Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
собственности первых. Ущерб от такого замедления оборота несут не
только непосредственно заинтересованные в нем лица, но и общество
в целом. Этот недостаток в литературе нередко недооценивается, тем
не менее он достаточно весом. Он резко снижает ценность всей аграрной политики последних лет, направленной на ликвидацию государственной монополии на землю. По большому счету можно утверждать,
что если земля остаётся во владении и в собственности неэффективных
пользователей, то незачем было проводить политику разгосударствления и признания на неё частной собственности.
Земельный кадастр составляется для того, чтобы государство «знало в лицо» каждого владельца земли и в надлежащих случаях (прежде
всего это касается сельскохозяйственных земель) имело возможность
обложить его в соответствии с количеством и качеством учтенной земли. Кадастр необходим также для целей земельного планирования.
Поэтому «нормальным» является положение, когда государство само
выявляет и фиксирует интересующие его земли и их владельцев. В этой
процедуре могут (а иногда и должны) принимать участие сами владельцы земли, однако кадастр должен составляться в первую очередь
как государственное мероприятие. Это означает, что желание или нежелание владельцев земли не должно иметь решающего значения для
проведения кадастровых работ. Поэтому все упоминания в законодательстве, дающие повод думать, что кадастр проводится по инициативе
владельцев земли, должны быть убраны из него, как противоречащие
букве и духу этого мероприятия.
Такой вывод отвечает смыслу ст. 36 Конституции РФ. Эта статья
ставит перед собственником условие: не нарушать прав и законных интересов других лиц. Понятие «собственник» подразумевает, что лицо
должно быть признано таковым официально. Но Конституция не требует, чтобы признание последовало единственно в порядке кадастрового учета земли. Собственник может получить документальное доказательство своего права также иным законным путем, например через
нотариуса или суд, которым он представит соответствующие документы и другие доказательства.
Земельный кадастр предназначен для вычисления цифр земельного налога, падающего на собственников. Земельный налог во многих
странах, включая Россию, является налогом местного значения. В нём
заинтересованы местные власти. Федеральному центру, строго говоря,
не следует вмешиваться в этот налог, тем более «через голову» субъектов Федерации. Отсюда вытекает, что проведение Земельного кадастра,
251
Глава 5
а равно его законодательное регулирование, больше подходит не для
центральной власти, а для регионов. Этот вопрос заслуживает особого
обсуждения, так как многие регионы РФ не готовы своими силами выполнять кадастровые работы.
Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения
представляет собой комплекс мероприятий, направленных на определение стоимости земельных участков по химическим, физическими технологическим свойствам, климатическим и пространственным факторам,
влияющим на их плодородие, удобство обработки и местоположение.
Она должна отражать, прежде всего, потребительскую ценность.
Проведённая кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий
определила среднюю стоимость 1 гектара, которая оказалась существенно заниженной и намного отличается от рыночной стоимости.
Поэтому рыночная стоимость — это наиболее вероятная цена продажи
участка на конкурентном и открытом рынке при осознанных действиях
покупателя и продавца, хорошо информированных и не испытывающих
давления чрезвычайных обстоятельств. Отсюда рыночная стоимость не
всегда зависит от качества и местоположения земельного участка. На
неё воздействует огромное количество факторов, из-за которых рыночная стоимость может значительно колебаться в ту или иную сторону.
Рынок земли является объективно необходимым элементом в рыночной системе хозяйствования. Но во всех странах формирование рынка
земли характеризовалось определёнными трудностями и было предметом особого внимания государства.
При формировании земельного рынка нельзя рассматривать землю только как товар из-за того, что в процессе рыночного оборота потеряются её свойства, как основного природного ресурса, главного
средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Практически
это может привести к тому, что в результате расширения свободной
купли-продажи сельскохозяйственных земель в первую очередь будут
скуплены земли носители скрытой сверхприбыли. Например, пригодные сельскохозяйственные земли для расширения жилого и производственного строительства, земли, содержащие полезные ископаемые, и
т. д. Причём, даже запреты на изменение целевого назначения земель
не могут защитить продуктивные угодья от перепрофилирования их.
Развитие земельного рынка должно выступать средством повышения
эффективности сельского хозяйства РФ, роста доходов и улучшения
социальных условий сельского населения.
252
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
5.2. Государственная регистрация
Обобщающий закон «О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней», был принят в 1997 г. В нём можно прочесть важную мысль относительно того, что право, представленное
на государственную регистрацию (ГР), существовало и до проведения
этой процедуры. Это обстоятельство приходится подчеркивать по той
причине, что некоторые комментаторы склоны считать, что государственная регистрация не подтверждает право, а создает его.
Земельный рынок не может нормально работать, если сделки с
землёй не будут получать надлежащей государственной регистрации.
Без такой регистрации не исключены безнаказанные отступления от
деловой этики (и прямые акты мошенничества), когда собственник
ухитряется, например, дважды продать или дважды сдать в аренду один
и тот же земельный участок двум разным лицам.
В СССР и РСФСР сделки с недвижимостью традиционно требовали оформления у нотариуса. Это требование сохраняется в некоторых
случаях и ныне. О ней упоминает ст. 339 ГК РФ в отношении договора
ипотеки Оно имеет немалое практическое значение. Например, в случае ипотеки строения, при которой предмет залога остается во владении и собственности должника, залоговый кредитор может пострадать,
если договор ипотеки не быть заверен у нотариуса, и если должник воспользуется этим обстоятельством, чтобы продать заложенное строение
третьему лицу. Невыполнение требования закона в данном случае приводит к тому, что третье лицо, приобретая строение, лишено возможности узнать, что ранее оно было заложено продавцом. Отсюда вытекает, что оно должно считаться свободным от какого-либо обязательства
перед залоговым кредитором; последний же в конечном результате лишится материального обеспечения того займа, который он предоставил своему должнику.
Но если сохраняется требование закона о регистрации сделок с недвижимостью у нотариуса, то вся процедура регистрации осложняется,
так как никто не отменял ГР этих сделок в регистрационных палатах.
Напрашивается предложение вместо двух регистрационных инстанций
иметь одну, например регистрационную палату. Правда, функции нотариуса несколько отличаются от функций регистратора палаты; нотариус обязан разъяснять сторонам смысл сделки и выяснять действитель-
1
1
См. Нетишинская Л.Ф. Ипотека как вид залога // Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 1997. С. 8.
253
Глава 5
ную волю сторон, если она была неадекватно выражена в договоре.1
Эту сторону дела нетрудно обеспечить и в рамках регистрационной
палаты, если её служащие будут надлежащим образом подготовлены и
проинструктированы. Система «двух регистраций» вряд ли продуктивна и должна быть упрощена.Такое предложение не раз вносили представители правовой науки.
2
В соответствии с Указом Президента РФ от 04 марта 2008 г. № 312,
ведение государственного кадастра недвижимости и кадастровый учёт
находятся в компетенции Роснедвижимости (Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости). Государственный кадастровый учёт
земельных участков проводится по месту их нахождения.
В отношении земельных участков проводятся следующие када-
стровые процедуры:
— постановка земельных участков на государственный кадастровый учет;
— внесение сведений о ранее учтенных земельных участках;
— учет изменений характеристик земельного участка;
— снятие с кадастрового учета объекта недвижимости;
— внесение кадастровых сведений в соответствии с документами,
поступающими в орган кадастрового учета из органов государственной
власти и органов местного самоуправления в порядке информационного взаимодействия;
— исправление технических и кадастровых ошибок в кадастровых
сведениях.
Абсолютно все земельные участки в Российской Федерации подлежат обязательному кадастровому учёту. Законодательством РФ не
предусмотрено никаких исключений
Что касается публичных земель, государственную регистрацию
прав на такие земли в ряде случаев осуществляют их титульные пользователи, например их арендаторы. Но их собственники — муниципальные и региональные власти, а равно власти такой процедуры не
проходят, и закон от них этого не требует. Поэтому если публичная земля является не распределённой, и у неё нет легального владельца или
пользователя, то в реестрах, которые ведут регистрационные палаты,
она не значится, и собственник её не известен.
1
Конюхова Т.В. Основные проблемы становления рынка земель в Рос сий-
ской Федерации Институт сравнительного права и законодательства при Правительстве РФ. М., 1998.
2
Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004;
См. также Юридический мир. 1997. № 9. С. 40–45.
254
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
«Техническая» подоплека такого результата заключается в том, что
у публичных властей отсутствуют, как правило, хозяйственные органы
или организации, которые могли бы легально представлять их в качестве собственников публичных земель во-вне.
Это обстоятельство не способствует хозяйскому содержанию указанных земель. Нередко границы этих земель нечетко обозначены на
местности, имеются пробелы в земельно-правовой документации. Это
касается земель лесного фонда, запаса и даже земель общего пользования. Так, при учете площадей «под дорогами» принимаются во внимание только те дороги, за которыми наблюдают дорожные органы и
которые они поддерживают. Между тем, некоторые фактически существующие дороги не включены в государственные дорожные реестры.
Это делает их уязвимыми в случае, если владельцы соседних земель
перекроют или причленят их к своим угодьям. Если публичные земли
закреплены за организациями и ведомствами, которые передали их в
аренду, то отсутствуют сведения как о самих арендаторах, так и об условиях аренды. Это положение усугубляется известным недостатком —
отсутствием разграничения многих публичных земель между властями
трех уровней (местными, региональными, федеральными).
«Несобранное» состояние некоторых публичных земель делает их
недостаточно защищенными, а это в свою очередь провоцирует их захват как соседями, так и претендентами со стороны..
На федеральном уровне публичными землями, как потенциально
доходными статьями, в основном занимаются органы двух ведомств:
Минимущества и Министерства природных ресурсов. Но их функции
плохо разграничены. Органы и организации, занимающиеся земельными ресурсами, не имеют земельных титулов, поэтому в юридическом плане они не могут быть ни полноценными участниками земельного оборота, ни представителями государства при регистрации сделок
с землей, в которых они принимали участие.
1
Разумеется, если закон требует регистрацию прав на землю от распоряжающихся ею публичных органов, то это требование само по себе
не поможет делу. Очевидно, начинать надо с образования либо специализированных государственных и муниципальных органов, обладающих земельными титулами, и — следовательно, земельными правами и
обязанностями, либо с наделения такими титулами других, «близких к
1
На ненормальность положения, при котором у государства нет хозяйственной организации, представляющей его интересы, как собственника, указывает А.Ю. Колов. Указ. соч. С. 115.
255
Глава 5
земле» хозяйственных организаций. В городах и поселках на такую роль
«напрашиваются» жилищные конторы, отвечающие ныне за переданные им на обслуживание дома и домовое хозяйство, но формально не
имеющие отношения к обслуживающим эти дома земельным участкам.
Государственные и муниципальные органы не регистрируют своих прав на землю. Юридически это означает, что они не вправе претендовать также на государственную регистрацию сделок, в которых
они принимают участие. Такая обязанность на практике возлагается на
контрагента публичного органа.
1
Но тем самым ГР сделки проходит и
публичный орган.
Государственная регистрация задумана и предназначена для упорядочения имущественных отношений прежде всего в частном секторе.
Органы государственной и муниципальной власти, хотя и участвуют в
сделках с недвижимостью, но молчаливо признаются стоящими как бы
над рыночной стихией. По этой причине, их сделки с недвижимостью
обычно оказываются вне ГР. Но такое положение нельзя считать нормальным. Когда публичный орган выступает как участник хозяйственного
оборота, его административные прерогативы должны уходить на задний
план — иначе ни о каком равноправии сторон, вступающих в сделку, не
может быть речи. «Российская Федерация и её субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать … в области земельных отношений в двух качествах. Во-первых, как регуляторы этих отношений… и в
этом случае их акты имеют властный, то есть государственно-правовой
и административный характер. Во-вторых, как собственники земельных
участков …— в этом случае они выступают на равных началах с иными
участниками отношений: гражданами и юридическими лицами».
2
Имеются и чисто практические соображения, по которым сделка
с участием публичного органа не должна выделяться из общего круга.
Это видно на примере выкупа земельных участков, обслуживающих
приватизированные предприятия. Как правило, такие участки принадлежат местным органам власти, а заинтересованы в их выкупе
собственники приватизированных предприятий. Эта операция имеет
свои юридические тонкости, поскольку выкупаемые участки нередко
обременены сервитутами, хотя и не всегда надлежаще оформленными. Согласно указу Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (СЗ РФ.-
1
Пособие по совершению сделок с земельными участками. Госкомзем РФ.
М., 1999. С. 66 и след.
2
Комментарий к земельному кодексу Российской Федерации / Под ред.
С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 51.
256
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
1994- № 13. — Ст. 1478), собственники предприятий в случае выкупа
указанных участков обязаны «терпеть» проходящие по этим участкам
коммуникации общего пользования, допускать для выполнения работ
на них ремонтные бригады. Если на выкупаемых участках имеются геодезические и межевые знаки, то новые собственники обязаны принимать меры к их сохранности. Не исключено, что новый собственник
должен будет разрешать проход и проезд своих соседей, если они традиционно пользовались таким правом и если это право оправдано по
местным условиям.
Понятно, что все эти обязанности не могут существовать только на
словах. Они должны быть зафиксированы на бумаге, причем таким образом, чтобы их состав и «адресность» не вызывали сомнений, и чтобы
они были известны как заинтересованным лицам, так и надзорным органам, а равно самому собственнику земельного участка. Такую задачу
технически всего проще решить, если стороны (муниципальная власть,
с одной стороны, и собственник предприятия с другой) заключат договор о купле-продаже земли, а затем предложат этот договор для ГР.
При таком условии, если сервитутные права оказались бы ущемленными новым собственником, то их носители получили бы возможность
апеллировать к муниципальной власти — продавцу участка, ибо именно он должен засвидетельствовать о существовании этих прав.
В пользу ГР сделок с участием местных властей говорят некоторые
другие, можно сказать, рядовые, случаи, когда пренебрежение к общему порядку способствовало нарушению деловой этики и нормального хода хозяйственных дел в частном секторе.. В г. Ханты - Мансийске
(Тюменская область) городские власти разрешили предпринимательнице Муравьевой возвести торговый павильон и эксплуатировать его
в течение полутора лет. После этого Муравьева должна была снести
павильон и освободить занимаемую площадь. Между сторонами был
заключен договор, который, однако, не прошел ГР. Пользуясь этим,
гр. Муравьева за месяц до окончания срока договора продала павильон
Коневу. Последний и получил предписание городских властей о сносе
павильона «за истечением срока договора» —договора, о существовании которого ему ничего не было известно.
2
1
1
Такой вариант решения этой проблемы предложил Ю.Г. Жариков. См.
Комментарий к Закону о государственном земельном кадастре / Под ред.
Е.А. Га ли новскаой. М., 2002. С. 12.
2
Вестник высшего арбитражного суда РФ. 2000 г. № 5. С. 46–48.
257
Глава 5
Развивающиеся в России рыночные отношения не в последнюю
очередь затронули область строительства. В некоторых регионах, прежде всего в Москве и Санкт-Петербурге, наблюдается строительный
бум. Вместе с тем, в связанных со строительством общественных кругах
с тревогой отмечают, что этот бум создает большое количество не учтённых объектов. Находящиеся в процессе реорганизации БТИ (Бюро
технической инвентаризации) не справляются ни с технической, ни с
юридической их регистрацией.
По оценкам Госстроя, в России существует до 15 млн неучтенных
объектов строительства. В основном это — дачи, коттеджи, офисные
здания, торговые центры, гостиницы, спортивные комплексы, пансионаты, промышленные здания, принадлежащие частному сектору.
Многие такие объекты имеют повышенную «мобильность» в том смысле, что нередко переходят из рук в руки. При этом предметом сделок
бывают не только объекты «на ходу», но и не вполне готовые, а то и
попросту недостроенные.
Государственный учёт строящихся объектов необходим и для контроля за застройщиками, и для принятия необходимых планировочных
решений, и для других целей. Однако здесь есть свои формальные препятствия. Так, в Москве органы, управляющие городским имуществом,
в своё время отказывались выдавать правоустанавливающие документы покупателям незавершённых объектов, ссылаясь на то, что такие
документы будут выданы, как только соответствующий объект будет
достроен, введён в эксплуатацию и зарегистрирован в БТИ.
Однако такая позиция не оправдана. Покупатель незавершенного объекта заинтересован в том, чтобы его право на землю и на результаты прежде выполненных работ были должным образом зафиксированы. Заинтересованы в этом также его деловые партнеры, поскольку
иначе им трудно оценить его кредитоспособность и его «земельную
устойчивость». Иногда такой покупатель строит жилой дом и заранее
продает в нём квартиры будущим жильцам. В этом случае последние
заинтересованы в том, чтобы в договорах покупки будущих квартир
их партнер фигурировал как собственник или владелец застраиваемого участка, ибо иначе эти договоры не пройдут ГР. Без этого же последнего условия нет гарантии, что недобросовестный застройщик
не попытается повторно продать однажды проданные им квартиры
кому-то ещё.
1
1
Строительство и бизнес. 2005. № 3. С. 15.
258
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
Строительные объекты имеют сходство с известными в праве источниками повышенной опасности. Но даже независимо от этого, они вызывают ряд проблем санитарного, природоохранного и иного свойства.
Так, лица, живущие вблизи от стройки, нередко страдают от связанных
с нею шума гари, пыли, вибрации. С территории плохо организованных
строек наблюдается смыв почво-грунтов талыми и дождевыми водами;
выезжающий со стройки транспорт загрязняет улицы «намотанной» на
колеса грязью. Строители иногда захватывают не отведенные им площади, злоупотребляют разрытием и перекрытием проходов и проездов,
создают излишние неудобства для пешеходов и транспорта. При проведении земляных работ не исключены повреждения чужих коммуникаций, уничтожение зеленых насаждений и существующего благоустройства.Если стройка заброшена, то она бывает опасна для проникающих
туда детей; она может служить убежищем для нежелательных животных,
рассадником сорняков. Иногда она представляет криминогенную опасность. Для борьбы со всеми такими явлениями и нарушениями необходимо совершенно точно знать, кому принадлежит стройка. Строители
выставляют на местах своих работ информационные щиты, на которых
указывают, какая организация ведет работы и каковы сроки их завершения. Это нужно и её соседям, и общественности, и надзорным органам.
Поэтому ГР прав на застраиваемый участок или на участок вместе с заброшенной стройкой, а равно ГР перехода этих прав, представляется
нормальным и необходимым мероприятием.
Продажа незавершенного объекта строительства сопровождается
«уходом» продавца с застраиваемого земельного участка. Это участок
переходит во владение покупателя. Таким образом, происходит перемена в правовом положении земельного участка, которая подлежит ГР.
Но поскольку участок предназначен для застройки и поскольку на нём
уже проведены строительные работы, нет оснований игнорировать» их
при ГР сделки с участком. Как упоминалось выше, строение и обслуживающая его земля представляют единый хозяйственный комплекс,
учёт и оценка которого должны производиться как единого целого.
К «строительной» же тематике примыкает вопрос о порядке
ГР строительного объекта и относящегося к нему земельного участка. Нередко такая ГР производится раздельно, то есть строительный объект проходит ГР отдельно, а земельный участок — отдельно.
Некоторые специалисты находят такой порядок неудобным — и для
регистрирующих ведомств, и для собственника комплекса недвижимости (строительный объект + земельный участок). В Московской об-
259
Глава 5
ласти делались шаги к «интегральной» регистрации, исходя из того,
что в указанном комплексе здание является главной вещью, а земельный участок — его принадлежностью.
Такое решение представляется оптимальным даже с технической
стороны. Ведь если проводить ГР отдельно в отношении здания, а отдельно в отношении земельного участка, то возникает вопрос, «в какой рубрике» следует учитывать инженерные объекты, обслуживающие здание, но находящиеся вне здания — проезды, тепловые пункты,
подземные коммуникации и др. Но это соображение даже не главное.
Главное заключается в том, что нет смысла в отдельном учете земельного участка, поскольку реально он может быть использован только
для обслуживания здания, и никак иначе. Фрагментарная ГР только
усложняет работу задействованных в неё органов, а на владельца недвижимости налагает ненужную дополнительную тяготу.
В случае введения налога на недвижимость вместо нынешнего земельного налога, налоговым органам, да и самим плательщикам, также будет удобнее иметь дело с интегральным учетом и с интегральной
оценкой облагаемой недвижимости. Им удобней вести подготову ГР с
легальными объектами, у которых есть законные собственники, которые
возведены на законно отведенных землях, на которые выправлены необходимые документы. Между тем, немало строительных объектов находится в «серой зоне», то есть они имеют какие-то юридические дефекты,
мешающие их нормальной ГР. Некоторые строительные объекты возведены нелегально — без соответствующих разрешений или даже на захваченной земле. У их владельцев отсутствуют надлежащие документы.
В отношении всех таких объектов как в общественном сознании,
так и в государственном аппарате, существует мнение, что бездокументные объекты не могут подвергаться ГР; официально таких объектов как бы нет. Но такое мнение ошибочно. Выше упоминалось, что
публичная власть заинтересована учитывать все и всякие строительные
объекты, кому бы они ни принадлежали и какими бы документами они
не были оформлены. Это относится и к таким объектам, за создателями
которых нельзя признавать какого-либо права.
Проблема эта не нова. Ею занимался Совет Министров РСФСР еще
в 1955 г., который рассматривал вопрос о допустимости обложения «серых» объектов и связанных с ними доходов владельцев. В частности, это
касалось незаконно возведенных строений. Их владельцы не платили
никаких налогов и тем самым получали преимущество перед законопослушными гражданами. Совет Министров РСФС принял постановление
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]