее время существуют информационные
системы, которые являются в той или иной мере локальными относительно друг друга: «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» (
ФГИС ФП АЗСН), АИС «Агростат», ГИС
«Деметра». Для единой информационной базы необходимо выстроить четкую работу между соответствующими органами власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, которые
позволят объединить имеющиеся электронные базы в единую информационную систему.
Государственный земельный кадастр традиционно был офи-
циальной системой регистрации и
оформления документов, удостоверяющих различные права на земельные участки, а также
объекты недвижимости, расположенные на них в рамках единой информационной системы. Нормативно-правовой базой,
регламентирующей деятельность земельного кадастра, являлся
Земельный кодекс, указ Президента РФ от 11 декабря 1993 года
№ 2130 «О Государственном земельном кадастре и регистрации
документов о правах на недвижимость», а
также постановление
Правительства РФ от 25 августа 1992 года № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации»
1
и т. д.
К одной из ключевых функций земельного кадастра следует
отнести финансовую функцию. В процессе четко выстроенной
системы земельного кадастра, основанной на полной и единой
информационной базе, становится возможным минимизировать
потери земельного налога и арендной платы, которые являются
основными источниками доходов местных бюджетов.
Начавшиеся процессы рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения актуализировали необходимость проведения
работ по оценке земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения. Согласно постановлению Правительства РФ от 3 ноя-
1
См.: Постановление Правительства РФ от 25.08.1992 № 622 (ред. от
04.08.1995) «О совершенствовании ведения государственного земель-
ного кадастра в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_791/
287
бря 1994 года № 1204 «О порядке определения нормативной цены
земли» была сделана попытка увязать нормативную цену земли с
рыночными факторами, оказывающими на нее влияние. Данный
правовой документ стал основополагающим и, по сути, запустил
процесс процедур массовой оценки земельного фонда РФ.
Только спустя 6 лет с начала процесса реформирования в 1996
году была проведена первая
оценка экспериментальных работ по
созданию Государственной автоматизированной системы земельного кадастра РФ и подготовлена целевая программа, цель которой
заключалась в создании единой системы автоматизированного земельного кадастра.
В 2008 году ведение земельного кадастра прекратилось – произошло его объединение с учетом иной недвижимости, что, казалось бы, должно было расширить возможности комплексного
государственного управления. Но ряд важных информационных слоев
земельного кадастра в новый кадастр не вошли (например, данные
о составе угодий земельного участка). И если земельный кадастр в
качестве цели его ведения предусматривал информационное обеспечение управления земельным фондом, то кадастр недвижимости такой цели не преследует (равно, как и управление какой
-либо
иной недвижимостью).
С 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от
13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», которым изменяется порядок постановки на учет объектов недвижимости и вводятся новые правила регистрации прав на него
1
.
Наиболее актуальными направлениями совершенствования
работ по учету земельных участков в настоящее время являются:
1) мероприятия, направленные на установление и выделение на
местности границ земельных участков; 2) уточнение и установление режима землепользования; 3) установление индивидуальных
идентификаторов земельных участков; 4) создание кадастровых
индексных карт и т. д.
Государственный земельный надзор (изначально – контроль над
использованием
и охраной земель) как один из методов государственного управления земельными ресурсами по мере реализации
целей земельной реформы, появления многообразия форм собственности и организационно-правовых форм организации сельскохозяй-
1
См.: http://zakonimy.ru/2017/03/16/poryadok-kadastrovogo-ucheta-nedvi zhi-
mogo-imushhestva-i-registratsii-prav-na-nego-v-2017-godu/
288
ственного производства требовал развития, набирал актуальность и
значимость. Кроме этого, производственно-экологическое состояние сельскохозяйственных земель к началу процесса реформирования было в неудовлетворительном состоянии (эрозия, загрязнение,
снижение гумуса, заболачивание и т. д.).
Суть контроля заключается в выявлении и пресечении противоправных действий, противоречащих земельному законодательству,
в результате которых нарушаются
правила использования и охраны земельных ресурсов, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения.
К сожалению, в процессе реформирования не произошло необходимого отвечающего требованиям формирования данного метода государственного управления земельными ресурсами. Из-за
дробления земельного фонда наблюдался процесс «выпадения»
мелких земельных участков из общей системы агротехнического
обеспечения. Вновь
образованные сельскохозяйственные предприятия различных организационно-правовых форм испытывали
дефицит финансовых средств и не могли проводить соответствующие мероприятия, направленные на улучшение качественных характеристик используемого земельного фонда, поддержание существующих мелиоративных систем.
Проводя оценку законодательной базы, регламентирующей государственный контроль над использованием и охраной земель в
России, стоит отметить,
что к 1996 году она была создана. Центральным органом контроля являлся Госкомзем РФ, его региональные и местные структуры.
Несмотря на тот факт, что должностные лица данной контролирующей структуры были наделены существенными полномочиями и количество проверок постоянно увеличивалось, данный вид
деятельности оставался малоэффективным. Это связано в первую
очередь с
проблемами и нестыковками существующей на тот момент нормативно-правовой базы. Решить сложившуюся ситуацию
должны были указ Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении
земельной реформы» и положение «О порядке осуществления госконтроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации». Данные
документы задекларировали новые отвечающие
требования того времени правонарушения, а также увеличили размеры штрафов.
289
Начиная с 2000 года и по настоящее время данная функция государства вступила в новую фазу, характеризующуюся процессом
совершенствования механизмов контроля и охраны земель сельскохозяйственного назначения как стратегического ресурса нашей
страны. Поправки коснулись вопросов, связанных с плодородием
земель сельскохозяйственного назначения, что нашло отражение
в изменении положений Земельного кодекса РФ, а также
отдельных законодательных актах, регламентирующих вопросы охраны
земель сельскохозяйственного назначения.
Показатели, характеризующие деятельность контролирующих
органов по вопросам соблюдения норм земельного законодательства и рационального землепользования, отражены в таблице 26.
Таблица 26 – Показатели деятельности Россельхознадзора
по осуществлению государственного земельного надзора
Показатель 2010 2011 2012 2014 2015
Проведено проверок 33873 37503 58712 52829 43884 129,6
Проверенная площадь,
млн га
Выявлено нарушений:
количество 18456 22648 29903 33485 29204
площадь, млн га 2,3 3,4 6,5 – 2,7 117,4
Составлено протоколов 16074 19308 25719 31523 – –
Выдано предписаний 12066 15170 19123 22980 16797 139,2
Вынесено постановлений 14931 17975 18389 29676 26473 177,3
Сумма штрафов, млн руб.:
наложено
взыскано 37,7 50,0 87,6 136,0 235,6 в 6 раз
19,1 27,4 54,3 – 41,5
49,2 65,3 111,1 216,9 62,7 127,4
1
2015
в %
к 2010
в 2
раза
в 1,5
раза
Оценка данных, представленных в таблице 26, свидетельствует
о положительной динамике всех анализируемых показателей.
1
Составлено автором по данным доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения за 2012–2015 годы. Москва, 2017.
290
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]