Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
Так, осуществление федерального проекта Чебоксарской ГЭС на
Волге было остановлено затронутыми регионами «на полпути». Эти регионы посчитали, что проектная отметка водохранилища завышена, и
что площади затопленных и подтопленных земель окажутся слишком
большими. В результате водохранилище было наполнено до отметки,
значительно меньшей, чем по проекту, и такое положение продолжается уже несколько лет. Дальнейшая судьба водохранилища (и площадей затопления) решается в порядке переговоров между федеральным
центром и заинтересованными регионами. Здесь виден несомненный
прогресс по сравнению с недавним прошлым, когда противодействие
федеральным проектам, предусматривающим обширные затопления
земель, местные власти оказывали вне правового поля. Некоторые исходящие от Центра проекты гидростроительства на Оке были «пресечены» таким образом, что зоны предполагаемого затопления оказались
застроенными.
Приведенный пример позволяет поставить обойденный в отечественной науке земельного права вопрос, что считать публичным проектом. Ведь в первом приближении любой проект Федерального центра может считаться публичным. Это значит, что необходимая для него
земельная площадь будет выкуплена в принудительном порядке (даже
без согласия затронутого региона). Но коль скоро Федеральный центр
на это не идет, отсюда следует, что не всякий хозяйственный проект,
разработанный на федеральном уровне, полностью отвечает титулу публичного. Можно полагать, что если у федерального проекта есть альтернатива, то его «публичность» требует дополнительного обоснования.
Например, при обсуждении того же спорного проекта Чебоксарского
водохранилища аргументом в пользу заполнения его до проектной отметки может служить необходимость иметь сквозной глубоководный
путь по Волге — цель, которую трудно достичь иным способом.
Прерогативы субъекта РФ должны уступать прерогативам России,
когда речь идет о выполнении последней своих международных обязательств — например, в части выкупа и охраны водно-болотных угодий,
которыми пользуются перелетные птицы. В компетенции России находится предотвращение дискриминации граждан (в данном случае в
области земельных отношений), поскольку ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав граждан независимо от места их жительства.
По мотивам защиты прав «коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанным принципами и нормами международного
права» (ст. 69 Конституции РФ). Законы и отдельные акты РФ могут
201
Глава 4
вмешиваться в распоряжение землей, осуществляемое региональными
властями. Вместе с тем, если бы речь шла даже о бесспорном публичном проекте Федерального центра или об осуществлении бесспорной
его прерогативы, это обстоятельство не должно исключать предварительных консультаций с затрагиваемыми регионами.
Как известно, публичные земли в России пока слабо разграничены
между РФ, её регионами и муниципальными образованиями. Пока такое положение сохраняется, было вынесено промежуточное решение,
которое заключалось в том, что правом распоряжаться неразграниченной публичной собственностью наделялись МО — каждое в пределах
своих административных границ.
Предоставление МО права распоряжаться значительными массивами государственных земель — это своеобразный государственноправовой и одновременно земельно-правовой институт. Он позволяет
хотя бы частично преодолеть известную бесхозность некоторых публичных земель. Однако в своем нынешнем виде его нельзя признать
юридически безупречным. Это видно из следующего.
Делегирование прав предполагает согласие обеих сторон: как той,
которая делегирует свои права, так и той, которая эти права принимает. Между тем, это важное условие закон (п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении
в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
1
) забывает.
Получается, что федеральный закон приказывает МО взять на себя
функции по хозяйственному управлению и распоряжению всеми нераспределенными публичными землями, включая и те, которые отойдут к регионам и к самой РФ.
Делегирование прав не может быть безграничным. Упомянутый
п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» требует, чтобы МО приняли на себя распоряжение нераспределенными публичными землями «в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное». Но распоряжение государственными землями со стороны МО само по себе выходит за рамки полномочий МО. Таким образом, закон не содержит точных указаний о пределах,
в которых МО могут и должны распоряжаться чужой собственностью.
К этому добавляется и такое обстоятельство, как нечеткий состав земель, принадлежащих самим МО на праве собственности.
Распоряжаясь публичными землями, МО могут заблуждаться относительно того, оперируют они со своей землей или же с землей, заведомо
им не принадлежащей.
1
Российская газета. 30 октября 2001 г.
202
Рынок земли
Надо сказать, что Правительство РФ позаботилось о том, чтобы
интересы государственных организаций и учреждений при отводе им
необходимых земельных участков в минимальной степени зависели от
МО. С этой целью оно приняло специальное постановление № 576 от 7
августа 2002 г., в котором установило, что подобные отводы производят
не МО, а Министерство имущественных отношений РФ или органы
соответствующего субъекта Федерации. Если же земля сдается в аренду
государственным предприятиям и организациям, то в качестве арендодателя может выступать МО, но размер назначенной им арендной
платы подлежит государственному контролю.
Вместе с тем Правительство РФ не установило сходного порядка для случаев, когда земля отводится или сдается в аренду частному
сектору. Тем самым — по большому счету — оно не позаботилось выполнить конституционное правило относительно равной защиты как
государственной и муниципальной, так и частной собственности.
Указанный закон в ст. 3 (2) установил, что юридические лица —
хозяйственные организации, владеющие землей на праве постоянного
пользования, обязаны переоформить свои текущие права на арендные,
либо выкупить занимаемую ими землю в собственность. У этой нормы есть финансовый смысл — повысить земельные платежи в пользу
МО со стороны хозяйственных организаций, поскольку в случае аренды земли эти платежи выше, чем размер земельного налога. В то же
время закон установил предел арендных платежей для государственных
транспортных организаций, которые могли бы серьезно пострадать от
перемены своего земельного титула; для них арендная плата не должна
превышать ставки земельного налога
Эта норма не делает различия между землей, принадлежащей государству и МО. Тем самым она вмешивается в «чужую» земельную собственность — обстоятельство, которое нельзя признать правильным.
В грамматическом смысле приведенная норма делегирует МО не
только право, но и обязанность уничтожить право постоянного пользования хозяйственных организаций, занимающих как государственные,
так и муниципальные земли, чтобы перейти с этими организациями
на арендные отношения. Однако эта норма расходится, по-видимому,
с замыслом законодателя, который имел в виду обеспечить интересы
МО. Отсюда следует, что у МО должно быть право, но не обязанность,
переводить указанные организации на отношения аренды. Например,
МО могут быть не заинтересованы делать это в отношении подчиненных им муниципальных предприятий и организаций.
203
Глава 4
Приведенную норму следовало бы исправить прежде всего в том
направлении, что РФ признает право МО переводить на арендные отношения хозяйственные организации, принадлежащие РФ, но занимающие земли МО. В остальных же случаях такой перевод должен производиться с согласия обеих сторон — как собственника земли, так и
хозяйственной организации — постоянного ее пользователя. При этом
РФ могла бы прямо уполномочить МО быть стороной в указанном отношении, когда речь идет о земле, принадлежащей РФ.
Земельный кодекс РФ установил приоритет федерального закона
перед всеми другими нормами, в том числе перед законами субъектов
РФ. Исходя из этого, некоторые авторы расширительно толкуют федеральные прерогативы. Так, за Правительством РФ иногда признают
право принимать решения об установлении размеров арендной платы
за муниципальную землю.
1
Такое толкование не основано на законе,
наоборот, оно противоречит ст. 130 и 131 Конституции РФ. Что касается практики, то Правительство РФ принимало решение об ограничении
платы, которую должны вносить федеральные предприятия и организации, арендующие муниципальную землю. Но такое решение следовало бы рассматривать под углом зрения борьбы с монополизмом (ибо
каждое муниципальное образование фактически обладает монополией
на свободную землю в своих границах). Правда, это решение не затрагивало всех других арендаторов муниципальных земель, и в этом смысле его «антимонопольная направленность» оказывается под сомнением. Но здесь следовало бы видеть недостаточную последовательность
Правительства РФ, которое, заботясь об интересах «своих» предприятий
и организаций, не проявляет такой же заботы о всех других.
На федеральном уровне не следовало бы диктовать правила для
регионов и местных властей, не имеющие принципиального значения
и не вытекающие из прерогатив РФ по Конституции РФ. Примером
может служить указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России от 27 октября 1993 г.,
в котором наряду с важными положениями затрагивались также чисто
локальные вопросы. Этот Указ не мог еще опираться на Конституцию
РФ, поэтому допущенное им смешение компетенции РФ, её регионов
и местных властей имеет скорее исторический интерес. Так, в этом
указе устанавливалось право местных администраций выкупать по до-
1
Земельное право в вопросах и ответах / Под ред. проф. С.А. Боголюбова.
М., 2003. С. 49.
204
Рынок земли
говорным ценам предоставленные гражданам доли в земельных массивах колхозов и совхозов, чтобы затем продавать их лицам, пожелавшим завести свое фермерское хозяйство. Указанную норму следовало
бы рассматривать как рекомендацию в адрес местных властей, но не
как правовую директиву. Вопрос о том, надо ли создавать «выкупной»
земельный фонд для предоставления из него участков будущим фермерам, а если надо, то каким образом, следовало бы решать на региональном уровне с учетом местных особенностей; вмешательство же
Федерального центра здесь мало уместно.
Другое спорное место из того же Указа касается сроков разрешения
ходатайств заявителей о предоставлении им земли. Стремясь не допустить волокиты, Указ устанавливал единый месячный срок для рассмотрения заявлений о предоставлении земли. Но в ряде случаев для вынесения правильного решения требуется выезд на место и осмотр земли
в натуре; нередко требуется выяснить вопрос о притязаниях на эту же
землю других физических лиц и организаций. В этих случаях процесс
предоставления желательного для заявителя участка земли затянется.
Понятно, что единый срок не подходит для разных условий.
С проблемой выделения земельных долей из коллективного земельного массива связан теоретический вопрос относительно возможности применения к этому процессу норм гражданского права и норм
гражданского процессуального кодекса.
В результате проведённой в 1990-х годах земельной реформы все
граждане Российской Федерации могут претендовать на получение
земли для занятия сельским хозяйством. Однако это право имеет неодинаковое экономическое содержание. Работники бывших колхозов и
совхозов (плюс некоторые другие сельские жители) вправе рассчитывать на землю, которая уже задействована в сельском хозяйстве и зарекомендовала себя в таком качестве. Владельцы приусадебных и близких
к ним по своему статусу земель вправе закрепить их за собой в частную
собственность. Все прочие граждане вправе получить из так наз. фондов перераспределения либо худшие по своему качеству сельскохозяйственные земли, либо земли, пригодные для сельского хозяйства, но
требующие вложения труда и средств, чтобы вовлечь их в культуру.
Наличие целого корпуса федеральных нормативных актов, регулирующих соответствующе процедуры, а равно действующих в этом же
направлении региональных актов дает основание полагать, что законодатель не имел в виду применения к указанным отношениям общих
правил о гражданских сделках. Заимствование некоторых институтов
205
Глава 4
гражданского права, вроде предоставления земельных участков претендентам на них в аукционном порядке, не опровергает этого вывода. В самом деле, отдельными институтами гражданского права могут пользоваться различные отрасли права. Например, если имущество осужденного конфискуется по приговору суда для удовлетворения претензии
потерпевшего лица, то оно должно подлежать оценке. Конфискация
происходит в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но оценка конфискуемых предметов будет производиться
по правилам, принятым в гражданско-процессуальном производстве.
Если исходить из этого рассуждения, то распределение земель крупного хозяйства между управомоченными лицами есть особый институт
земельного права, в котором, однако, могут присутствовать также нормы, заимствованные из других отраслей права.
Выделение земельной доли и передача ее управомоченному лицу
означает переход земли из рук в руки. Тем не менее, такой переход
нельзя считать обычной сделкой. Против этого говорит такое обстоятельство, что никакого «встречного эквивалента» за выделенный участок хозяйство не получает; процедуру выделения нельзя назвать также актом дарения. Переход земли из рук в руки, которая происходит в
этом случае, не подлежит налоговому обложению.
Подобные рассуждения могут быть совершенно правильными, но
их авторитетность останется под вопросом, пока соответствующая формула не будет включена в закон. Целесообразно, чтобы Гражданский
кодекс ясно высказался о юридической природе таких операций, как
вклад товарища в имущество товарищества, а равно раздел между товарищами имущества товарищества. Возможно, ГК следовало бы дополнить понятием квази-сделки. Подобные дополнения представляются необходимыми, поскольку требуется хотя бы частично увязать
гражданское законодательство с проблемой выдела земельных долей
из коллективных земельных массивов.
В современной России нормативные сделки приобрели нежелательную юридическую черту, которая выражается в том, что требования
о совершении таких сделок обычно исходят от федерального закона, но
выполнение этих требований перекладывается на регионы и на местные органы власти. Между тем, Конституция РФ не предусматривает,
что федеральная власть может поручать выполнять те или иные желательные ей действия иным уровням власти без согласия последних.
«Принудительное государственное поручение» вышестоящего органа
власти нижестоящему вообще не известно правовой системе России.
206
Рынок земли
В области земельных отношений «поручение» касается в ряде случаев собственности, принадлежащей регионам и местным властям.
При этом получается так, что федеральный закон командует чужой собственностью без согласия собственника. Например, федеральный закон - ст. 18 Земельного кодекса РФ признает фонд перераспределения
земель собственностью субъектов РФ. В то же время порядок образования фонда этих земель и их использования определяет федеральный
закон — ст. 78 и др. Земельного кодекса. Само название «фонд» вместо
«фондов» говорит о том, что федеральный закон фактически не рассматривает зачисленные туда земли в качестве собственности регионов
и как бы оставляет за собой право распоряжаться этим «фондом».
Такая система отношений между властями разного уровня не отвечает понятию публичной собственности. Эту систему можно рассматривать как наследие прошлого, когда вся земля принадлежала СССР, а
все региональные и местные органы власти были лишь оперативными
подразделениями центральной власти. Для настоящего времени указанная система отношений представляется анахронизмом, и её требуется преодолеть.
Если комплекс недвижимости состоит из двух основных частей —
земельного участка и возведенного на нём строении, то специалисты —
оценщики (риэлтеры) нередко применяют такой прием, как оценка
каждой части по отдельности, а затем «сведение» их вместе.
1
При этом
интегральная оценка не обязательно выражается как арифметическая
сумма обеих частей. Так, если участок оценивается в 1000 единиц, а
возведённое на нём строение — в 3000 единиц, то общая оценка обычно
превышает 4000 и может выражаться как 5000 единиц.
В реальных сделках покупатель недвижимости обычно уплачивает
продавцу единую цену, без разбивки её на отдельные части. Сама эта
разбивка и оценка отдельных частей в самих расчетах не фигурирует,
она как бы подразумевается. Но при совершении нормативных сделок,
в которых одной из сторон выступает орган власти, дело может обстоять по-другому.
Не имея опыта денежных операций с недвижимостью, некоторые
государственные органы вместо единой цены иногда требуют за неё две
и более суммы раздельно. Так, иногда насчитывается особая плата за
находящиеся на участке мелиоративные устройства. Однако такой расчет нельзя признать правильным. Как упоминалось, мелиоративные
1
Земельный участок. Вопросы и ответы. М., 2003. С. 151.
207
Глава 4
устройства являются принадлежностью земли и не имеют отдельной
от нее хозяйственной ценности. Поскольку мелиоративные устройства
повышают цену земли, эту повышенную цену и следует требовать от
покупателя земли или иного приобретателя. Отдельная цена за мелиорацию означала бы получение двойного платежа за одно и то же.
Принципиально такая же схема должна действовать в случае
продажи или сдаче в аренду строения с обслуживающим его земельным участком. В условиях города застроенная земля является обычно
принадлежностью строения, она не имеет самостоятельного хозяйственного значения без возведенных на ней строений, а следовательно — и особой от строений ценности. Общепризнанно, что земля повышается в цене при наличии коммуникаций, которые гарантируют,
что обитателям зданий, воздвигнутых на этой земле, будет обеспечен
определенный комфорт.
На земельном рынке ценится сама официальная гарантия, что
земля может быть застроена. В условиях ФРГ замечено, что если власти
утвердили проект застройки какого-то участка, то после этого его цена
существенно повышается.
1
Если на земельном участке воздвигнуто строение, то владелец получает единый доход, хотя и обусловленный двумя компонентами недвижимости. Арендная плата, которую он вносит собственнику, исходит из интегрального дохода арендатора.2 В этих условиях раздвоение единой платы на две части: на «плату за помещение» и на «плату
за землю» представляется искусственной. Эту искусственность можно
доказать методом «от обратного».
В самом деле, если идти путем раздвоения платы за недвижимость,
то нет оснований останавливаться только на двух ее частях; потому что
плату можно раздробить дополнительно. Так, из платы за помещение
можно выделить отдельный платеж «за высоту потолков», «за материал
стен». Из платы за землю допустимо выделить платеж «за асфальтированный проезд», «за эффективный дренаж». Можно выделить платеж
за наружное освещение и т. д. Иными словами, трудно найти разумный
предел дробления единого платежа.
В реальной жизни все названные факторы безусловно учитываются сторонами. Присутствие или отсутствие какого-то удобства может
обсуждаться сторонами и влиять на договорную цену. Но это влияние
1
Алакоз А., Киселев В., Шмелев Г. Зачем России земельная реформа? М.,
1999. С. 27.
2
Литовкин В.Н. Аренда зданий и сооружений // Адвокат. 1997. № 3. С. 16–25.
208
Рынок земли
не будет «прямолинейным». Дефицит одного фактора скажется на падении конечной цены сильнее, чем одни только дополнительные затраты арендатора на преодоление этого дефицита; точно так же дополнительные достоинства отдельных факторов повысят конечную цену
всего комплекса сильнее, чем те (потенциальные) затраты, которые
были бы необходимы для их приобретения. Однако если цена хозяйственного комплекса уже согласована между сторонами или она установлена заранее, как нормативная, то дополнительный учет качества
составляющих его частей грозит обернуться двойным счетом.
Тем не менее, практика установления арендных платежей за недвижимость идет по пути именно их «раздвоенности». Так, за землю
обычно требуется особая плата, а за помещение — особая.
Например, в Москве арендная плата за помещение поступает
Городскому комитету по управлению имуществом Москвы, арендная же
плата за землю — Москомзему. Оба этих комитета слабо контактируют
между собой и не согласовывают ни размеров платежей, ни определяющие их методики. Так, ценовые зоны, на которые разбита Москва для
взимания платы с арендаторов помещений, не совпадает с разбивкой,
которая служит для дифференциации арендных плат за землю.
Чтобы преодолеть этот недостаток, требуется иметь единую городскую организацию, сдающую в аренду как помещение, так и обслуживающую его землю, каким является Комитет управления городским
имуществом. В этом случае строение и обслуживающая его земля будут сдаваться в аренду как единое целое. Если город сохраняет систему
нормативных цен (которые нормально могут быть подняты в ходе соревнования претендентов), то целесообразно заранее установить, какие
именно благоприятные факторы учтены в этих ценах. Это означало бы,
что в случае сдачи объекта в аренду без торгов нормативная цена может
измениться, если стороны примут во внимание фактор, не учтенный в
ней. В то же время, если нормативная цена расшифрована, то это обстоятельство не позволило бы сторонам отойти от нормативной цены,
поскольку в ней уже учтены все факторы, способные на нее повлиять
Министерство имущественных отношений РФ приняло ряд примерных
типовых форм, которыми МО или иные органы власти могут воспользоваться при вынесении решений о предоставлении публичных земель
третьим лицам и при заключении с ними соответствующих договоров.
1
Распоряжение № 3070-Р от 2 сентября 2002 г. См. Ибрагимов К.Х.,
Ибргимов А.К. Земельное право России. Курс лекций. М., 2003. С. 339–348 и
др.
1
209
Глава 4
Некоторые формы предусматривают объединение в одном документе
признаков передаваемой земли, а равно находящихся на ней строений
и сооружений. К пробелам указанных форм следует отнести то обстоятельство, что они упускают некоторые юридические вопросы. Так, в отношении передаваемых земель не полностью и не всегда предусмотрены сведения о (возможном) обременении их сервитутами, о наличии
заявленных в суде претензий посторонних лиц.
Вызывает возражение терминология некоторых таких документов.
Например, при передаче земли в безвозмездное срочное пользование
передающее лицо именуется «ссудодателем», а принимающее «ссудополучателем». Эти термины более уместны в отношении движимых
имуществ, для недвижимости имеется своя терминология. Так, передающее лицо обычно является собственником или представителем
собственника. Для лица, принимающего недвижимость, больше подходят выражения «приобретатель», «арендатор», «пользователь», «доверительный управляющий».
Указанные формы не делают отсылок к гражданскому законодательству. Тем самым «повисают в воздухе» некоторые отношения, которые возникают в связи как с передачей имущества, так и с последующими переменами в его составе и в его состоянии, например, в случае,
если арендатор выполнил работы по его улучшению.
В последние годы наметилась форма сотрудничества между отечественными и некоторыми зарубежными инвесторами, «приходящими» в Россию со своими капиталами. Партнеры осуществляют общий
проект на паях, причем весомой частью вклада российского партнера
обычно бывает земельный участок с недостроенным объектом. При
определении доли российского партнера в общем проекте важно правильно оценить землю.
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. содержал общее указание относительно того, что все земельные оценки должны опираться на данные
Земельного кадастра. Однако это указание оказалось непрактичным по
ряду причин. Так, кадастровые работы ведутся в основном на сельскохозяйственных площадях; лесные угодья ими практически не охвачены, а о
других землях говорить пока вообще рано. Не отработана в должной степени методика кадастровой оценки земель; по этой причине она не получила утверждения в законе, а сделанные на её основе оценки земель —
официального признания. Тем не менее, эти оценки, которые можно
назвать нормативными, так или иначе влияют на определение размера
вклада российского партнера в совместных предприятиях (СП).
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]