Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственный кадастровый учёт
давления чрезвычайных обстоятельств. Отсюда рыночная стоимость не
всегда зависит от качества и местоположения земельного участка. На
неё воздействует огромное количество факторов, из-за которых рыночная стоимость может значительно колебаться в ту или иную сторону.
Рынок земли является объективно необходимым элементом в рыночной системе хозяйствования. Но во всех странах формирование рынка
земли характеризовалось определёнными трудностями и было предметом особого внимания государства.
Земельный рынок не может нормально работать, если сделки с
землей не будут получать надлежащей государственной регистрации.
Без такой регистрации не исключены безнаказанные отступления от
деловой этики (и прямые акты мошенничества), когда собственник
ухитряется, например, дважды продать или дважды сдать в аренду один
и тот же земельный участок двум разным лицам.
Таким образом, Государственный кадастр недвижимости является
государственным информационным ресурсом и представляет собой
систематизированный свод сведений об учтённых земельных участках
как объектах недвижимости, о прохождении государственной границы
РФ, границах субъектов, муниципальных образований, населённых
пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных законом сведений.
Принципами ведения кадастра недвижимости являются:
1) единство системы и технологии ведения государственного када-
стра недвижимости на всей территории РФ;
2) непрерывность ведения государственного кадастра недвижимости;
3) общедоступность сведений государственного кадастра недви-
жимости;
4) сопоставимость и совместимость сведений государственного
кадастра недвижимости и сведений других информационных систем
(кадастров, реестров, других информационных ресурсов);
5) обязательность ведения государственного кадастрового учета
(земельные участки подлежат учету в государственном кадастре недвижимости независимо от правового статуса, целевого назначения и разрешенного использования).
Земельно-кадастровые отношения, возникающие при государственном кадастровом учете земельных участков, являются видом земельных правоотношений, для которых характерен административноправовой метод регулирования. В теории земельного права земельнокадастровые отношения определяются как урегулированных нормами
351
Глава 7
земельного права общественные отношения, возникающие в связи с
порядком ведения государственного кадастрового учета, включая реализацию мер юридической ответственности за нарушение действующего законодательства в данной сфере.
Субъектами земельно-кадастровых отношений являются:
1. Органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы
местного самоуправления;
2. Уполномоченные исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ, специально уполномоченные исполнительные
органы местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного кадастра недвижимости;
3. Должностные лица специально уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4. Юридические лица;
5. Граждане.
Специально уполномоченным органом в области ведения государственного кадастрового учета земельных участков является
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы на местах, деятельность которых
осуществляется на основании специального закона ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
В государственном кадастре недвижимости содержатся сведения
уникальные и дополнительные сведения о земельных участках как объектах учета. К уникальным характеристикам земельного участка относятся кадастровый номер, сведения о границах земельный участок как
объект права, размере (площади). К дополнительным характеристикам
земельного участка относятся сведения о категории земель и видах разрешенного использования, обременениях (ограничениях), наличие на
участке зданий, сооружений и др.
В государственном кадастре недвижимости содержатся также сведения о границах земель различных категорий, территориальных и
иных зон, а также границах РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных единиц.
Развивающиеся в России рыночные отношения не в последнюю
очередь затронули область строительства. В некоторых регионах, в
Москве, Санкт-Петербурге, и их окружении, наблюдается строительный бум. Вместе с тем, в связанных со строительством общественных
кругах с тревогой отмечают, что этот бум создает большое количество
не учтенных объектов. Находящиеся в процессе реорганизации БТИ
352
Государственный кадастровый учёт
(Бюро технической инвентаризации) не справляются ни с технической, ни с юридической их регистрацией.
По оценкам Госстроя, в России существует 10-15 млн неучтенных
объектов строительства. В основном это дачи, коттеджи, офисные здания, торговые центры, гостиницы, спортивные комплексы, пансионаты, промышленные здания, принадлежащие частному сектору.
1
Многие
такие объекты имеют повышенную «мобильность» в том смысле, что
нередко переходят из рук в руки. При этом предметом сделок бывают
не только объекты «на ходу», но и не вполне готовые, а то и попросту
недостроенные.
Государственный учет строящихся объектов необходим и для контроля за застройщиками, и для принятия необходимых планировочных
решений, и для других целей. Однако здесь есть свои формальные препятствия. Так, в Москве органы, управляющие городским имуществом,
в свое время отказывались выдавать правоустанавливающие документы покупателям незавершенных объектов, ссылаясь на то, что такие
документы будут выданы, как только соответствующий объект будет
достроен, введен в эксплуатацию и зарегистрирован в БТИ.
Однако такая позиция не оправдана. Покупатель незавершенного
объекта заинтересован в том, чтобы его право на землю и на результаты
прежде выполненных работ были должным образом зафиксированы.
Заинтересованы в этом также его деловые партнеры, поскольку иначе
им трудно оценить его кредитоспособность и его «земельную устойчивость». Иногда такой покупатель строит жилой дом и заранее продаёт
в нём квартиры будущим жильцам. В этом случае последние заинтересованы в том, чтобы в договорах покупки будущих квартир их партнер
фигурировал как собственник или владелец застраиваемого участка,
ибо иначе эти договоры не пройдут ГР. Без этого же последнего условия нет гарантии, что недобросовестный застройщик не попытается
повторно продать однажды проданные им квартиры кому-то ещё.
Строительные объекты имеют сходство с известными в праве источниками повышенной опасности. Но даже независимо от этого,
они вызывают ряд проблем санитарного, природоохранного и иного
свойства. Так, лица, живущие вблизи от стройки, нередко страдают от
связанных с нею шума гари, пыли, вибрации. С территории плохо организованных строек наблюдается смыв почво-грунтов талыми и дождевыми водами; выезжающий со стройки транспорт загрязняет ули-
1
Строительство и бизнес. 2005. № 3. С. 15.
353
Глава 7
цы «намотанной» на колеса грязью. Строители иногда захватывают не
отведенные им площади, злоупотребляют разрытием и перекрытием
проходов и проездов, создают излишние неудобства для пешеходов и
транспорта. При проведении земляных работ не исключены повреждения чужих коммуникаций, уничтожение зеленых насаждений и существующего благоустройства. Если стройка заброшена, то она бывает
опасна для проникающих туда детей; она может служить убежищем для
нежелательных животных, рассадником сорняков. Иногда она представляет криминогенную опасность. Для борьбы со всеми такими явлениями и нарушениями необходимо совершенно точно знать, кому
принадлежит стройка.Это нужно и её соседям, и общественности, и
надзорным органам. Поэтому ГР прав на застраиваемый участок или
на участок вместе с заброшенной стройкой, а равно ГР перехода этих
прав, представляется нормальным и необходимым мероприятием.
Продажа незавершенного объекта строительства сопровождается
«уходом» продавца с застраиваемого земельного участка. Это участок
переходит во владение покупателя. Таким образом, происходит перемена в правовом положении земельного участка, которая подлежит
государственной регистрации Но поскольку участок предназначен для
застройки и поскольку на нём уже проведены строительные работы,
нет оснований игнорировать» их при регистрации сделки с участком.
Как упоминалось выше, строение и обслуживающая его земля представляют единый хозяйственный комплекс, учет и оценка которого
должны производиться как единого целого.
К «строительной» же тематике примыкает вопрос о порядке государственной регистрации строительного объекта и относящегося к
нему земельного участка. Нередко такая ГР производится раздельно,
то есть строительный объект проходит ГР отдельно, а земельный участок — отдельно. Некоторые специалисты находят такой порядок неудобным — и для регистрирующих ведомств, и для собственника комплекса недвижимости (строительный объект + земельный участок).
В Московской области делались шаги к «интегральной» регистрации,
исходя из того, что в указанном комплексе здание является главной вещью, а земельный участок — –его принадлежностью.
2
Такое решение представляется оптимальным даже с технической
стороны. Ведь если проводить ГР отдельно в отношении здания, а от-
1
Сб.Землеустройство и земельный кадастр. Теория, методика, практика.
М., 1993. С. 22.
2
Там же. С. 112.
1
354
Государственный кадастровый учёт
дельно в отношении земельного участка, то возникает вопрос, «в какой рубрике» следует учитывать инженерные объекты, обслуживающие здание, но находящиеся вне здания (проезды, тепловые пункты,
подземные коммуникации и др). Но это соображение даже не главное.
Главное заключается в том, что нет смысла в отдельном учете земельного участка, поскольку реально он может быть использован только для
обслуживания здания, и никак иначе.
Немало строительных объектов находится в «серой зоне», то есть
они имеют какие-то юридические дефекты, мешающие их нормальной
государственной регистрации. Некоторые строительные объекты возведены нелегально — без соответствующих разрешений или даже на захваченной земле. У их владельцев отсутствуют надлежащие документы.
В отношении всех таких объектов как в общественном сознании,
так и в государственном аппарате, существует мнение, что бездокументные объекты не могут подвергаться ГР; официально таких объектов как бы нет. Но такое мнение ошибочно. Выше упоминалось, что
публичная власть заинтересована учитывать все и всякие строительные
объекты, кому бы они ни принадлежали и какими бы документами они
не были оформлены.. Это относится и к таким объектам, за создателями которых нельзя признавать какого-либо права.
Проблема эта не нова. Ею занимался Совет Министров РСФСР
еще в 1955 г., который рассматривал вопрос о допустимости обложения
«серых» объектов и связанных с ними доходов владельцев. В частности, это касалось незаконно возведенных строений. Их владельцы не
платили никаких налогов и тем самым получали преимущество перед
законопослушными гражданами. Совет Министров РСФС принял постановление № 1378 от 4 ноября 1955 г. «О налоговом обложении граждан, самовольно возведших строения на не отведенных им участках».
1
Постановление предлагало привлекать самовольных застройщиков
к выплате налога со строений, земельной ренте, подоходному налогу
от занятия сельским хозяйством. На них распространялось окладное
страхование строений. Взимание всех этих налогов и сборов не предрешало вопроса ни о легализации строения, ни о праве застройщика на
самовольно занятую им землю. В случае сноса самовольно возведенной
постройки её инициатор не получал права на возмещение произведенных им затрат.
1
Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного
Совета и постановлений правительства РСФСР. Том 5.1954–1956. М., 1959.
С. 305.
355
Глава 7
Подход Правительства РСФСР к рассматриваемой проблеме понятен. Приоритет отдается фактическим отношениям. Лицо, выгадывающее от таких отношений, даже если бы последние были нелегальными, несёт все связанные с ними обязанности так, как если бы они
были легальными. Выполнение указанных обязанностей не означает
узаконения этих отношений. «Бумага», фиксирующая фактические
отношения, должна быть тем документом, по которому налоговым и
другим органам полагается начислять и взимать с нарушителя положенные платежи.
Если воспользоваться указанным подходом, то вопрос о том, подлежит ГР «серая» стройка или нет, не должен возбуждать сомнения.
Ответ на этот вопрос положительный. Техническое затруднение может
возникнуть лишь в записи. Но оно вряд ли принципиальное. В книге
ГР прав на недвижимость должны быть отдельные листы для фиксации
«серых» (спорных) прав, а равно прав, признанных в установленном
порядке аннулированными или не существовавшими. При этом все
строительные объекты окажутся учтёнными.
Для публичной власти не должны существовать строительные объекты и стройки, не известно кому принадлежащие и неизвестно на какой земле осуществленные.
Предлагаемое решение является общим для двух основных видов
строительных нарушений. Во-первых,,для строек, которые их инициаторы затеяли «на своей земле», не получив на это нужного разрешения. Во-вторых, для тех строек, под которые их инициаторы заняли
не отведенную им землю. Оба этих случая следовало бы различать,
потому что «внутренние» стройки попадают в поле зрения общественности и надзорных органов гораздо реже, чем те, под которые занимаются чужие земли. Например, в городских условиях мало заметными бывают стройки, которые «прячутся» в глубине домовладений
за зелеными насаждениями,а тем более за капитальными оградами.
Бывает, что такие стройки затеваются в пределах не только частного
сектора, но также учреждениями и организациями, принадлежащими
к публичному сектору.
Такие явления ставят проблему комплексного контроля за ведомственной и всякой другой недвижимостью — как за состоянием
земельного участка, так и за возведенными (возводимыми) зданиями
и сооружениями. Существующая же «раздвоенность» надзорных органов: отдельно — земельных органов, отдельно — органов архитектуры
и градостроительства вредит делу. Эти органы должны быть слиты.
356
Государственный кадастровый учёт
Некоторые акты по распоряжению землей не меняют существенно
отношений между сторонами, они имеют в виду изменение их прав и
обязанностей к третьим лицам. Так, если престарелый глава крестьянского хозяйства передаст свой земельный титул другому лицу в своей
семье, то фактические отношения между этими лицами по поводу земли могут не измениться. Но «внешние» отношения, например, требование внести земельный налог, будут обращены уже к новому носителю
титула. Собственник может передать свой титул на землю земельному
товариществу (получив взамен права члена товарищества), оставаясь
фактическим владельцем своего земельного участка. Такая операция
будет также важна для третьих лиц — например, для ссудодателя, если
собственник ранее получил от него ссуду под залог своей земли. В современных условиях владелец так наз. земельной доли — член сельхозпредприятия, обладающего его (и его товарищей) землей, может завещать, передать свою долю в дар или продать, не выделяя ее в натуре.
Совершение такого рода сделок предусмотрено указом Президента
РФ № 337 от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав
граждан на землю» (СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026). и постановлением
Правительства РФ № 96 от 1 февраля 1995 г. «О порядке осуществления
прав собственников земельных долей и имущественных паев» (СЗ РФ.
1995. № 7. Ст. 534).Земельная доля может продаваться на сторону, если
её не желают купить товарищи продавца по общему хозяйству, которое
обладает земельными долями своих членов. В этом случае, как авторитетно рекомендовал Госкомзем (письмо от 14 мая 1996 г. «О порядке выкупа земельной доли»), эта доля предварительно должна быть выделена
в натуре Переход права в данном случае будет только на бумаге — без
передачи ее другому лицу в натуре.
Во всех таких случаях сохраняется договорный принцип (согласие обеих сторон на прием-передачу земельного титула), но реального
«движения» земельной собственности может и не произойти. Не обязательно присутствие здесь и встречного эквивалента (в виде платежа
от принимающей стороны передающей стороне). Таким образом, сами
совершаемые сделки оказываются своеобразными, заслуживающими
специального названия, в качестве которого можно предложить термин титульные сделки. В некоторых зарубежных странах подобное изменение титула предпочитают оформлять именно как сделку. Для этого
устанавливается символическая плата за приобретаемый титул.
Изменение земельного титула может произойти в силу закона.
Например, лицо, владеющее землей на праве пожизненного наслед-
357
Глава 7
ственного владения, «переоформляет» его на право частной собственности. Такое изменение титула вряд ли можно считать сделкой, тем не
менее некоторые юридические последствия его совпадают с таковыми,
как если бы имела место сделка.
Подобного рода отношения не выделяются специально в законодательстве, не придает им серьезного значения также научная мысль.
Между тем, они не так уж редки, в ряде случаев они имеют важное значение для третьих лиц. Поэтому закономерно поставить вопрос о том,
подлежат ли они ГР.
Здесь уместна аналогия с такой односторонней сделкой, как составление завещания. Завещание означает, что имущественные права и обязанности наследника откладываются на будущее время.
Материального воплощения их пока не происходит. Тем не менее,
если завещание относится к земле, то возникает вопрос не только о
его нотариальном удостоверении, но и о его ГР, ибо завещание меняет
правовое положение земли. Эта перемена может повлиять на третьих
лиц. Например, при выдаче ссуды собственнику под залог земли, банку важно знать, кто назначен наследником должника (и назначен ли),
ибо не исключено, что ссуду придется погашать не самому собственнику, а его наследнику. Чтобы добиться прозрачности отношений, банкссудодатель заинтересован в том, чтобы завещание, поскольку оно относится к земле, прошло государственную регистрацию и в этом качестве стало ему известным.
Сказанное позволяет выдвинуть два предложения. Во-первых, признать в законе наличие титульных сделок, то есть сделок, меняющих
земельный титул лица, но не предусматривающих реальный переход
земельных участков в другие руки. Во-вторых, признать такие сделки
заслуживающими регистрации. В налоговом законодательстве следовало бы упомянуть, что переход титула на вещь сам по себе (без реальной
передачи вещи другому лицу) не подлежит налоговому обложению.
Вопрос о титульных сделках имеет связь с проблемой земельных
титулов ведомств, поскольку далеко не все ведомства фактические владельцы земли наделены такими титулами. Правда, некоторые ведомства рассматриваются как землепользователи и даже вносят земельный
налог. Например, это относится к предприятиям железнодорожного
транспорта.
На железных дорогах (как и в ряде других отраслей народного хозяйства) широко практикуется предоставление свободных земельных
участков своим рабочим и служащим в качестве служебных наделов.
358
Государственный кадастровый учёт
Такие наделы бывают весомой добавкой к их денежному заработку.
Юридически, владельцы служебных наделов являются вторичными
землепользователями.
Применительно к этому ведомству бывает далеко не ясно, какая
конкретно служба или организация в составе МПС наделена земельной
правосубъектностью. При наличии в нём иерархии органов и организаций, точное распределение между ними поземельных прав и обязанностей остается плохо известным даже для специалистов.
1
Должно ли
подлежать ГР сложившееся в недрах МПС распределение прав и обязанностей по земле — не известно. Тем не менее, как представляется, существующее распределение компетенции по земле, а равно перемены в
земельных титулах (и в их содержании) должны проходить ГР — иначе
причастным лицам невозможно разобраться, с кем они должны иметь
дело по тому или иному земельному вопросу. Примерно та же картина
наблюдается в системе Минобороны. Анализ земельных отношений в
недрах этого ведомства до сегодняшнего дня затрудняется ввиду почти
полного отсутствия каких-либо открытых сведений по этому предмету.
Некоторые ведомства не обладают никаким легальным земельным
титулом. Это касается, например, Федеральной службы леса, а также
жилищных организаций, принадлежащих муниципальным органам и
федеральным ведомствам. Это не значит, что за ними не закреплены отдельные права и обязанности по земле, однако цельного их комплекса,
дающего основание признавать за ними какой-либо земельный титул,
не существует. Права и обязанности, которыми наделена Федеральная
служба леса, «нацелены» на хозяйственное управлении древостоями в
пределах Гослесфонда. Однако даже в этой части её комплекс прав и
обязанностей оказался ущемленным, так как плату с заготовителей за
вырубку леса взимает не она, а Налоговая служба. Чтобы такой титул
возник, необходимо прибегнуть к одному способу из двух. Либо заключать договоры между государством (муниципалитетом) и заинтересованным ведомством (учреждением) о предоставлении от первого
последнему земли на известных условиях — например на праве доверительной собственности. Либо включать правила о земле в уставы и
положения этих ведомств и учреждений, позволяющие им принимать
по акту земельные участки от вышестоящих организаций. При всех вариантах, на стороне собственника земли должна действовать соответ-
1
Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель
железнодорожного транспорта. Теория и практика. М., 2003.
359
Глава 7
ствующая земельно-хозяйственная служба или иной орган, выступающий в качестве представителя собственника в его взаимоотношениях с
организациями — претендентами на публичную землю. Как представляется, на федеральном уровне эти функции могли бы выполнять органы либо Минприроды, либо Минимущества.
Как в прошлом, так и теперь, многие ведомства, обладающие земельным резервами, нередко приискивают арендаторов, которым
сдают свободные земельные участки. Независимо от юридической
квалификации, у этого явления есть экономическая подоплека, которую нельзя игнорировать. Наличие свободных и неиспользуемых земель — это минус для земельного хозяйства страны. В принципе все
такие участки должны находить полезное применение — только в этом
случае можно говорить о рациональном землепользовании. Поскольку
этого не делают специализированные земельно-хозяйственные службы
(которых пока нет), приходится мириться с тем, что сдачей свободной
земли в аренду занимаются непрофильные организации, во владении
которых эта земля оказалась.
Но такая аренда должна осуществляться в цивилизованных рамках.
Сдаваемые в аренду участки не должны принадлежать к особо охраняемым территориям, пользование ими не должно наносить ущерб публике и соседям (в частности, должны сохраняться установленные сервитуты). Деятельность арендатора должна быть под контролем сдатчика
земли (с тем чтобы эта деятельность не приводила к порче земли, чтобы
арендатор не передавал ее самовольно в субаренду, чтобы земля не использовалась для посева наркотиков или для иной криминальной цели,
чтобы она не могла стать источником распространения карантинных
сорняков, пожарной опасности, иных вредных эмиссий). Получаемая
сдатчиком арендная плата должна в известной части поступать собственнику земли — государству или муниципальному образованию, но
не в порядке налога, а в порядке земельно-хозяйственных отношений.
Понятно, что обеспечить эти требования невозможно без надлежащего учета — как внутриведомственного, так и государственного.
Такой учет и следовало бы потребовать от причастных ведомств в качестве первого шага к нормализации их побочной предпринимательской деятельности с государственной или с муниципальной землей.
Следующим шагом должна быть публичная отчетность о состоянии закрепленной за ведомством землей и об актах распоряжения ею.
С 1 марта 2015 г. вступили в силу изменения, внесенные вышеуказанным законом, в Федеральный закон от 24.07.2007 №221-ФЗ «О госу-
360
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]