Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
№ 1378 от 4 ноября 1955 г. «О налоговом обложении граждан, самовольно возведших строения на не отведенных им участках».1 Постановление
предлагало привлекать самовольных застройщиков к выплате налога со
строений, земельной ренте, подоходному налогу от занятия сельским
хозяйством. На них распространялось окладное страхование строений.
Взимание всех этих налогов и сборов не предрешало вопроса ни о легализации строения, ни о праве застройщика на самовольно занятую им
землю. В случае сноса самовольно возведенной постройки ее инициатор
не получал права на возмещение произведенных им затрат.
Подход Правительства РСФСР к рассматриваемой проблеме понятен. Приоритет отдается фактическим отношениям. Лицо, выгадывающее от таких отношений, даже если бы последние были нелегальными, несёт все связанные с ними обязанности так, как если бы они
были легальными. Выполнение указанных обязанностей не означает
узаконения этих отношений. «Бумага», фиксирующая фактические
отношения, должна быть тем документом, по которому налоговым и
другим органам полагается начислять и взимать с нарушителя положенные платежи.
Если воспользоваться указанным подходом, то вопрос о том, подлежит ГР «серая» стройка или нет, не должен возбуждать сомнения.
Ответ на этот вопрос положительный. Техническое затруднение может
возникнуть лишь в записи. Но оно вряд ли принципиальное. В книге
ГР прав на недвижимость должны быть отдельные листы для фиксации
«серых» (спорных) прав, а равно прав, признанных в установленном
порядке аннулированными или не существовавшими. При этом все
строительные объекты окажутся учтёнными.
Для публичной власти не должны существовать строительные объекты и стройки, неизвестно кому принадлежащие и неизвестно на какой земле осуществлённые.
Предлагаемое решение является общим для двух основных видов
строительных нарушений. Во-первых, для строек, которые затеяли
инициаторы «на своей земле», не получив на это нужного разрешения.
Во-вторых, для тех строек, под которые их инициаторы заняли не отведенную им землю. Оба этих случая следовало бы различать, потому
что «внутренние» стройки попадают в поле зрения общественности и
надзорных органов гораздо реже, чем те, под которые занимаются чу-
1
Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета
и постановлений правительства РСФСР. Том 5. 1954–1956. М., 1959. С. 305.
261
Глава 5
жие земли. Например, в городских условиях мало заметными бывают
стройки, которые «прячутся» в глубине домовладений за зелеными насаждениями, а тем более за капитальными оградами. Бывает, что такие
стройки затеваются в пределах не только частного сектора, но также
учреждениями и организациями, принадлежащими к публичному сектору. Так, в Москве немало НИИ и других учреждений занимают огороженные парковые площади, за которыми они чувствуют себя недоступными для посторонних глаз.
Такие явления ставят проблему комплексного контроля за ведомственной и всякой другой недвижимостью — как за состоянием
земельного участка, так и за возведенными (возводимыми) зданиями
и сооружениями. Существующая же «раздвоенность» надзорных органов: отдельно — земельных органов, отдельно органов архитектуры и
градостроительства вредит делу. Эти органы должны быть слиты.
К вещным правам приравниваются частные сервитуты. В случае
их недобровольного прекращения или существенного урезания, носителям сервитутных прав полагается возмещение. Сервитуты не могут
быть самостоятельным предметом оборота, тем не менее, они подлежат
ГР. Такая процедура полезна для обладателя сервитута — не только ради
бесконфликтного пользования своим правом, но и ради повышения
рыночной оценки принадлежащей ему земли. Ведь ГР сервитута удостоверяет дополнительное преимущество, присущее его земле.
Впервые сервитуты упоминаются в источниках римского права.
Законы 12 таблиц предусматривали 4 сервитута: право прохода и проезда верхом; право прохода скота и проезда в легких повозках; право
пользования вымощенной дорогой для перевозки тяжелых грузов; право провести воду через чужую землю. При этом предметом сервитута
считалось не право пользования чужой вещью в определёном отношении, а непосредственно та часть чужого имущества, которой пользовался сервитуарий.
Выделяют несколько видов сервитутов того времени в зависимости
от характера использования господствующего участка сервитуарием
(сельские и городские), по содержанию (положительные, дающие право оказывать фактическое воздействие на чужой земельный участок и
отрицательные, которые лишали собственника сервитута возможности
совершать определенные действия в отношении своего имущества), по
способу осуществления сервитута (постоянные и непостоянные).
Право ограниченного пользования чужим земельным участком
имело место и в законодательстве дореволюционной России и уста-
262
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
навливалось сначала в виде «права угодий». Само слово «сервитут»
было введено в общерусское законодательство только в XVIII веке
Положением о нотариальной части (ст. 159) и определялось как «вещное право пользования чужим имуществом в определенном отношении, не обязывающее собственника к положительным действиям».
Сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным
участком в земельном праве СССР и в Земельном кодексе РСФСР отсутствовал, а реальные отношения в этой области регулировались с помощью институтов постоянного или временного пользования сенокосами, пастбищами либо через установление в законах прав на побочные
лесные, водные пользования или иные законодательные инструменты.
Таким образом, сервитут означал право обладания частью чужой
земли, предоставленной в пользование владельца сервитута. Позднее
сервитут был признан особым вещным правом и стал означать право
пользования чужим земельным участком.
В коммерческом отношении ГР может показаться «вредной» для
того, кто вынужден терпеть наложенный на его землю сервитут; ведь
в случае продажи этой земли он может потерять в цене. Но такой вывод распространяется только на условия неразвитого земельного рынка. Для «нормального» же земельного рынка, поощряющего деловую
этику, официальное признание наложенных на земельный участок
ограничений является фактором, работающим в пользу продавца.
«Прозрачность» правового режима участка снижает возможный риск
для покупателя; тем самым в продажной цене будет отсутствовать
«страховая скидка» на юридическую неопределенность.
Однако о порядке ГР сервитутов закон умалчивает. Так, не ясно,
кто может возбудить соответствующее ходатайство. Можно полагать,
что таким лицом является носитель сервитутных прав, заинтересованный в их официальной поддержки путем ГР. Но в ГР может быть заинтересовано и лицо, терпящее от наличия сервитута. Например, если
оно продает свою землю, и если покупатель сомневается относительно
объёма прав соседа на эту же землю, то продавцу следует обрисовать
этот объём в официальном порядке. В чётком определении «сервитутной составляющей» своего земельного участка заинтересован также
собственник, желающий получить ссуду от ипотечного банка. Один из
возможных путей для этого — ГР сервитута. Не исключено, что заинтересованные третьи лица будут удовлетворены, если им предъявят также
нотариально удостоверенный договор между соседями, определяющий
их взаимные сервитутные права и обязанности.
263
Глава 5
Все эти вопросы заслуживают законодательного урегулирования.
В законе же надо позаботиться о составе тех документов, которые должны будут принимать во внимание регистрационные палаты при ГР сервитутов, а равно при изменении или ликвидации последних. Особого
урегулирования заслуживает ситуация, когда один из партнеров по сервитутным отношениям не пожелает участвовать в ГР сервитута и тем самым воспрепятствует её осуществлению. Возможно, что в этом случае
наличие сервитута и его точный объём должен будет определить суд.
В федеральном законе вряд ли можно предусмотреть все детали
сервитутного права и ГР сервитутов. Поэтому правовое регулирование
сервитутов следовало бы осуществлять в законодательстве регионов.
Многие насущные проблемы, связанные с государственной регистрацией сервитутов, призван решать Приказ Федеральной службы государственной регистрации, вступивший в силу 27 февраля 2015 г.
Следует подчеркнуть, что сервитут не может быть самостоятельным
предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо
способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.
А в случае перехода права на земельный участок, который обременен
сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется.
Сервитут может быть прекращён по требованию собственника земельного участка, обременённого сервитутом, ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Это означает, что, если лицо, в
пользу которого установлен сервитут, объективно может удовлетворить
свои потребности другим образом (например, проложена новая дорога,
возможны иные пути водоснабжения и т. д.), в этих условиях собственник участка имеет право поставить вопрос о прекращении сервитута.
Сервитут также может быть прекращён по решению суда в случаях,
когда земельный участок в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка.
В качестве документов-оснований, подтверждающих досрочное
прекращение частного сервитута на земельный участок, необходимо
представить соглашение о прекращении сервитута, заключенное собственником земельного участка и лицом, в пользу которого установлен
сервитут (либо решение суда о прекращении сервитута).
Публичный сервитут может быть прекращён в случае отсутствия
общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия
акта органа государственной власти (местного самоуправления) об отмене сервитута.
264
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
Некоторые законодательные акты РФ по распоряжению землёй не
меняют существенно отношений между сторонами, они имеют в виду изменение их прав и обязанностей к третьим лицам. Так, если престарелый
глава крестьянского хозяйства передаст свой земельный титул другому
лицу в своей семье, то фактические отношения между этими лицами по
поводу земли могут не измениться. Но «внешние» отношения, например, требование внести земельный налог, будут обращены уже к новому носителю титула. Собственник может передать свой титул на землю
земельному товариществу, получив взамен права члена товарищества,
и оставаясь фактическим владельцем своего земельного участка. Такая
операция будет также важна для третьих лиц — например, для ссудодателя, если собственник ранее получил от него ссуду под залог своей земли.
В современных условиях владелец так называемой земельной доли —
член сельхозпредприятия, обладающего его землей, может завещать,
передать свою долю в дар или продать, не выделяя её в натуре.
Во всех таких случаях сохраняется договорный принцип (согласие
сторон на прием-передачу земельного титула), но реального «движения» земельной собственности может и не произойти. Не обязательно
присутствие здесь и встречного эквивалента в виде платежа от принимающей стороны передающей стороне. Таким образом, сами совершаемые сделки оказываются своеобразными, заслуживающими специального названия, в качестве которого можно предложить термин
титульные сделки. В некоторых зарубежных странах подобное изменение титула предпочитают оформлять именно как сделку. Для этого
устанавливается символическая плата за приобретаемый титул.
Изменение земельного титула может произойти в силу закона.
Например, лицо, владеющее землёй на праве пожизненного наследственного владения, «переоформляет» его на право частной собственности. Такое изменение титула вряд ли можно считать сделкой, тем не
менее некоторые юридические последствия его совпадают с таковыми,
как если бы имела место сделка
Подобного рода отношения не выделяются специально в законодательстве, не придает им серьезного значения также научная мысль.
Между тем, они не так уж редки, в ряде случаев они имеют важное значение для третьих лиц. Поэтому закономерно поставить вопрос о том,
подлежат ли они ГР.
Здесь уместна аналогия с такой односторонней сделкой, как составление завещания. Завещание означает, что имущественные права и
обязанности наследника откладываются на будущее время. Мате риаль-
265
Глава 5
ного воплощения их пока не происходит. Тем не менее, если завещание
относится к земле, то возникает вопрос не только о его нотариальном
удостоверении, но и о его ГР, ибо завещание меняет правовое положение земли. Эта перемена может повлиять на третьих лиц. Например,
при выдаче ссуды собственнику под залог земли, банку важно знать,
кто назначен наследником должника, и назначен ли, ибо не исключено, что ссуду придется погашать не самому собственнику, а его наследнику. Чтобы добиться прозрачности отношений, банк-ссудодатель заинтересован в том, чтобы завещание прошло ГР и в этом качестве стало
ему известным.
Сказанное позволяет выдвинуть два предложения. Во-первых,
признать в законе наличие титульных сделок, то есть сделок, меняющих земельный титул лица, но не предусматривающих реальный переход земельных участков в другие руки. Во-вторых, признать такие сделки заслуживающими ГР. В налоговом законодательстве следовало бы
упомянуть, что переход титула на вещь сам по себе, без реальной передачи вещи другому лицу, не подлежит налоговому обложению.
Проблема титульных сделок связана и с проблемой земельных титулов ведомств. Не все ведомства, владельцы земли наделены такими
титулами, хотя некоторые из них рассматриваются как землепользователи и даже вносят земельный налог. Например, это относится к предприятиям железнодорожного транспорта.
На железных дорогах, как и в ряде других отраслей народного хозяйства, широко практикуется предоставление свободных земельных
участков своим рабочим и служащим в качестве служебных наделов.
Такие наделы бывают весомой добавкой к их денежному заработку.
Юридически, владельцы служебных наделов являются вторичными
землепользователями. Но подлежат ли ГР служебные наделы, права на
них, а равно их движение —не известно.
Применительно к этому ведомству бывает далеко не ясно, какая
конкретно служба или организация в составе МПС наделена земельной правосубъектностью. При наличии в нем иерархии органов и организаций, точное распределение между ними поземельных прав и обязанностей остается плохо известным даже для специалистов.
1
Должно
ли подлежать ГР сложившееся в недрах МПС распределение прав и
обязанностей по земле — также не известно. Тем более не ясно, должна
1
Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель
железнодорожного транспорта. Теория и практика. М., 2003.
266
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
ли подлежать ГР внутриведомственная «передвижка» земельной компетенции (например, от Управления железной дороги к ее Отделению),
если таковая происходит. Такие передвижки нельзя назвать сделками.
Тем не менее, как представляется, существующее распределение компетенции по земле, а равно перемены в земельных титулах (и в их содержании) должны проходить ГР — иначе причастным лицам невозможно разобраться, с кем они должны иметь дело по тому или иному
земельному вопросу. Примерно та же картина наблюдается в системе
Минобороны. Анализ земельных отношений в недрах этого ведомства
затрудняется ввиду почти полного отсутствия каких-либо открытых
сведений по этому предмету.
Некоторые ведомства не обладают никаким легальным земельным
титулом. Это касается, например, Федеральной службы леса, а также
жилищных организаций, принадлежащих муниципальным органам и
федеральным ведомствам. Это не значит, что за ними не закреплены отдельные права и обязанности по земле, однако цельного их комплекса,
дающего основание признавать за ними какой-либо земельный титул,
не существует. Права и обязанности, которыми наделена Федеральная
служба леса, «нацелены» на хозяйственное управлении древостоями
в пределах Гослесфонда. Однако даже в этой части её комплекс прав и
обязанностей оказался ущемленным, так как плату с заготовителей за
вырубку леса взимает не она, а Налоговая служба. Чтобы такой титул
возник, необходимо прибегнуть к одному способу из двух. Либо заключать договоры между государством (муниципалитетом) и заинтересованным ведомством (учреждением) о предоставлении от первого последнему земли на известных условиях — например на праве доверительной
собственности. Гражданский кодекс РФ знает институт доверительного
управления, обслуживающий коммерческую деятельность партнеров.
Институт доверительной собственности (траст) в ГК не развит, однако
он был бы уместен для отношений, когда управление чужим имуществом не преследует цели извлечения прибыли. Либо включать правила о
земле в уставы и положения этих ведомств и учреждений, позволяющие
им принимать по акту земельные участки от вышестоящих организаций.
При всех вариантах, на стороне собственника земли должна действовать
соответствующая земельно-хозяйственная служба или иной орган, выступающий в качестве представителя собственника в его взаимоотношениях с организациями –претендентами на публичную землю. Как представляется, на федеральном уровне эти функции могли бы выполнять
органы либо Минприроды, либо Минимущества.
267
Глава 5
Отсутствие надлежащего земельного титула или его недостаточная
определенность нередко способствует хаосу в земельных отношениях,
как об этом можно судить по приведенному выше примеру с резервными
землями — они же часть санитарно-защитной зоны Московской железной дороги, «розданными» под строительство индивидуальных гаражей.
Полноценного контроля за этой «перепланировкой» не было не
только из-за пассивности надзорных служб города. Сказалось также отсутствие органа, типа Федеральной земельной службы, способной контролировать, как федеральное ведомство (в данном случае Московская
железная дорога) использует предоставленные ему государственные
земли. Отсутствие же надлежащего учёта, а равно ГР происходящих с
землей преобразований, оказалось «благоприятствующим обстоятельством» для возникших нарушений.
Как в прошлом, так и теперь, многие ведомства, обладающие земельным резервами, нередко приискивают арендаторов, которым
сдают свободные земельные участки. Независимо от юридической
квалификации, у этого явления есть экономическая подоплека, которую нельзя игнорировать. Наличие свободных и неиспользуемых земель — это минус для земельного хозяйства страны. В принципе все
такие участки должны находить полезное применение — только в этом
случае можно говорить о рациональном землепользовании. Поскольку
этого не делают специализированные земельно-хозяйственные службы
(которых пока нет), приходится мириться с тем, что сдачей свободной
земли в аренду занимаются непрофильные организации, во владении
которых эта земля оказалась.
В частности, по данным 2013 г., из земель, принадлежащих крупным
федеральным структурам — Министерству обороны (Минобороны)
РФ, Министерству сельского хозяйства (Минсельхоз) РФ, ОАО «РЖД»
и Российской академии наук, не используется до 95%.
С этим связана и проблема обеспечения граждан жильем, так как
несмотря на то, что земельная реформа идет уже 20 лет, процесс формирования сельскохозяйственных земельных участков и оформления
прав собственности на них, всё ещё стоит в числе первоочередных.
Но такая аренда должна осуществляться в цивилизованных рамках.
Сдаваемые в аренду участки не должны принадлежать к особо охраняемым территориям, пользование ими не должно наносить ущерб публике и соседям (в частности, должны сохраняться установленные сервитуты). Деятельность арендатора должна быть под контролем сдатчика
земли (с тем чтобы эта деятельность не приводила к порче земли, чтобы
268
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
арендатор не передавал ее самовольно в субаренду, чтобы земля не использовалась для посева наркотиков или для иной криминальной цели,
чтобы она не могла стать источником распространения карантинных
сорняков, пожарной опасности, иных вредных эмиссий). Получаемая
сдатчиком арендная плата должна в известной части поступать собственнику земли — государству или муниципальному образованию, но
не в порядке налога, а в порядке земельно-хозяйственных отношений.
Понятно, что обеспечить эти требования невозможно без надлежащего учета — как внутриведомственного, так и государственного.
Такой учет и следовало бы потребовать от причастных ведомств в качестве первого шага к нормализации их побочной предпринимательской деятельности с государственной или с муниципальной землей.
Следующим шагом должна быть публичная отчетность о состоянии закрепленной за ведомством землёй и об актах распоряжения ею.
Пока ведомственное распоряжение свободными землями — как
легальное, так и законом не предусмотренное, зачастую осуществляется негласно; об этом не информируются не только общественность, но
и подлежащие государственные органы. Такая практика способствует
возникновению «дикого» земельного рынка, а в юридическом плане
—всевозможным земельным нарушениям.
По большому счету, это нарушает ст. 32 Конституции РФ, которая провозглашает право граждан участвовать в управлении «делами
государства». Учет «внутренних прав» на земли причастных ведомств,
государственная регистрация земельных отношений и земельных титулов в пределах этих земель, а равно их движения — это не панацея против возможных нарушений. Однако надлежащие учётные мероприятия
необходимы для создания цивилизованной системы хозяйственного
управления публичными землями.
Как упоминалось, вследствие проверки права на землю ее владельца («заявителя») на двух уровнях происходит дублирование
учетно-регистрационных функций.. Во-первых, в ходе так называемого Кадастрового учета, а во-вторых, в ходе ГР прав на землю и
земельных сделок в органах юстиции (регистрационных палатах).
В Росземкадастре такое дублирование признают как существенный недостаток государственного управления землей — но в основном по линии сбора, обработки, хранения и использования базы данных. В связи
с этим выдвигаются предложения, чтобы те и другие органы основывались на одной и той же информационной базе. Последняя — намного
шире при кадастровом учете земель, поэтому желательно, чтобы обе
269
Глава 5
системы учёта и регистрации использовали ту информационную базу,
которой владеют земельные органы. При этом не только упростится
работа обеих систем управления, но (что главное) намного облегчится
«участь» тех лиц, которые вынуждены ныне проходить весьма обременительную для них по сути двойную проверку своих прав.
1
Предлагаемое усовершенствование, по-видимому, будет полезно
и для государства, и для владельцев земли. Но оно идет недостаточно
глубоко. Кадастровый учет земель и их владельцев в его нынешнем
виде по полноте своих данных превосходит нынешнюю же систему
государственной регистрации прав на землю. При этих обстоятельствах
было бы логично, чтобы он послужил также в качестве «первичной»
регистрации прав на землю тех или иных лиц. Будь так, все последующие
сделки с землей подлежали бы ГР («вторичной» регистрации) в
упрощенном порядке, ибо в нормальных случаях право на землю уже
было бы документально зафиксировано и не подлежало бы вторичному
выяснению.
Разумеется, такое мероприятие требует хорошо налаженного
взаимодействия между службой земельного кадастра и системой ГР
земельных сделок — взаимодействия, которое может быть достигнуто,
скорее всего, в законодательном порядке. Но на его пути встаёт
более общий недостаток, который (как упоминалось) заключается в
нечеткости публичного характера кадастрового учёта.
1
См. Оверчук А.Л. Институциональные проблемы государственного управ-
ления землей и недвижимостью: пути решения (в порядке дискуссии) //
Недвижимость и инвестиции. 2002. № 4. С. 53–54.
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]