Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
Правовые – основываются на законодательной базе, регламенти-
рующей вопросы природоохраны и экологии в землепользовании.
Землеустроительные – характеризуются необходимостью проведения процедур, направленных на учет и систематизацию землевладения и землепользования.
Реализация биологических методов направлена на восстановление качественного потенциала земельных угодий (гумус, питательные элементы), повышение их плодородия.
По экспертным оценкам, сейчас лишь
около половины ежегодных потерь гумуса восполняется вносимыми органическими удобрениями. Поэтому нужен скорейший переход от дефицитного к
ресурсосберегающему земледелию.
Современная система управления земельными ресурсами не
может эффективно функционировать без подсистемы государственного кадастра. Главная цель этой подсистемы заключается в
концентрации достоверной кадастровой информации, на ее основе
создается единое информационное
пространство, которое позволяет разрешать большое количество вопросов, оказывающих прямое влияние на эффективность системы управления земельными
ресурсами и земельные отношения в целом.
Эффективная научно обоснованная организация процесса по
ведению государственного кадастра недвижимости представляет
собой довольно сложный, затратный и трудоемкий процесс. Но без
базы данных, которая образуется в процессе кадастровых меро
приятий, становится проблематичным проведение сделок куплипродажи земельных участков, резко снижается эффективность налоговой политики, нарушаются механизмы реализации пучка прав
собственности на земельные участки.
Современная подсистема государственного кадастра далека
от совершенства. Ключевой проблемой является отсутствие соответствующих сведений о земельных участка и иных объектах
недвижимости или недостоверность этих сведений. Как
бы это
парадоксально не звучало, но до сих пор отсутствует достоверная информация о количественном составе земельных участков,
которые не прошли регистрацию в государственном кадастре недвижимости.
По мнению экспертов, кризисность сложившейся ситуации заключается в заявительном принципе постановки земельных участков на кадастровый учет. Применение этого принципа, как показы-
-
151
вает мировая практика, даже длительное время в конечном итоге
дает результат 20–25 % по формированию кадастровых сведений о
земельных участках.
Следующей актуальной проблемой является проблема с границами земельных участков, которые зачастую пересекаются не
только друг с другом, но и с административными границами. Суть
ее кроется в отсутствии единых подходов к осуществлению
кадастрового учета по мероприятиям, связанным с изменением земельного участка в зависимости от изменения его площади или корректировками его местоположения. Разногласия по данному вопросу
регулируются Министерством экономического развития, хотя эту
функцию могли бы с успехом выполнять и органы кадастрового
учета. Но в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 года
№
221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» этим
правом органы кадастрового учета так и не были наделены. Получается, что деятельность органов кадастрового учета регламентируется не Законом о кадастре и соответствующими приказами, а по
большей части Министерством экономического развития РФ через
разъяснительные письма.
Помимо этого, к другим наиболее актуальным проблемам када
стровой деятельности следует отнести:
1) отсутствие процедуры, позволяющей без обращения в суд
разрешать спорные моменты, связанные с органами кадастрового
учета;
2) слабую организацию и ненадежность системы электронного
документооборота и виртуальной системы взаимодействия кадастровых инженеров и органов кадастрового учета;
3) недостаточную квалификацию кадастровых инженеров, в
том числе по вопросам электронного документооборота;
4) отсутствие закрепленного на законодательном уровне единого подхода к методам выявления и исправления кадастровых ошибок.
Применение недостоверной и искаженной информации в процессе управления земельными ресурсами негативным образом отражается на эффективности землепользования и землевладения.
Допущенные ошибки и неточности в данных кадастрового учета искажают характеристику налогооблагаемой базы, снижая
тем
самым собираемость земельного налога и налога на имущество
физических лиц, кроме этого, эти данные применяются при ис-
-
152
числении величины арендных платежей за пользование земельными участками федеральной, региональной и муниципальной собственности.
Разрешить сложившуюся проблему возможно только лишь
при организации достоверной и актуальной картографической
основы, которая позволит скорректировать границы земельных
участков, в совокупности с созданием электронной информационной базы, отражающей пространственные данные земельных
участков. Данная база должна
быть организована на основе современных цифровых технологий, позволяющих эффективно
собирать, обрабатывать, хранить и предоставлять необходимую
информацию.
Научно обоснованное и эффективное решение обозначенных
проблем данной подсистемы управления земельными ресурсами
повысит уровень оказываемых органами кадастра услуг и позволит:
1) включить в оборот большее количество земельных участков,
в частности сельскохозяйственного назначения, что
будет являться
определенным положительным моментом развития сельскохозяйственного производства;
2) обеспечить защиту пучка прав собственности на земельные
участки;
3) активизировать развитие залога земельных участков, в том
числе земель сельскохозяйственного назначения;
4) сформировать достоверную налогооблагаемую базу на всех
уровнях власти.
Государственный мониторинг земель представлен системой наблюдения, которая характеризует состояние земельных ресурсов
Российской
Федерации в целом. Государственный мониторинг зе-
мель решает следующий спектр задач:
1) мониторинг состояния земель, выявление изменений их
оценка, разработка и прогноз рекомендаций, направленных на
устранение и предупреждение негативных последствий землепользования;
2) информационное обеспечение процесса управления земельными ресурсами (Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ
«О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов) Рос-
153
сийской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«О государственном кадастре недвижимости» (с изменениями и
дополнениями)
1
;
3) информационное обеспечение граждан об экологическом со-
стоянии земельных ресурсов.
Процесс мониторинга реализуется ФС Росреестра на основе
единой системы показателей и документов, его регламентирующих. Кроме данной организации, в процессе мониторинга принимают участие федеральные, региональные и местные органы исполнительной власти.
По мнению академика РА Н А. Л. Иванова, для формирования
единой системы мониторинга первостепенным является научнометодическое обеспечение этого процесса с использованием новой цифровой картографической основы и технологических решений
2
. Неотъемлемым аспектом проведения такого рода меро-
приятий должно быть научное обеспечение процессов управления
земельными ресурсами. Оно должно выражаться в структурных,
многоплановых научных исследованиях, направленных на изучение сложившихся закономерностей и особенностей развития системы управления земельными ресурсами, особенностей, механизма
оборота земель сельскохозяйственного назначения и как ключевых
аспектов, формирующих земельные отношения.
Система управления земельными ресурсами должна функционировать на основе
научно обоснованных подходов и рекомендаций по таким вопросам, как оценка земли, оценка эффективности землепользования,
землеустройства и т. д. Для этого необходимо на федеральном
уровне создать научно-исследовательский центр, который бы занимался вопросами и проблемами земельных отношений, земельной политики и
управления земельными ресурсами.
Землеустройство на современном этапе развития земельных
отношений представляет собой систему мероприятий в рамках
социально-экономических процессов, результатом которых является организация использования и охраны земель, порядок землевладения, землевладение и его регулирование, сельское территориальное устройство, создание благоприятных экологических основ
землепользования.
1
См.: URL: http://base.garant.ru/12160392/#ixzz4uGyzQjlx.
2
См.: Иванов А. Л. Научное обеспечение мониторинга земель сель-
скохозяйственного назначения // Вестник РАС Х Н . 2010. № 1. С. 6–8.
154
По словам академиков РАН С. Н. Волкова 1 и Н. В. Комова 2, в
сложившейся ситуации реальным механизмом наведения порядка
на земле в сельской местности является землеустройство, в ходе
которого формируется земельная собственность, устанавливается
правовой режим и условия ее использования.
Землеустройство является ключевым элементом хозяйственного механизма страны, так как невозможно вести эффективное
производство, не обладая полной информацией об имеющихся
земельных ресурсах. Основная
задача землеустройства видится в
следующем:
– создание и улучшение эффективной системы управления земельными ресурсами;
– формирование благоприятных условий для существования и
развития многообразия форм землевладения, землепользования,
а также ведения сельскохозяйственного производства на земле с
учетом региональных особенностей;
– разработка методической базы, регламентирующей условия и
ограничения землепользования и землевладения;
– сбор и обработка
данных для создания налогооблагаемой
базы, а также установления размеров арендных платежей за пользование земельными участками, компенсация убытков, возникших
в результате изъятия земельных участков;
– гарантии точности проведения процедур межевания земельных участков при землеустройстве;
– разработка мероприятий, направленных на минимизацию негативных последствий, связанных с деградацией земельных ресурсов.
В
основе землеустройства, являющегося в первую очередь мероприятием экономического характера, лежат правовые и технические аспекты, которые могут привести к изменению пучка прав
субъектов землепользования и землевладения, также происходит
процесс установления или корректировки границ земельного
участка на основе геодезических мероприятий.
1
См.: Волков С. Н. Земельные отношения как базовый фактор устойчи-
вого развития сельского хозяйства // Аграрный вестник Ура ла. 2007. № 5
(41). С. 3–5.
2
См.: Комов Н. В. Земельно-ресурсный потенциал – мощный фактор
устойчивого развития России // Землеустройство, кадастры и мониторинг
земель. 2014. № 2. С. 6–11.
155
Правовые аспекты процесса землеустройства нашли отражение
в Конституции РФ и Земельном кодексе РФ. Эти документы являются основополагающими и формируют земельный строй нашего
государства.
Технические аспекты реализуются через следующие мероприятия:
– корректировка и определение на местности границ административно-территориальных образований;
– разработка планов проектов по формированию новых и учету существующих
землевладений и землепользований, выделение
земельных участков в натуре, подготовка документов, подтверждающих право собственности и право пользования земельными
участками;
– разработка планов внутрихозяйственной организации землеустройства и иных проектов, направленных на охрану и эффективное использование земельных ресурсов;
– проведение картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ
1;
– разработка целевых программ, направленных на борьбу с по-
следствиями процесса деградации почв и т. д.
Экономическая составляющая процесса землеустройства начинает работать только в случае выполнения правовых и технических аспектов данного процесса. Она представлена организацией
землепользования и охраной земли как основного фактора производства в сельскохозяйственной сфере, объекта экономических
от-
ношений и территориального базиса сельских территорий.
Процесс организации территорий, который включает мероприятия, связанные с определением границ, площади, структуры
земельного участка и т. д., должен как можно максимально учитывать территориальные потребности и особенности, преследовать
цель повышения эффективности сельскохозяйственного производства, при неизменном условии рационального землепользования, подкрепленного мероприятиями,
направленными на охрану
земельных ресурсов.
Кроме этого, по результатам землеустроительных работ необходимо сформировать информационный ресурс, который бы отражал
реальную картину в землепользовании и землевладении.
1
См.: Управление земельными ресурсами : учеб. пособие / А. С. Виднов, Н. В. Гагаринова, М. В. Сидоренко, А. В. Хлевная. Краснодар : КубГАУ, 2014. 101 с.
156
Организация порядка землепользования, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения, в значительной мере
зависит от кадрового потенциала, реализующего землеустроительные и кадастровые работы, а также разрабатывающего проекты по межеванию земельных участков сельскохозяйственного
назначения. В связи с неоднократной реорганизацией и в конечном итоге упразднением государственной землеустроительной
службы весь массив
мероприятий, описанных выше, перешел
в компетенцию кадастровых инженеров. Они появились в системе управления благодаря Федеральному закону от 24.07.2007
№ 221 «О государственном кадастре недвижимости» и приказу Минэкономразвития России от 04.02.2009 № 34 «О перечне
специальностей среднего профессионального образования, полученных физическими лицами, претендующими на получение
квалификационного аттестата кадастрового инженера». Согласно этим
документам реализация технически сложных работ и
мероприятий, связанных с геодезией, картографией, землеустроительным проектированием и т. д., разрешается специалистам среднего звена со средним профессиональным образованием и соответствующими компетенциями. Вышеуказанные
нормативно-правовые документы нарушают профессиональные
стандарты специалистов данного профиля, что приводит к неквалифицированному выполнению землеустроительных и кадастровых работ
.
В связи с этим необходимо в ближайшее время внести поправки
в соответствующие законодательные документы, регламентирующие уровень образования кадастровых инженеров, а также процедуры подготовки и переподготовки и повышения квалификации
специалистов в области землеустройства, кадастра, геодезии.
Проведя оценку существующей системы управления земельными ресурсами и выявив ее недостатки, следует сделать
определенные выводы, предложения и обозначить направления ее совершенствования.
Выводы и предложения:
1. С методологической точки зрения современную систему земельных отношений следует характеризовать в единстве составляющих ее элементов, таких как управление земельными ресурсами, формирование рынка земель, государственная земельная
политика. В связи с этим земельные ресурсы необходимо рас-
157
сматривать не только как территориальный и пространственный
базис, который складывался многие столетия и продолжает складываться, но и как сложный объект управления с характерными
социальными, экономическими, экологическими, ментальными
особенностями.
2. Управление земельными ресурсами – сложно организованная система. Управление осуществляют на основе большого набора методов и средств, и оно является предметом
изучения многих
наук. Говоря о системе управления земельными ресурсами, необходимо четко понимать объект, предмет, субъект, цели и функции
управления.
3. В основе управления земельными ресурсами лежит определенная совокупность принципов. После изучения теоретических
аспектов данного вопроса была предложена авторская интерпретация организационных принципов, лежащих в основе системы
управления земельными ресурсами,
обозначены ключевые подсистемы, входящие в систему управления земельными ресурсами, и
представлено авторское определение системы управления земельными ресурсами, согласно которому под управлением земельными
ресурсами следует понимать четко выстроенную государственную систему, состоящую из определенной совокупности подсистем, действие которых направлено на обеспечение эффективного
управления земельными ресурсами страны.
4. Пренебрежение ролью
процесса управления земельными ресурсами в реализуемой земельной политике, минимизация функций органов государственной власти в этом процессе, особенно
в сельской местности, приводит к негативным процессам землепользования и землевладения.
5. Существующая система управления земельными ресурсами
характеризуется своей неэффективностью, что выражается в отсутствии единого центрального органа управления земельными
ресурсами, четко
выстроенной вертикали выполняемых функций
различными ведомствами и организациями, отвечающими за процесс управления. Это приводит к возникновению ситуаций дублирования функций органами государственной власти, отвечающими
за управление земельными ресурсами.
6. Российская модель земельных отношений и управления земельными ресурсами основывается на нормативных актах, которые не всегда учитывают региональные особенности, сельский
158
уклад и ментальность сельских жителей, что является немаловажным фактом формирования эффективной системы управлении
земельными ресурсами. Сложившаяся ситуация отличается тем,
что нормативно-правовое поле земельных отношений и управления земельными ресурсами в современных условиях характеризуется бессистемностью, противоречивостью, непоследовательностью. Существующие нормы земельного законодательства не
могут обеспечить эффективность землепользования, гарантировать
охрану земельных ресурсов, в том числе земель сельскохозяй-
ственного назначения.
Ключевые направления совершенствования системы управле-
ния земельными ресурсами:
1. Провести реформирование существующей системы управления земельными ресурсами, цель которого будет заключаться в
формировании единого государственного органа, который должен
будет осуществлять функции управления земельными ресурсами,
обеспечивать разработку и реализацию земельной политики, ор
ганизацию и контроль рационального землепользования и охрану
земельных ресурсов.
2. Разработать концепцию по совершенствованию земельного
законодательства, которую можно представить в виде трех укрупненных направлений:
– правовое регулирование земель как ключевого базиса общественного и экономического развития Российской Федерации (государственный контроль и государственное регулирование земельных отношений);
– правовое регулирование земель
как природного ресурса и
основного фактора производства (вопросы рационального использования и охраны земель);
– правовое регулирование земель как объекта собственности
(определение особенностей оборота земельных участков).
3. Развивать и совершенствовать систему управления зе-
мельными ресурсами, основанную на следующих подсистемах:
1) административно-управленческой, 2) законодательной, 3) на-
учного и кадрового обеспечения, 4) государственного контроля и
охраны в сфере землепользования, 5) кадастрового учета, 6) мониторинга, 7) землеустройства.
4. Возродить землеустроительные службы страны с четко вы-
строенной вертикальной структурой управления: федерация, ре-
-
159
гион, муниципалитет, входящие в состав Министерства сельского
хозяйства РФ.
5. На законодательной основе прописать уровень образования
кадастровых инженеров, а также процедуры подготовки и переподготовки и повышения квалификации специалистов в области
землеустройства, кадастра, геодезии.
6. Для обеспечения реализации научного подхода в управлении земельными ресурсами необходимо на федеральном уровне
создать научно-исследовательский
центр, который бы занимался
вопросами и проблемами земельных отношений, земельной политики и управления земельными ресурсами.
7. Актуализировать роль и значение кадастровых мероприятий
и государственного кадастра в системе управления земельными
ресурсами. На законодательной основе отменить заявительный
принцип постановки земельных участков на кадастровый учет,
установить единые нормы и правила оценки объектов
недвижи-
мости.
8. Провести процедуры полномасштабной инвентаризации земельных ресурсов страны с целью выявления неиспользуемых и
заброшенных земельных ресурсов и на законодательной основе
обеспечить их переход в федеральную, региональную и муниципальную формы собственности. Провести процедуру перевода
процесса мониторинга земель на новый уровень с применением
цифровых технологий.
9. Закончить процесс разграничения форм
собственности по
уровням власти и субъектам землевладения на федеральную, региональную и муниципальную формы собственности.
Практическая реализация представленных направлений совершенствования системы управления земельными ресурсами
позволит значительно повысить эффективность землепользования, создаст институциональные гарантии реализации пучка
прав собственности на земельные участки и даст толчок более
системному развитию рынка земли, что
в конечном итоге повысит эффективность системы (модели) земельных отношений в
нашей стране.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]