Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельные отношения в системе управления эффективностью сельского хозяйства. Монография
.pdf
должны являться: совокупность административных, экономических, правовых, прямых и косвенных методов регулирования,
дифференциальный подход к субъектам земельных отношений,
ответственность собственников и владельцев земли за результаты своей деятельности и состояние земель, доступность информации о ситуации на земельном рынке, устойчивость землепользования
1
.
Аграрные отношения – это экономические отношения, складывающиеся между субъектами сельского хозяйства в связи с владением и использованием ими земли и других средств сельскохозяйственного производства, характер которых определяется многими
факторами, а именно: уровнем развития производительных сил и
производственных отношений; форм собственности на землю и
другие средства производства
2
.
Некоторые ученные считают, что аграрные отношения представляют собой совокупность производственных, социальных,
культурных отношений между людьми в процессе производства,
обмена и потребления, определяемых характером земельных отношений землепользования и землевладения
3
. Несомненно, что
такая формулировка исходит из специфики сельскохозяйственного
производства, сельского уклада жизни и существования сельской
местности.
Определяющим фактором предметного анализа теории аграрных и земельных отношений является системность методологического подхода и единство мирохозяйственного процесса их развития вне зависимости от особенностей отдельных стран. При этом
главным звеном в системе
аграрных отношений выступает производитель с его социальными интересами и укладом сельской жизни. В связи с таким концептуальным пониманием сути проблемы
очень важно вычленить и осмыслить социально-экономическую
1
См., напр.: Комов Н., Шарипов С. Роль земельного фактора в повы-
шении эффективности аграрного сектора // АПК: экономика, управление.
2010. № 8. С. 8–14.
2
См.: Экономическая энциклопедия / науч. -ред. совет изд-ва «Экономика» ; Ин-т экон. РАН ; гл. ред. Л. И. Абалкин. М. : ОАО «Изд-во «Экономика», 1999. С. 14–15.
3
Аграрная реформа в России: концепции, опыт, перспективы :
науч. тр. ВИАПИ РАС Х Н . М. : Энциклопедия российских деревень, 2000.
Вып. 4. С. 10.
11
составляющую связанных между собой подсистем этих отношений. Ключевыми из них являются: отношение собственности на
землю и эффективные механизмы ее реализации; земельная рента; формы хозяйствования и жизнедеятельности крестьян, а также
уклад сельской местности; аграрная политика государства.
Реформирование земельных отношений в современной России
было ознаменовано разработкой и принятием целого свода законов
и подзаконных актов как на федеральном, так и на региональном
уровне. Процесс формирования законодательной основы земельных отношений можно условно разделить на три этапа.
Первый этап – 1990–1992 гг. Правовая основа земельной реформы базировалась первоначально на нормах Конституции РСФСР
1978 г., а также на принятых в период ее действия законах и подза
конных актах, закона РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября
1990 г. и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября
1990 г. Данные законы провозглашали многообразие форм соб-
ственности на земли сельскохозяйственного назначения. Узаконили право работников колхозов и совхозов на получение земельной
доли (пая). Предоставляли возможность для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. 9
декабря 1992 г. в Конституцию
РСФСР вносятся изменения, которые провозглашают многообразие форм собственности на землю, снимается существующий
запрет на рыночный оборот земельных участков, находящихся в
собственности физических и юридических лиц, используемых
для ведения ЛПХ, дачного хозяйства, садоводства и ИЖС. Ключевую роль в становлении и регулировании земельных отношений
сыграли указы Президента
РФ: Указ Президента РФ от 23 апреля
1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земель-
ными участками» (п. 4), который фактически обязывал органы
местного самоуправления принимать решение о перерегистрации
земельного участка в собственность граждан (или на ином праве
по их выбору) в месячный срок; Указ Президента РФ от 27 октября
1993 г. «О
регулировании земельных отношений и развитии аграр-
ной реформы в России».
Второй этап земельной реформы – 1993–2000 гг. Конституция
РФ, принятая 12 декабря 1993 г., внесла значительный вклад в регулирование земельных отношений: ст. 9 Конституции РФ, провозглашающая возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных
-
12
формах собственности; ст. 36, предоставляющая гражданам и их
объединениям право иметь землю в частной собственности, осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и иными
природными ресурсами свободно при условии, если это не наносит
ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов
других лиц; ст. 72, относящая к предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ земельное законодательство. Законы субъектов РФ,
принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Указ Президента Российской Федерации
«О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в целях
обеспечения прав граждан на
землю определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании
земельных отношений. Кроме ГК РФ, в этот период принимаются
и иные законы, посвященные регулированию земельных отношений: Закон РФ «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.; Закон
РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г.; Закон
РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.
Третий этап земельной реформы – 2001 г. – до настоящего времени. 30 октября 2001 года опубликован и вступил в юридическую
силу Земельный кодекс РФ. Федеральный закон от 18.06.2001
№ 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральный закон от 24.07.2002
№ 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе
-
ния», Федеральный закон от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ
«О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «Лесной кодекс РФ»
от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Федеральный закон от 24.07.2007 № 221ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» – постановка на
кадастровый учет и оценка объектов недвижимости.
К сожалению, несмотря на наличие законодательной основы
,
очень мало внимания было уделено методическому обеспечению
процесса реформирования в вопросах реализации крестьянами
предоставленного им законом права собственности на землю и как
ей правильно распоряжаться. Наделение жителей сельской местности земельными участками (паями) часто производилось с существенными нарушениями процедур оформления документов
13
собственности. Данная ситуация повлекла за собой возникновение
проблем, которые сопровождают земельные отношения с момента
их реформирования до настоящего времени.
Член-корреспондент РАН А. Миндрин, доктор экономических
наук О. Леппке видят проблему земельных долей в том, что в своей
основной массе земельная доля продолжает оставаться условной
единицей, имеющей лишь усредненное количественное выражение
в праве общей собственности. В результате складывается сложная
и неэффективная система земельных отношений, связанных как с
использованием сельхозземель, так и с их оборотом
1
.
Данную позицию поддерживает и академик РАН И. Буздалов,
отмечая, что декларированное в начале реформ право частной собственности на землю работников бывших колхозов и совхозов экономически далеко не реализовано, потому что земельные доли не
выделены и юридически не закреплены за этими работниками в
натуре
2
.
Возникает вопрос: сохранение института земельных долей –
путь к развитию их оборота для оптимизации размеров землепользования и эффективного использования земель сельского хозяйства
или к окончательному разрушению землепользований сельхозорганизаций? Ныне необходимо идти по пути упорядочения отношений между собственниками земельных долей и использующими
их сельскохозяйственными организациями. Такое упорядочение
должно быть
выгодно обеим сторонам, учитывать региональные
особенности, опираться на законодательные решения. Должен
быть решен вопрос и невостребованных земельных долей
1
См.: Миндрин А., Леппке О. Организация сельскохозяйственного
землепользования // АПК: экономика, управление. 2008. № 5. С. 2–10;
Миндрин А. Экономико-правовые проблемы оборота земель в сельском
хозяйстве // АПК: экономика, управление. 2014. № 6. С. 14–22; Дискуссионный клуб. Совершенствовать земельные отношения // Экономика сельского хозяйства России. 2009. № 2. С. 46–52.
2
См., напр.: Буздалов И. Земельный оборот как условие эффективной системы аграрных отношений // АПК: экономика, управление. 2007.
№ 10. С. 2–7.
3
См.: Миндрин А. Первоочередные задачи сельскохозяйственного землепользования // АПК: экономика, управление. 2011. № 2. С. 13–20; Заворотин Е. Организационно-экономический механизм вовлечения неиспользуемых сельхозугодий в хозяйственный оборот // АПК: экономика,
управление. 2010. № 6. С. 15–19.
14
3
.
По мнению доктора экономических наук А. Сагайдака, земельные отношения так и не сформировались, что связано, прежде всего, с неясностью и запутанностью отношений земельной собственности в сельском хозяйстве и в первую очередь с нерешенностью
1
проблемы земельных долей
. Проблемы выделения участков в
счет земельных долей достаточно широко освещены в трудах доктора экономических наук Н. Шагайда
2
.
Доктор экономических наук С. А. Липски земельные доли и механизм наделения ими, а главное, объем прав по совершению в
последующем разного рода сделок представляет как своего рода
инструмент, который должен был решить определенные задачи
проводимой земельной реформы, но в результате появления данной категории земельных отношений обозначился круг не
решенных до сих пор проблем. С. А. Липски предлагает два варианта
их решения: первый – существование на длительную перспективу
данной категории как полноценного элемента рыночных земельных отношений; второй – ликвидация долей как временного инструмента периода реорганизации сельскохозяйственного производства
3
.
На долю земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, приходилось 97,1 % (128,4 млн га), из
них 85,6 % – земельные доли граждан в общей собственности на
землю. Примерно 1 млн владельцев земельных долей из 12 млн так
и не воспользовались правом собственности на свою земельную
долю (пай). Около 5 млн собственников земельных паев по своей
некомпетентности и
из-за отсутствия разъяснительной работы не
смогли правильно ими распорядиться с юридической точки зрения. В некоторых хозяйствах наблюдается такая ситуация, когда
1
См.: Сагайдак А., Дивакова Е. Формирование рынка сельскохозяйственных земель на региональном уровне // АПК: экономика, управление. 2009. № 1. С. 74–78.
2
См.: Шагайда Н. Выделение участков в счет земельных долей: способы и проблемы // АПК: экономика, управление. 2007. № 4. С. 40–42.
3
См.: Липски С. А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в
современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и экономика. 2011. № 12; Липски С. А. О современном статусе и будущем земельных долей // Экологические системы и приборы.
2002. № 9.
15
руководитель целенаправленно не отдает собственникам документы на их земельные участки.
На основе преобразований земельных отношений в аграрном
секторе экономики должно было произойти формирование и развитие многообразия форм собственности, основной из которых
будет выступать частная, что предполагало появление рынка сельскохозяйственных угодий и других средств производства, а это
способствовало бы
появлению кооперации и интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей (агрохолдинги, агросоюзы)
и выстраиванию рационального сельскохозяйственного землепользования.
Сформировавшиеся организационно-правовые формы сельскохозяйственного производства, как показывает практика, не
всегда эффективно развиваются, ведут рациональное землепользование, что приводит к возникновению противоречивых вопросов о роли крестьян и их земельных долей в этих структурах,
в частности агрохолдингах и агросоюзах. Это наталкивает на
мысль о необходимости соответствующей четкой государственной аграрной политики, регламентирующей процессы интеграции в агропромышленном комплексе. Основой реализации этого
направления является совершенствование механизма земельных
отношений.
Точка зрения члена-корреспондента РАН А. Миндрина говорит о том, что исторический опыт и новейшая практика доказали
преимущества крупного производства, в том числе в сельском хозяйстве, но речь идет не о мегакрупных латифундиях. Нынешний
юридически не бесспорный статус земельных долей фактически
стал препятствием для процесса оптимизации площади земель, используемых в сельскохозяйственном производстве
1
.
Радужность надежд на социальную ответственность бизнеса
в сельском хозяйстве на данный период развития очень мала, это
связано с тем, что предприниматель максимизирует свою прибыль и всяческими путями пытается сконцентрировать собственность на землю в своих руках, не думая о развитии сельских территорий.
Этому, по словам академика РАН И.
Буздалова, способствует
сам закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе-
1
См.: Миндрин А. Первоочередные задачи сельскохозяйственного зем-
лепользования // АПК: экономика, управление. 2011. № 2. С. 13–20.
16
ния», п. 6 ст. 90 которого не регламентирует максимальную арендуемую площадь земель сельскохозяйственного назначения для
одного арендатора. Очевидно, что подобные положения лишены
экономической и социальной логики, так как приводят к созданию гигантских холдингов и концентрации больших площадей
сельскохозяйственных земель. В итоге получилось, что земельным олигархам предоставлено законное право беспрепятственно
разных районах и регионах страны сосредоточить в одних руках
в
до 90 % всей площади сельскохозяйственных угодий и стать, та-
1
ким образом, монопольным землепользователем
. Концентрация
огромной площади (до 1 млн га и более) земель в собственности
крупных корпоративных структур по своей сути является развитием латифундий, которые во всем мире считаются экономическим и
2
социальным злом
.
Сложившаяся ситуация подтверждается следующими выводами: 1) большой диспаритет в оплате труда между менеджерами руководящего звена интеграционного объединения и сельскими тружениками, которые там работают, это факт усиливает
социальное неравенство и недовольство; 2) интегрированным
объединениям не всегда выгодно арендовать земельные пай
крестьян, особенно в большом количестве, так как это весьма
затратно; 3)
внесение земельных паев в уставный капитал интегрированной структуры дает владельцам этих паев, то есть
крестьянам, право на определенную долю собственности данной структуры и право получения части прибыли в виде дивидендов, что не всегда входит в планы топ-менеджеров этих
объединений; 4) несовершенство законодательной базы в вопросах купли-продажи
земель сельскохозяйственного назначения порождает полулегальные теневые сделки с земельными
участками, сопровождающиеся мощным административным
прессингом и угрозами со стороны руководителей хозяйств соб-
1
См.: Буздалов И. Земельный оборот как условие эффективной системы
аграрных отношений // АПК: экономика, управление. 2007. № 10. С. 2–7.
2
См., напр.: Открытое письмо Президенту Российской Федерации,
Председателю Правительства, Государственной Думе и Совету Федерации «О необходимых мерах по созиданию эффективной системы регулирования земельных отношений в Российской Федерации» // АПК: экономика, управление. 2013. № 5. С. 3–7.
17
ственникам земельных паев; 5) ориентация интегрированных
объединений на выборочные более рентабельные отрасли сельскохозяйственного производства и нежелание развивать менее
доходные, так как сельскохозяйственное производство, в частности животноводство, связано с большими рисками и сроками
окупаемости.
Специфика земли кроется в ее пространственной ограниченности, невозможности перемещения, плодородии, которое
способно улучшаться при условии эффективного
землепользования. Способность земли к улучшению плодородия является
основанием для развития сельскохозяйственного производства,
смежных отраслей, сельской местности и в конечном итоге общества в целом. Использование земли как основного фактора
сельскохозяйственного производства и территориального места
расположения сельских поселений основывается на законодательной базе, регламентирующей земельные отношения в правах субъекта
владеть, пользоваться и распоряжаться землей, и
его обязанностях обеспечивать рациональное землепользование,
повышать плодородие почвы, соблюдать экологические нормы и
целевое использование.
По мнению академика РА Н Н. Комова и члена-корреспондента
РАН С. Шарипова, слабый контроль на местах и рассредоточенность функций контроля использования и охраны земель по разным ведомствам и организациям
приводят к тому, что огромные площади сельскохозяйственных угодий используются не по
назначению, активно скупаются различными коммерческими
структурами для дальнейшего вывода из оборота и перепродажи на другие цели, что создает определенную социальную напряженность, особенно в пригородных районах. Нет механизма экономического стимулирования собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов
к сохранению и восстановлению плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. В связи с этим ухудшается плодородие, качество и
состав почв
1
.
1
См.: Комов Н., Шарипов С. Роль земельного фактора в повышении
эффективности аграрного сектора // АПК: экономика, управление. 2010.
№ 8. С. 8–14.
18
Земельные отношения в условиях командной системы сводились к полной монополии государства на земельные ресурсы, которая запрещала любые сделки с земельными участками. Данная
система земельных отношений имеет одно достоинство, которое
заключается в сохранении земельного фонда страны от чрезмерного дробления.
Сложившаяся ситуация генезиса земельных преобразований
1990-х привела к появлению
множества точек зрения по вопросам важности и значимости земельных отношений в развитии
и функционировании агропромышленного комплекса, а также
сельской местности. Некоторые ученые-экономисты считают,
что основанием несостоятельности реформы земельных отношений и аграрного сектора являются серьезные недостатки проводимых земельных преобразований: при их осуществлении не
учитывается экономический потенциал земли как
природного
ресурса, усложнены процедуры оформления земельных участков
и земельных долей, затруднен кадастровый учет и регистрация
прав на них, не проводится комплексное землеустройство территорий
1
. В противоположность им выступают другие теоретики
и практики, которые придерживаются мнения о том, что винить
рыночные преобразования возможно лишь в случае их реализации в полном объеме
2
.
На самом деле глубина причин несостоятельности проводимой земельной реформы в России заключается не в повальной
ориентации на господство частной собственности и как следствие
на частного земельного собственника, а в отсутствии четко отлаженной системы экономико-правовых и общественно-социальных
условий как на федеральном, так и на региональном уровне для
реализации реформы. Если бы реформаторские преобразования
основывались на предварительно сформированной, включающей
в себя теоретические подходы и положения научной концепции и
эффективной государственной политике, то аграрная реформа доказала бы свою состоятельность.
Главенствующие детерминанты концепции видятся в следующем: 1) устойчивое обеспечение населения основными видами
1
См.: Комов Н., Шарипов С. Роль земельного фактора в повышении эффективности аграрного сектора // АПК: экономика, управление. 2010. № 8. С. 8–14.
2
См.: Петриков А. В. Обеспечить устойчивое развитие сельских тер-
риторий // АПК: экономика, управление. 2005. № 6. С. 13–19.
19
продовольствия, гарантирующее продовольственную безопасность
страны; 2) формирование нового класса сельских тружеников, владеющих необходимой агротехнической культурой и техникой последнего поколения; 3) создание материальных и других условий
для привлечения в сельское хозяйство квалифицированных кадров
молодых специалистов и работников, финансирование строительства жилья и т. д.; 4) последовательное преодоление диспаритета
цен на продукцию промышленности и
сельского хозяйства, а также доходов горожан и сельчан; 5) восстановление использования
огромных невозделываемых площадей земель сельскохозяйствен-
1
ного назначения и т. д.
Сущность земельных отношений можно рассматривать с правовой и экономической точек зрения. Земельные отношения в правовой литературе описываются как нормы земельного права, регулирующие права собственника владеть, пользоваться и распоряжаться землей, методами запрета, предписания и дозволения.
Экономисты земельные отношения рассматривают как отношения между гражданами, юридическими лицами и
органами
власти всех уровней по вопросам владения, пользования и распоряжения землей.
Академики РА Н Н. Комов, А. Емельянов, И. Буздалов, А. Петриков, член-корреспондент РАН С. Шарипов и другие ученыеэкономисты видят именно в земельных отношениях основу реформаторских преобразований всего агропромышленного комплекса и
2
развития сельской местности
.
Академик РАН В. Н. Хлыстун и член-корреспондент РАН
А. А. Варламов определяют земельные отношения как систему
социально-экономических связей по поводу владения, пользования
и распоряжения землей, включая ее куплю, продажу, сдачу в арен-
1
См.: Буздалов И. Ф. Условия и направления социально-экономической
модернизации сельского хозяйства России // АПК: экономика, управление. 2010. № 5. С. 21–34.
2
См.: Комов Н., Шарипов С. Роль земельного фактора в повышении
эффективности аграрного сектора // АПК: экономика, управление. 2010.
№ 8. С. 8–14; Комов Н. Эффективное управление земельными ресурсами – неотложная задача государства // АПК: экономика, управление.
2016. № 4. С. 24–31; Буздалов И. Научные основы и современная стратегия аграрной политики в России // АПК: экономика, управление. 2016.
№ 3. С. 8–21.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]