Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
община. Отсюда видно, что оценка земель производилась и на уровне
каждого земельного общества. Этот процесс в литературе почти не получил своего отражения. Но поскольку пахотный участок выделявшегося двора сводился к одному месту, это означало, что качество земли
на этом участке будет более однородным. Оно могло быть и выше, и
ниже, чем в среднем у «мирской» земли, оставшейся в общине. Отсюда
возникали специфические задачи землеустройства.
Если сводимая в одно место земля была относительно хуже, чем в
среднем по общине, то выделявшемуся домохозяину полагалось прирезать землю сверх той площади, которая ему полагалась. Если же вновь
образуемое владение включало землю относительно лучшего качества,
то надел следовало уменьшить, передав отрезанную часть в пользу общины. С юридической стороны образование индивидуального участка
означало многосторонний обмен землями: между выделяющимся домохозяином и остающимися в общине членами. Такой акт обычно был
не под силу самим заинтересованным сторонам и происходил с помощью государственного землеустроителя.
Последнему приходилось решать непростые задачи по уравниванию ценности выделяемых отрубных и хуторских участков — как
между собой, так и в сопоставлении с наделами, которые оставались
в коллективной собственности земельных общин. Эта работа требовала сложных экономических расчетов, включающих в себя экономическую оценку отдельных земельных полос и участков. Варианты, предлагаемые землеустроителями, предъявлялись сторонам и подлежали
утверждению созданных для этой цели уездных, а в случае серьезных
разногласий — и губернских землеустроительных комиссий. Судебного
рассмотрения спорных случаев не предусматривалось.
Осуществляемое таким путем землеустройство нередко выливалось в принудительную или полупринудительную процедуру — обычно в пользу выделявшихся дворов и в ущерб тем, кто оставался в земельной общине. Тем не менее, в основе административных решений
лежали земельно-хозяйственные расчеты — пусть и несовершенные.
Оценка сельскохозяйственных земель при выделении из них частных
наделов производилась как с помощью натуральных показателей, так и
в денежном выражении. Обычно применялись комбинации тех и других, позволявшие уравнивать между собой (в расчетной форме) участки с неодинаковым качеством почв.
1
Кофод А.А. Русское землеустройство. СПб., 1913. — Исторически, госу-
дарственные оценки сельскохозяйственных земель производились также в
1
181
Глава 4
Землеустроительные мероприятия по выделению индивидуальных
земельных участков из общественных массивов, поскольку эти акты
опирались на экономические (рыночные) оценки, можно рассматривать как суррогат реальных сделок по обмену одних земель на другие.
При всех методических недостатках и юридических трудностях они позволяли выполнять требования правил проводимой реформы.
Выдел компактного надела для крестьянского двора — отруба иногда сопровождался переселением крестьянской семьи на свой земельный участок. Так получался хутор. По правилам землеустройства переселявшаяся на хутор семья могла получить на 15 лет беспроцентную государственную ссуду на переселение в пределах 150 рублей. Эта же ссуда
могла быть истрачена ею на мелиоративные работы, для преодоления
природных препятствий, мешающих использовать участок как единое
целое. Вместо ссуды деньгами крестьянский двор мог получить ее как
бы натурой — например, в виде производства мелиоративных работ, выполнявшихся за счёт государства. В целях обеспечения возврата ссуды
участок считался в залоге. Хозяин мог продать участок при условии, что
покупщик соглашался выплатить лежащий на земле долг, либо долг выплачивался досрочно из цены, которую получал продавец. К 1912 г. сумма выданных сумм составляла около 13,5 млн рублей
1
. Примечательно,
что во всех таких случаях земельный рынок приходил в крестьянские индивидуальные хозяйства «в государственном обличье», поскольку ипотечным партнером крестьян оказывалось прежде всего государство.
Нотариальное оформление купли-продажи отруба или хутора не
производилось до тех пор, пока нотариус не выяснял в уездной землеустроительной комиссии, не лежит ли на участке ипотечный долг. Этот
порядок разительно отличается от нынешнего, при котором государственные регистрационные учреждения занимают пассивную позицию, а «бегать» между ними должен тот, кто заинтересован в регистрации сделки.
В советское время, еще до коллективизации сельского хозяйства,
земельный рынок сузился, так как все земли были провозглашены
государственной собственностью. Это касалось прежде всего куплипродажи земли, которая была запрещена. Тем не менее, это не исключало рыночных отношений, прежде всего аренды земли. Арендная плата носила разнообразный характер — от договорной платы в сельской
ходе так наз. писцовых описаний; См. Колотинская Е.Н. Правовые основы земельного кадастра в России. Изд. МГУ. 1968.
1
Кофод А.А. Указ. соч.
182
Рынок земли
местности до нормативных платежей за землю в городах. Последние
существовали в виде так называемой основной и дополнительной ренты. Часть городских земель в городах сдавалась по ценам, установленным в договорном порядке.
1
В сельской местности различались земельные отношения в пределах земель трудового пользования и Госземимуществ, находившихся в
непосредственном управлении государственных земельных органов; в
РСФСР, как и в других союзных республиках эти органы входили в народные комиссариаты земледелия — Наркомземы. Хотя вся земля юридически принадлежала государству, последнее не сдавало земли трудового пользования в аренду крестьянским земельным обществам. Этому
препятствовали не только политические соображения, но и технические причины. В распоряжении государства не было армии земельных
управляющих, которые могли бы от имени государства вступать в договорные отношения с отдельными земельными обществами, определять
следуемую с них арендную плату за землю, заключать соответствующие
договоры и контролировать их выполнение. Вместо арендной платы
крестьяне уплачивали единый сельскохозяйственный налог, ставки
которого были «привязаны» к размерам их надельных земель. Ставки
эти были относительно невелики, причем как всякие налоговые атрибуты они устанавливались государством в одностороннем порядке.
Примерно такова была дореволюционная практика в отношении казённых крестьян, которые занимали государственные земли, например
в Сибири. Арендной платы за пользование государственной землёй не
полагалось, крестьяне уплачивали за землю оброчную подать
2
Вместе с тем, налоговые ставки учитывали показатели интенсивности ведения хозяйства (например, наличие в хозяйстве тягловой силы).
В этой части единый сельскохозяйственный налог соответствовал принципам подоходного налога. С подоходным налогом его сближало также
наличие льгот, которые устанавливались для бедняцких хозяйств.
В финасово-экономической литературе того времени не присутствует анализа этого налога — в части сопоставления его с арендной
платой за землю. Видимо, для современников не было сомнения в том,
что название этого платежа («налог») отвечает действительности, хотя с
формальной стороны государство-собственник земли должно было взыскивать с пользователей арендную плату, а вовсе не земельный налог.
1
Витт М.Б. Экономическая оценка земель при строительстве. М., 1972.
2
См. Кассо Л.А. Русское поземельное право М., 1906.
183
Глава 4
Налоговые отношения были основаны на нормативных расчетах,
ибо в крестьянских хозяйствах не было дипломированных бухгалтеров,
способных вычислить чистый (облагаемый) доход каждого хозяйства.
Но помимо нормативных (официальных) расчетов в земельном хозяйстве страны широко использовались неофициальные (рыночные) расчеты, выливавшиеся в многообразные цены земельных сделок.
Как упоминалось, ЗК РСФСР 1922 г. разрешал сдачу крестьянских
земель в аренду, поскольку это позволяло избегать образования пустырей на месте наделов маломощных хозяйств, не имевших сил их обрабатывать. Полученные за сдачу в аренду деньги или натура поступали в
пользу хозяйств-сдатчиков земли.
Договорные отношения по сдаче земли в аренду были распространены в пределах Госземимуществ. Последние могли сдаваться в аренду
как соседим крестьянам, так и государственным и кооперативным организациям, а равно частному сектору. Крестьянское население могло
рассчитывать при этом на льготу, но прочие претенденты обычно получали доступ к залежам торфа, свободным сенокосам и другим (как тогда говорили) доходным статьям за плату, которая определялась земельными и финансовыми органами, исходя из рыночной конъюнктуры.
1
В конце 1920-х годов, когда в СССР начала проводиться политика ускоренной индустриализации, она привела к резкому сужению
легальных рыночных отношений. Так, розничные («пайковые») цены
для населения устанавливало государство; нормативными были также
оптовые цены и цены государственных закупок (заготовок) сельскохозяйственной продукции в колхозах.
Индустриализация осуществлялась в основном административными средствами, и это не могло не сказаться на земельных и вообще
природо-хозяйственных отношениях. В частности, союзные ведомства, отвечавшие за поставки сырья для народного хозяйства, «для
простоты дела» получили бесплатный доступ к природным богатствам:
залежам полезных ископаемых, лесным ресурсам, рыбным запасам, застраиваемой земле и др. В какой-то мере этому порядка способствовала развивавшаяся в то время инфляция. Стремясь понизить (хотя бы
формально) затраты на освоение природных богатств, хозяйственные
руководители страны сделали эти богатства для их пользователей в
большинстве случаев бесплатными.
1
Сборник законодательных положений и ведомственных распоряжений
по неналоговым доходам. Наркомфин СССР, М., 1927.
184
Рынок земли
Такая политика не могла не иметь отрицательных последствий.
Нормативные и рыночные цены на природные богатства в какой-то
мере охраняли эти богатства от мало продуманных «наступлений» на
них. С ликвидацией же в народном хозяйстве этого инструмента, хозяйственные и иные проекты уже не имели соответствующего сдерживающего механизма. Так, к началу 1930-х годов относится проектирование крупных водохранилищ на Волге, допускавшее затопление
обширных пространств плодородных земель и целых населенных
пунктов; все эти водохранилища впоследствии были созданы. Такая
же картина наблюдалась на некоторых других крупных равнинных реках — Кама, Днепр, Дон, Ангара.
Тенденция «отказа» от цен применительно к природным богатствам получила дополнительный толчок с принятием в 1936 г. новой
Конституции СССР, которая провозгласила, что земли, занимаемые
колхозами, передаются им в бесплатное пользование. Эта формула не
отвечала действительности. Фактически такая плата взималась через
обязательные поставки сельскохозяйственных продуктов по ценам, которые государство устанавливало в одностороннем порядке (см. выше).
Но формула Конституции была распространена на все земли страны;
в частности, была запрещена аренда земли во всех формах. Из хозяйственной практики почти полностью «выпали» договоры на передачу
природных богатств в пользование претендующим на них организациям и частным лицам; это ослабило юридические методы воздействия
на всех тех, кто был допущен к этим богатствам.
1
Земля потеряла титул
«имущества», а тем более «недвижимого имущества». В 1930-х же годах
получили одиозное звучание такие нормальные для рыночных отношений термины, как цена земли, арендная плата, земельная рента, земельные доходы, земельный налог, земельный кадастр, земельная собственность, владение землей, залог земли и др. Земельная рента была
«восстановлена» как земельный налог для несельскохозяйственных
владельцев земли в 1942 г., но в 1956 г. она была отменена.
С 1936 г. был отменен взимавшийся с колхозов (небольшой) сельскохозяйственный налог — видимо, по той причине, что он взимался
с земли и был несозвучен Конституции. По этой же причине (надо думать) был отменен водный сбор, также взимавшийся с единицы пло-
1
Уже в послевоенное время некоторые авторы предлагали восстановить
арендное оформление операций с государственной землей; в юридической литературе такие попытки принадлежат Ю.Г. Жарикову.
185
Глава 4
щади в районах, где земля орошалась с помощью государственных ирригационных систем.
Было бы наивно думать, что законодательная отмена денежных
расчетов за землю могла зачеркнуть объективную ценность сельскохозяйственных (прежде всего) земель. Эта ценность существовала как и
раньше, и она продолжала учитываться в хозяйственной практике, хотя
не всегда в явной форме.
Земельный строй претерпел существенное изменение во время и
сразу же после коллективизации сельского хозяйства, которая прошла
в основном в начале 1930-х годов. Государство, используя свой титул
собственника земли, произвело коренную ломку отношений, существовавших в сельском хозяйстве. Индивидуальное владение землей
было практически ликвидировано, прежние индивидуальные наделы
были сведены в единые массивы, владельцами которых стали колхозы
(во многих случаях колхозы заменили прежние земельные общества в
прежних их границах). Результатом произведенной ломки было резкое
сокращение рыночных сделок вообще и в частности сделок с землей
В конце 1930-х годов в СССР утвердилась погектарная система
обязательных поставок государству продукции колхозов. Погектарные
нормы сдачи (продажи) государству разных видов зерна, овощей, продуктов животноводства устанавливались для районов, областей и в пределах целых природных зон. Чем большей сельскохозяйственной площадью владел колхоз, тем выше были для него цифры плановых заданий
по обязательным поставкам. Эти задания учитывали также различие в
плодородии земель, которыми обладали хозяйства в разных природных
и транспортных зонах. Чем выше было плодородие, тем выше были и
погектарные нормы. Что касается заготовительных цен, то они также
отражали в какой-то мере плодородие земель. Чем хуже был земли, тем
выше были заготовительные цены, и чем лучше — тем ниже.
Система государственных заготовок колхозной продукции по низким ценам обеспечивала государству «ценовой резерв», который проявлял себя на последующих ступенях переработки этой продукции на
государственных промышленных предприятиях. Последние обязаны
были вносить в бюджет СССР образующиеся у них сверхприбыли через
так наз. налог с оборота. Таким образом, колхозы фактически платили
за занимаемую ими землю, хотя и не в прямом и неявном виде.
1
Худокормов Г.Н. Заготовительные цены и процесс распределения диффе-
ренциальной ренты // Сб. Земельная рента в социалистическом сельском хозяйстве. М., 1959.
1
186
Рынок земли
В начале 1990-х годов земли колхозов и совхозов были приватизированы в пользу их работников, а также некоторых других категорий
сельского населения. При этом земля временно остается в пользовании
прежнего хозяйства, но на каких началах — не ясно. Лицам же, провозглашенным земельными собственниками, выдавались документы,
удостоверяющие их право собственности на определенную земельную
площадь определенного качества. Новых собственников нередко называли долевыми собственниками, имея в виду, что они имеют право
на долю в общем массиве. Но в натуре эта земля каждому такому собственнику без особых причин не выделялась. По закону собственники
земельных долей имели право в любой момент потребовать выделения
принадлежащих им долей в натуре, и хозяйство, владеющее указанными долями, обязано такой выдел произвести. Закон был настолько на
стороне собственников земельных долей, что даже не упоминал о правах на землю ее владельцев — колхозов и совхозов. Но пренебрежение к
земельному статусу этих хозяйств оказалось вовсе не безобидным.
Земельное бесправие крупных хозяйств юридически означало,
например, что земельный налог должны платить не они, а «долевые
собственники». Если какое-то постороннее лицо желает арендовать у
хозяйства участок земли, то договариваться он должен не с хозяйством,
а с «долевыми собственниками» и соответственно платить за арендованный участок им же. Если участок земли понадобится для государственных надобностей, то опять же все переговоры должны вестись не
с хозяйством, а с массой лиц — номинальными собственниками.
В экономическом плане последствия указанного бесправия оказались не лучше. Так, крупное хозяйство лишено возможности уверенно
планировать свое производство, ибо нет гарантии, что оно сохранит свою
земельную площадь не только в отдаленном, но и в ближайшем будущем.
Естественно, что легальный режим, сложившийся в отношении их земель, оказался для таких хозяйств неприемлемым. Но тем самым провозглашенные законом отношения собственности «повисли в воздухе».
Но нахождение правильного юридического ответа в отношении
создавшегося положения не есть еще выход из положения. Сохранение
за владельцами земельных долей права в любой момент потребовать выделения этих долей в натуре способно подорвать устойчивость любого
хозяйства. Это право должно быть ограничено. На это есть исторический пример: по аграрному законодательству Столыпина право члена
общины требовать от общины наделить его отрубом из общественных
земель действовало только при соблюдении определенных условий; та-
187
Глава 4
кое требование не могло быть предъявлено в любой подходящий для
заявителя момент.
Творцы земельной реформы рассчитывали на то, что новые собственники разделят между собой землю, а также инвентарь того хозяйства, где они раньше трудились, после чего образуют свои индивидуальные хозяйства. Закон называл новые хозяйства фермерскими и
крестьянскими хозяйствами, но какую-либо разницу между ними не
проводил. При этом крупные хозяйства распадутся как бы сами собой.
Видимо, по этой причине они не придали значения земельному титулу
прежних колхозов и совхозов и даже не предусмотрели таковой.
В действительности, однако, большинство «долевых собственников» не было в состоянии образовать самостоятельные хозяйства, отвечающие современным условиям, и поэтому никаких действий со своими долями не производили. Правда, некоторые предприимчивые лица
выделялись из общего массива со своими долями, надеясь создать на
них индивидуальные хозяйства; в некоторых регионах так образовался
немногочисленный пока слой фермеров. Иногда земельные доли («в
пучке») скупали посторонние лица — например, садовые товарищества
в окрестностях городов, заинтересованные получить земельные участки
для своих членов. В таких случаях хозяйства производили выдел долей
в натуре, и земельные участки передавались управомоченным лицам.
Чтобы преодолеть свое земельное бесправие, многие прежние крупные хозяйства заключали соглашения с владельцами земельных долей, по
которым последние передавали свои доли хозяйству в аренду. Такие «бумажные сделки» преследовали некоторые практические цели. Так, поземельные выплаты в счет арендной платы до некоторой степени смягчали
неодинаковость размера расчетного земельного взноса каждой семейной
ячейки в пользу хозяйства, поскольку в разных семьях было неодинаковое количество «долевых собственников». Кроме того, известную роль
играло и то соображение, что арендные выплаты, как производственные
расходы, были застрахованы от претензий внешних кредиторов хозяйств.
Если бы эти выплаты выступали как распределяемый чистый доход, вроде дивидендов, то они выплачивались бы из прибылей хозяйств. Но тогда кредиторы могли бы их оспорить на том основании, что вся прибыль
должна пойти на уплату долга им, кредиторам. В качестве кредиторов
сельскохозяйственных предприятий нередко выступают организации
Энергосбыта, другие снабженческие организации, а также банки.
Вместе с тем, использование договорной формы аренды земли в данном случае не подходит по двум основаниям. Во-первых,
188
Рынок земли
Гражданский кодекс (ст. 606-625) знает договор аренды имущества, в
том числе недвижимого имущества, но не договор аренды «бумажных
долей» земли. Во-вторых, в данном случае стороны арендного договора
уже связаны определенными отношениями, которые можно рассматривать как отношения членства. Членство физического лица в своем
(крупном) хозяйстве подразумевает, что это лицо предоставляет хозяйству право пользоваться его (лица) землей. Поэтому заключать особый
второй договор по тому же самому предмету нет оснований.
Отсюда следует, что физическое лицо может выбрать одно из двух.
Либо оставаться членом коллектива и пользоваться правами члена — но
тогда предоставить свою землю в исключительное владение, пользование
и распоряжение коллектива. Либо выйти из этого коллектива, не пользоваться правами его члена, и тогда иметь возможность распорядиться
своим правом на землю (в частности, потребовать выдела своей доли в
натуре), чтобы сдать причитающуюся ему землю в аренду хозяйству.
Из приведенного рассуждения вытекает, что право собственности
на землю вообще должно быть признано не за владельцами земельных
долей, а за тем хозяйством, в руках которого эти доли находятся. Такое
решение сообразуется с фактом, что хозяйство является не собранием
владельцев земельных долей, а юридическим лицом, кооперативным
предприятием, обладающим собственными правами и несущим определенные обязанности, которые не затрагивают прямо его членов. При
этом за обладателем земельной доли следует признавать не право собственности на землю и не право собственности на долю, а право требования к хозяйству о выделении причитающейся ему доли в натуре.
Говоря юридическим языком, у него есть обязательственное право, но
нет вещного права в отношении земли.
1
Такая юридическая конструкция снимает многие юридические трудности, возникшие в результате
неправильного в свое время наименования владельцев земельных долей земельными собственниками.
2
Правда, закон идет пока по другому пути. В 2002 г. ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предложил оформить
отношения между хозяйствами и владельцами земельных долей как до-
1
Близкое по смыслу решение предлагал А.Е. Черноморец в своей кни-
ге «Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации». М.,
1993. Аналогичную позицию занял также М.И. Козырь. («Государство и право». 1998, № 4. С. 43–66, 31).
2
Об этих трудностях можно судить по сборнику научных статей «Ре фор-
мирование сельскохозяйственных предприятий (правовые вопросы)». М., 1996.
189
Глава 4
говор доверительного управления. Но против такого решения говорит
один из доводов, приведенных выше против аренды земельных долей.
Доверительное управление подразумевает передачу имущества посто-
роннему лицу, а не тому коллективу, в который входит сам учредитель,
и тем более — не правлению этого коллектива (ст. 1012–1026 ГК РФ).
Поэтому собственник доли, если он желает быть учредителем доверительного управления этой доли, должен сначала выйти из коллектива,
чтобы оказаться по отношению к нему посторонним лицом. Быть же
одновременно членом коллектива и передавать свое имущество в доверительное управление этого же коллектива (или его правления), невозможно; это было бы равносильно учреждать доверительное управление
в отношении себя самого.
Следует заметить, что в создавшихся недоразумениях и юридических нестыковках есть «вина» Гражданского кодекса РФ, который не
подчеркивает различия между общей и корпоративной собственностью. Если группа лиц, обладающая общим имуществом, образует кооператив (или акционерное общество) на базе этого же имущества, то
правовой режим последнего принципиально изменяется. Из предмета
общей собственности оно оказывается собственностью юридического
лица. Члены кооператива теряют свои прежние права на это имущество, а их новые права, как членов кооператива, не включают права
собственности на имущество кооператива.
С теоретической стороны, государство, будучи собственником земли, могло бы не «раздавать» её в свое время колхозам и совхозам, а продавать её желающим, в том числе на аукционах. Такое распределение
земли мало чем отличалось бы от актов купли-продажи. В этом случае
оно регулировалось бы в основном гражданским правом. Государство
не пошло по этому пути — во всяком случае в отношении сельскохозяйственных земель. Руководствуясь определенной социальноэкономической доктриной (далеко не всегда четко выраженной), государство предпочло передавать сельскохозяйственную землю в частную
собственность бесплатно.
Последнее обстоятельство может дать повод к выводу о том, что
приватизация сельскохозяйственных земель есть акт дарения в отношении определенного круга одаряемых лиц. Круг лиц, наделенных правом
получить в собственность сельскохозяйственную землю, был ограничен
в основном сельскими жителями. В социально-экономическом плане
это балансировалось тем, что многие городские жители были наделены правом получить в собственность занимаемое ими муниципальное
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]