Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
земли», которое иногда встречается в научной литературе, не является
легально признанным
Практика продажи земли местными властями весьма разнообразна,
во многих случаях она не отвечает процедуре, предложенной указанным
законом. По некоторым данным в сельской местности она существенно
отстает от рыночных цен, в городах же бывает резко завышенной, например по 50-70 тыс. долл. за гектар. Такую цену местные власти нередко
требуют от собственников приватизированных предприятий, желающих
выкупить относящуюся к последним землю.
1
Таким образом, методика
официальной оценки земли действует далеко не всегда.
Исходя из этого опыта было бы целесообразно вообще отказаться
от обязательности принятых процедур оценки и придать им лишь рекомендательный характер. Это облегчило бы процесс обращения местных властей к более реальным ценам.
4.3. Сделки с землей
Особым участником земельных правоотношений является Рос сийская Федерация. Государство как участник земельных правоотношений
обладает двумя группами функций. Государство регулирует земельные
отношения, прежде всего в качестве органа власти, суверена. К такому
виду регулирования относится управленческая деятельность государства, осуществление контроля над использованием и охраной земель,
установление санитарных, строительных правил и др. Будучи крупнейшим собственником земли, государство в этом качестве выступает в
роли хозяйствующего субъекта, заинтересованного в наиболее производительном и рациональном использовании принадлежащей ему земли.
Частная собственность на землю есть производная от собственности государственной. В количественном отношении доминирование
государственной собственности в РФ продолжается в настоящее время. Такая картина наблюдалась и в старой России, где подавляющая
часть ее территории представляла государственную собственность.2
В современных США федеральному правительству только на сухопутье принадлежит треть территории страны, не считая Аляски. Если же
принять во внимание площади континентального шельфа, также принадлежащего в основном США, за исключением первых 3-9 миль от
берега, принадлежащих прибрежным штатам, то государственная соб-
1
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 6. С. 54–56.
2
Кассо. Л.А. Русское поземельное право. М., 1906.
221
Глава 4
ственность на природные ресурсы будет выглядеть доминирующей в
«цитадели частной собственности», за которую признаются США.
Нет ничего удивительного в том, что подавляющая масса сделок
с землей в современной России, в том числе сделок с приватизацией
земли совершаются с государственной и муниципальной землей. Часть
таких сделок совершается по воле и усмотрению управомоченных органов, но значительная их часть имеет как бы вынужденный для этих
органов характер, так как предписана законом.
Сдача в аренду или продажа земель, находящихся в непосредственном ведении властей разного уровня, нельзя считать вполне коммерческой операцией по той причине, что у органов власти могут быть
некоммерческие мотивы при совершении таких сделок. Когда государство является собственником земли, оно может выступать как бы в двух
лицах. В одних случаях оно «ведет» себя как политическая организация,
то есть преследует политические цели и не заботится о своей коммерческой выгоде, в других же — как обычный собственник, то есть стремится извлечь из своей собственности максимальный доход. Те и другие
ситуации возможны в современных условиях, бывали они и раньше.
Так, в старой России известно немало случаев, когда верховная
власть предоставляла принадлежащие ей земли (привилегированным)
покупателям или раздавала их вообще даром. Один из первых русских
агрономов и естествоиспытателей А.Т. Болотов в своих воспоминаниях,
относящихся к последней четверти XVIII века, приводит пример, когда
казна дешево продавала принадлежавшие ей земли к Югу от Оки — будучи Каширским помещиком, А.Т. Болотов сам купил один из продаваемых участков. Он же сообщает, что ради заселения южных степей
туда приглашали так называемых однодворцев из приокских селений.
После революции 1905 г. некоторые казенные земли передавались
на льготных условиях малоземельным крестьянам при условии заведения на них хуторских хозяйств.
1
Некоторым малоземельным обществам
предоставлялись на льготных условиях выпасы для скота в казенных лесах. Отпуск древесины на корню за низкую плату мог производиться для
погорельцев, для нужд переселенцев, на ремонт церквей, сельских школ,
на бытовые нужды кочевников, для организации образцовых ферм и усадеб, устраиваемых Министерством государственных имуществ.2 В про-
1
Кауфман А. Государственные имущества // Энциклопедический словарь
Гранат. Изд. 7. Том 16.
2
Устав лесной. 1876.
222
Рынок земли
екте Устава лесного 1913 г. сюда же добавлялись отпуск леса на овраго- и
пескоукрепительные работы и на некоторые другие общеполезные нужды. По Столыпинскому законодательству было облегчено переселение
на казённые земли в Сибирь малоземельных крестьян из центральных
и некоторых других губерний. Казённые земли передавались переселенцам на льготных условиях. Во всех приведённых случаях государство
ограничивало свои фискальные интересы, имея в виду, что социальнополитические и народнохозяйственные результаты перевесят недобор
тех доходов, которыми государство жертвовало.
Проведённое в России в последние годы «разгосударствление»
многих сельскохозяйственных и иных земель отвечает политической
модели. Государство жертвовало своими доходами ради ожидавшейся
народнохозяйственной пользы. Эта операция существенно облегчалась
тем, что в общественном сознании земля была всенародной собственностью, а государство — лишь её управителем.
Однако далеко не всегда акты приватизации земли получали необходимую юридическую «оболочку». Так, после приватизации многих
сельскохозяйственных земель с выдачей сертификатов на право собственности сельским труженикам (и некоторым другим категориям
сельского населения) в «подвешенном состоянии» оказались бывшие
колхозы и совхозы, поскольку они владеют землей на непонятном
основании. Фактически же именно они, а вовсе не держатели сертификатов, являются корпоративными собственниками своих земель.
Каких-либо претензий к государству, создавшему эту юридическую
неразбериху, никто предъявить не может, ибо передача земли происходила не на коммерческой основе, а как бы в дар. В США многие акты
дарения недвижимости оформляются как их купля-продажа с уплатой
символического доллара. Наличие хотя бы символической платы заставляет облечь такие акты в обычную для сделок форму; в частности,
требуется «нормальная» их регистрация. Кроме того, оно позволяет
«покупателю» предъявлять (в надлежащих случаях) претензии к «продавцу» по поводу, например, ненадежности переданного ему титула
собственника. Таким образом, для приобретателя недвижимости выгоднее быть покупателем ее, нежели одаряемым.
Таким образом, плохое соблюдение юридической формы во многих случаях не послужило на пользу дела.
Государство предоставило право приватизированным (несельскохозяйственным) предприятиям выкупить занимаемые ими земли. Это
экономически оправданное решение было, однако, плохо подкреплено
223
Глава 4
юридически. Большинство таких предприятий находится в городах и
поселках, чьи власти фактически присвоили себе права собственников
в отношении не только свободных земель, но также земель под застройкой, обычно за исключением только земель частного сектора. В этих
условиях централизованные предписания о применении льготных цен
для таких сделок натолкнулись на закрепленное в Конституции РФ
право муниципальной собственности. Как правило, местные власти
стремятся продать землю под приватизированными предприятиями
много дороже, чем те нормативы, которыми они формально должны
руководствоваться. Здесь они нередко опираются на правила рынка.
Таким образом, в ходе приватизации земли фактически произошло столкновение двух конкурирующих начал — некоммерческого и
коммерческого, причем право не сыграло активной роли в их разграничении. Это создавало и создает недостаточную определенность в земельном хозяйстве страны.
Положение усугубляется тем, что в неопределенном положении
оказалась и государственная земельная служба. Последние годы она
находится в процессе почти постоянной реорганизации, что мешает
ей полноценно выполнять свои функции. Эта служба вместе с некоторыми другим контрольными органами распространяет свои надзорные
функции на все земли, в чьей бы собственности и в чьём бы владении
они не находились. Выполняет она и ряд хозяйственных функций —
например по кадастровой оценке (частных) сельскохозяйственных земель, сдаче в аренду свободных муниципальных земель. Вместе с тем,
она не занимается многими другими хозяйственными функциями в отношении публичных земель. Так, она не передает по акту государственные земли заинтересованным ведомствам и не принимает у них по акту
же эти земли, когда у тех минует в них надобность. Известно, что при
ведении земляных работ строители иногда натыкаются на «сюрпризы»
в виде боеприпасов, оставленных когда-то лислоцированными здесь
воинскими частями. Такой результат мог возникнуть только потому,
что в свое время никто не принимал земельные участки, у покидавших
их воинских частей. Эта Служба не отвечает ни за состояние, ни за доходность публичных или даже одних государственных земель.
В составе публичных земель есть немало таких, у которых нет титульных владельцев. Сюда относятся прежде всего земли Гослесфонда.
В 1960-х годах в научных юридических кругах велась дискуссия относительно того, надо ли включать землю под лесом в понятие «лес». Часть
юристов полагала, что «земля» это не «лес», и поэтому регулировать
224
Рынок земли
лесопользование и лесное хозяйство следует отдельно от регулирования земельных отношений в лесу. Вольно или невольно они вели дело
к тому, чтобы в лесном законодательстве земельные отношения затрагивались в минимальной степени. Такой результат и был «достигнут»
в ходе принятия последующих законов о Гослесфонде. Это положение
объективно устраивало тех лесных администраторов, которые не желали брать на себя ответственность за состояние и рациональное использование лесных земель.
Однако это положение нельзя признать удовлетворительным по
целому ряду соображений. Так, земля под лесом и лесные насаждения
представляют единый природный и хозяйственный комплекс. Всякий
отрыв «земли» от «леса» вредит делу. Нельзя заботу о лесе доверить
одной службе, а заботу о земле — другой. Если лесные органы формально не отвечают за лесную землю, то за нее никто не отвечает, ибо
земельные органы свое «вмешательство» в лесное хозяйство обычно
ограничивают учётом земель лесного фонда. Причем учётные цифры
они получают от тех же лесных органов.
Мало этого, никто не отвечает также за доходность свободных
земель в составе Гослесфонда, среди которых могут быть и сельскохозяйственные, и водные и иные угодья. Лесной службе не поручено их
выявлять, улучшать, приискивать пользователей; у нее нет права сдавать их в аренду. Когда на них предъявляет спрос местное население
или организации, она во многих случаях относится к их заявкам пассивно, тем более, что право на удовлетворение подобных заявок имеют
местные органы власти. Не вполне ясны ее права и обязанности в части
взимания платы с пользователей, когда происходит эксплуатация побочных полезностей леса.
На территории Гослесфонда нередко присутствует два хозяина:
лесная служба и организация охотничьего хозяйства. Формально обе
они имеют одинаковое право пользоваться для своих нужд землей, а
равно многими другими ресурсами леса. Но такое положение явно ненормально, потому что интересы одной отрасли хозяйства могут вступать (и нередко вступают) в противоречие с другой. Об этом же говорит
опыт ряда других стран, в которых, как это было и в старой России, лесным и охотничьим хозяйством ведает одна служба; только при таком
условии интересы обоих хозяйств могут быть гармонизированы.
Недостатки правового режима земель Гослесфонда в какой-то мере
компенсируются тем, что у этих земель все же есть наблюдающие за ними
хозяйственные организации в виде гослесхозов (или близких к ним лес-
225
Глава 4
ных организаций). Для некоторых же других разновидностей публичных
земель, если они не переданы никому в пользование, не предусмотрены
никакие организации, которые были бы обязаны наблюдать за ними —
не говоря уже о проявлении о них хозяйской заботы.
Некоторые организации, владеющие публичными землями, сдают
их в аренду помимо и даже без ведома земельных органов. При этом причитающиеся государству или муниципальной власти, как собственнику
земли, арендные платежи полностью остаются в распоряжении владельцев земли. Однако юридически такое положение нередко «облегчается»
тем обстоятельством, что в уставах и положениях указанных организаций
ничего не сказано об их правах и обязанностях по земле. В этой области
прослеживается навязанное когда-то обществу неверное представление
о земле как о «бездоходном» объекте. Понятно, что при таком отношении к земле упоминание о хозяйственных правах и обязанностях организаций, которым она была предоставлена, казалось излишним.
Некоторые муниципальные земли сдаются аренду земельными
органами; они же собирают с арендаторов арендную плату. Но хозяйственных прав у этих органов явно недостаточно. Как бюджетные организации, они не могут, скажем, поддержать арендаторов, если те проводят капитальные мероприятия по защите и улучшению своей территории. Они не вправе снизить размер арендной платы или отсрочить
её внесение. При выполнении своих хозяйственных обязанностей земельные органы могут конкурировать с органами, осуществляющими
управление публичными имуществами.
Кроме того, надзорные функции этих органов явно входят в противоречие с хозяйственными. Последние толкают эти органы на максимальное расширение права арендатора по использованию арендованной
им земли, хотя бы это входило в конфликт публичными интересами.
Иногда в погоне за добавочными доходными статьями в городах сдаются в аренду участки зеленых зон, сужаются проходы. С другой стороны,
если между земельным органом и арендатором возникает хозяйственный
спор, то формальное их равенство, вытекающее из договора, нередко
оказывается фикцией. Ведь в качестве надзорной инстанции этот орган
может продиктовать арендатору свои условия, не обращаясь к арбитру.
Понятно, что сочетание хозяйственных и надзорных функций в
лице одного органа противоестественно и вредно
1
. Чтобы преодолеть
эти противоречия, Земельная служба должна быть разбита на две части,
1
Черноморец А.Е. О некоторых проблемах регулирования земельных отно-
шений // Право и экономика. 1994. № 13–14. С. 94–96.
226
Рынок земли
условно говоря, на административную и хозяйственную. Первая должна сохранить за собой все надзорные функции. Вторая же часть должна
выполнять все хозяйственные мероприятия; возможно, что она должна стать подразделением ведомства, управляющего государственными
имуществами. При этом необходимо дополнительно разделить хозяйственную часть земельной службы между РФ, регионами и местными
властями, поскольку на всех этих уровнях каждый орган власти имеет
свои хозяйственные и финансовые интересы.
1
Примерно ту же эту мысль высказывает В.А. Горемыкин в своей
монографии «Российский земельный рынок». Он рекомендует, чтобы
в случае, когда государственная земля продается или сдается в аренду,
эти операции выполняли особые комитеты по управлению земельными имуществами или особый Фонд имущества2.
В старой России предоставление в арендное пользование казенных
земель, например, сенокосов, производилось местными управлениями
государственных имуществ — органами преимущественно хозяйственного направления. Выделяла подобные земли, подчиненная им Лесная
охрана, но главное направление деятельности последней было лесное
хозяйство. При этом хозяйственную деятельность она совмещала с
рядом административных полномочий (например, задерживала незаконных порубщиков). Лесничие нанимали рабочих и расплачивались
с ними за выполнение работ в лесном хозяйстве. Деньги, получаемые
в виде попенной платы, полагалось вносить в Казначейство, но они
считались вкладом в казну лесного хозяйства. Однако казенные лесничие не имели ни прав, ни реальных возможностей материально поощрять рачительных лесопользователей — например, за сверхнормативное сохранение подроста при валке, разделке и вывозке деревьев.3
Современная Федеральная служба лесного хозяйства во многом повторяет прежнюю Лесную охрану — прежде всего в том, что в ней совмещаются как хозяйственные, так и некоторые административные функции. Однако функция денежных расчетов с посторонними пользователями ресурсами леса у нее изъята.
1
В своей книге Российский земельный рынок (М., 1996. С. 29, 27)
В.А. Горемыкин признаёт земельно-хозяйственные функции, в частности
сдачу земли в аренду, за муниципальными, но не за федеральными или региональными властями. Такое различение земельных правомочий одних и других
ничем не оправдано.
2
Горемыкин В.А. Российский земельный рынок. М., 1996. С. 61, 80.
3
См. Устав лесной / Составитель Г.И. Соколов. СПб., 1911.
227
Глава 4
Своеобразно построение земельных органов в некоторых зарубежных странах, поскольку их хозяйственные функции «не пересекаются»
или почти не пересекаются с административными полномочиями. Так, в
США на федеральном уровне действует Бюро земельных фондов — Bureau
of Land Management (в составе МВД), выросшее из Пастбищной службы.
Местные отделения Бюро разрешают местным скотоводам пасти свой скот
на определенных участках федеральных пастбищных земель. При этом
скотоводы используют оборудованные водопои, изгороди, скотопрогоны.
Администраторы из состава Бюро регулируют доступ скота на пастбища и
собирают со скотоводов арендную плату. Бюро отвечает не только за состояние пастбищных земель, но и за дикую фауну, здесь обитающую. Так,
оно должно сдерживать количество выпасаемого скота, чтобы корма хватило также для диких травоядных. Оно отвечает за регулирование туризма
на своих землях и участвует в сдаче в аренду разработок полезных ископаемых. Но все же главным в работе Бюро считается обеспечение выпаса скота. За этим «следят» общественные советы при местных отделениях Бюро,
где ведущую роль играют представители тех же скотоводов. Американские
исследователи отмечают, что ввиду значительных поблажек, которые закон предоставляет скотоводам, пастбища перегружены их скотом. Плата
за выпас не служит преградой, так как по закону она не должна превышать
в сумме затрат Бюро на поддержание пастбищ.
В СССР был накоплен свой опыт хозяйственного управления отгонными пастбищами. В союзных республиках, где были подходящие земли
для такого их использования, действовали так называемые пастбищномелиоративные тресты, создававшие устройства для водопоя скота и для
водоснабжения чабанских бригад. Услуги трестов были бесплатными. Но
тресты не занимались регулированием выпаса, улучшением травостоя,
предупреждением болезней и лечением скота, отстрелом хищников. Не
занимались они и дикими травоядными. Таким образом, их функции и
работы не были комплексными. Обычно они подчинялись органам водного хозяйства, то есть даже формально были «далеки от земли». Но и
в тех союзных республиках, где они находились в подчинении органов
сельского хозяйства, которые обладали в то время своей землеустроительной службой, их связи с земельной службой были слабыми.
Тем не менее, сам факт существования таких трестов свидетельствовал о понимании необходимости привнесения хозяйственных правоотношений в сложные процессы отгонного животноводства. Можно
полагать, что если бы реорганизаций земельно-хозяйственных служб
за последние годы было меньше, то указанные тресты приобрели бы
228
Рынок земли
более рациональную структуру прав и обязанностей, позволяющую им
выполнять более широкий круг работ и функций.
В прошлые десятилетия наблюдалось стремление усилить хозяйственные связи между органами лесного хозяйства и лесопользователями. В некоторых случаях отношения сторон переводились на долгосрочную основу. Например, в 1970-х годах в РСФСР за некоторыми лесозаготовителями закреплялись лесосырьевые базы; предполагалось,
что эти предприятия будут не только вырубать лес, но и сажать деревья.
Но особых договоров при этом не заключалось, органы лесного хозяйства выполняли лишь обычный контроль за лесопользователями.
В этом отношении заслуживает внимания опыт Канады, где массивы
публичных лесов, большая их часть из которых принадлежит провинциям — членам Канадской федерации, сдаются в долгосрочную аренду лесозаготовительным компаниям, которые обычно являются и лесообрабатывающими. Оставались «в тени» и денежные расчеты между
сторонами. Отсутствие договорных условий, подробно определяющих
права и обязанности сторон, послужило одной из причин, по которой
идея долгосрочного пользования лесом не получила тогда развития.
В некоторые периоды законодательство подразумевало как бы особую экономическую и социальную природу доходов от муниципальной
и вообще от публичной земельной собственности. Так, ст. 50 ЗК РСФСР
1991 г. устанавливала, что платежи за землю «направляются исключительно на охрану земель, повышение их качества, на материальное
стимулирование собственников… землепользователей, арендаторов
за осуществление этих мероприятий, а также на землеустройство и социальное развитие территории». Таким образом, закон устанавливал
целевое назначение государственных поземельных доходов; доходы от
земли разрешалось направлять в принципе на земельное же хозяйство.
Израсходовать полученные суммы на другие нужды и цели, скажем на
выплату заработной платы муниципальным служащим, нельзя.
Кодекс 1991 г. ныне заменен, и указанное ограничение в земельном законе больше не присутствует. Но оно присутствовало в другом
законе РСФСР, принятом в том же 1991 г., «О плате за землю «. Этот закон предусматривал выдачу из земельных доходов государства дотации
сельскому хозяйству в тех регионах и местностях, где качество земель
относительно хуже и где сельскохозяйственное производство менее
выгодно. Закон молчаливо исходил из того, что государство признает
свои поземельные доходы как бы не вполне оправданными, а свою собственность на землю не вполне справедливой. Именно поэтому госу-
229
Глава 4
дарство брало на себя обязательство расходовать полученные доходы
только на нужды земельного же хозяйства.
Такая идея требовала создания особого фонда за счет поступающих в пользу государства земельных платежей, однако практически он
так и не был создан.
Позицию, занятую законом в 1991 г., нельзя назвать новой. Скорее
она была традиционной, ибо лежащую в её основе идею можно проследить и на более ранних этапах. В качестве примера можно назвать
постановление Мосгорисполкома от 8 августа 1988 г., которое касалось
земельных отводов для «строительства, расширения и реконструкции
объектов административного, промышленно-производственного и учебного назначения» в пользу заинтересованных министерств, ведомств, организаций и предприятий. Отвод производился только «после выплаты
средств в порядке возмещения затрат города на развитие социальной инфраструктуры, инженерного оборудования, транспортного обеспечения,
благоустройства и т. д. в зависимости от площади отводимых участков» по
пяти зонам, начиная от Центра и кончая периферийными территориями.
Были утверждены также размеры «возмещения расходов по содержанию
и улучшению земельных участков, предоставляемых во временное пользование государственным, кооперативным и общественным предприятиям и учреждениям, а также отдельным гражданам». В случае пользования
земельным участком на бездоговорных началах, взыскание утвержденных по определенным ставкам городских расходов «по его содержанию и
улучшению» производилось райисполкомами с надбавкой до 50% за период бездоговорного пользования. Получаемые средства предполагалось
использовать «на социально-экономическое развитие города».
Таким образом, основанием для взимания платежа за землю служили расходы города, а не рыночная конъюнктура. Мосгорисполком
рассматривал получаемые им суммы не в качестве своих доходов, а
лишь как форму возмещения произведенных и производимых им расходов. По этой причине он избегал термина «плата за землю», предпочитая выражение «возмещение затрат».
В еще более ранние времена законодательство о землях транспорта разрешало транспортным органам сдавать в аренду своей клиентуре
свободные участки (например, для складских нужд). При этом действовало правило, что арендная плата ограничивалась расходами транспортных организаций на содержание сдаваемых земельных участков.
Подоплекой такого рода ограничений, как можно полагать, служила неявная концепция о «неполноценности» публичной собственности
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]