Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственное управление и контроль
занимались местные власти, включая партийные комитеты. Для обеспечения заготовок плановых и сверхплановых объемов сельскохозяйственной продукции, местные власти осуществляли глубокое вмешательство
в колхозное производство и даже в быт колхозников — от назначения
колхозных руководителей, контроля за посевными площадями культур
и поголовьем скота, и кончая надзором за натуральными и денежными
выдачами на трудодни колхозникам.
1
Чтобы обеспечить труд колхозников в общественном производстве, государство осуществляло контроль
за размерами приусадебных участков колхозников.
Существовала полуофициальная круговая порука администраторов
за выполнение заданий по обязательным поставкам в пределах районов,
областей, автономных и союзных республик. Это означало, что при невозможности выполнить планы заготовок в одних колхозах, районах, областях, эти планы перекладывались на их соседей, «подрезая» их благосостояние и само стремление к развитию своего производства.
В своей массе колхозники получали на трудодни существенно
меньше, чем рабочие и служащие, трудившиеся в государственном
секторе народного хозяйства. Это побуждало многих колхозников переселяться в города, уходить на стройки. В свою очередь государство
стремилось затормозить этот процесс. Так, колхозники получили общегражданские паспорта только в 1967 г., и только с этого момента они
обрели фактическое право выбирать место работы и жительства.
Указанные черты говорят о том, что через обязательные поставки
государство изымало не одну (расчетную) арендную плату за землю,
но ещеё нечто сверх неё. Это «нечто» являлось (скрытым) налоговым
обложением сельского населения. Можно утверждать, что хозяйственные земельные отношения между государством-собственником земли
и колхозами — ее пользователями были во многом оттеснены на второй
план административными методами управления. Хотя в системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть как
черты, отвечающие представлению о государстве — собственнике земли, так и черты, характерные для государства — политического центра,
на практике вторые нередко преобладали над первыми.
Это «наследие» сказалось впоследствии. Когда к концу 1980-х годов административные традиции в земельных отношениях оказались
скомпрометированными, и от них начали отказываться, то выясни-
1
Ученые записки Всесоюзного НИИ советского законодательства. Вып. 7.
М., 1966. С. 65–72.
101
Глава 2
лось, что у них нет полноценной замены. Современному государству
не хватает «нормальных» административных рычагов для проведения
своей земельной политики в отношении приватизированных земель, а
также хозяйственного аппарата и соответствующей правовой базы для
осуществления функций собственника на принадлежащих ему самому
землях.
Последние изменения в законодательстве о Земельной реформе
учло все проблемы, касающиеся государственного управления земельными отношениями. Устанавливая правовые нормы земельного законодательства, государство в то или иной степени стимулирует деятельность в сфере землепользования. При этом оно предоставляет защиту
прав собственности на землю конкретных прав в сфере землепользования и в то же время обеспечивает набор общественных благ и услуг, а
также доход для себя.
2.2. Государственное регулирование
Реализация общественных интересов в базовом земельном законодательстве происходит, в основном, путем введении норм, касающихся разрешенного использования и зонирования территорий,
охраны земель и других. Например, в Земельном кодексе РФ закреплены нормы о бережном и рациональном использовании земли, как
природного компонента и недвижимого имущества. При этом охрана
земли обуславливает значительные трансакционные издержки, требует
инвестиций, обеспечить которые собственникам и пользователям земли бывает не под силу. Оставляя за собой определенные прерогативы в
сферу управления земельными ресурсами, государство могло бы закрепить законодательно положения о покрытии части затрат, связанных с
охраной земли. В противном случае нормы, касающиеся охраны земли,
играют в системе землепользования лишь декларативную роль.
Таким образом, правовые нормы земельного законодательства
создают для экономических субъектов стимулы для рационального
распределения и использования земли, а также основу для продуктивного землепользования. Один базовый закон не может в полной мере
обеспечить регулирование земельных отношений и реально повысить
эффективность использования земельных ресурсов. Поэтому в дополнение к Земельному кодексу принимаются другие законы, регламентирующие отношения экономических субъектов в процессе распределения, использования и охраны земельных ресурсов страны.
102
Государственное управление и контроль
Желательная и нежелательная степень вмешательства государства
в экономику своей страны давно является предметом оживленных дискуссий практически во всех странах мира. В СССР борьба мнений по
этому предмету была во многом отвлеченным занятием. При господстве в СССР плановой экономики, монополии государства на землю
и почти на все средства производства и в условиях запрета частного
предпринимательства рыночные отношения вообще и рыночные обороты с землей в частности не только не поощрялись, но в большинстве случаев были прямо противозаконны. Вопрос о пределах государственного регулирования экономики в отечественных условиях в
экономической и политической литературе практически не ставился.
В юридической литературе попытки его обсуждения встречались лишь
у единичных авторов. Для сельского хозяйства он поднимался в ряде
работ Ю.Г. Жарикова.
Происходящие экономические реформы развязали инициативу
многих субъектов хозяйственного оборота. При этом наряду с нежелательными остатками прежних запретов и ограничений все больше ощущается недостаток регулирующих инструментов, прежде всего правовых. «Робость» общества и выражающего его интересы государства по
регулированию хозяйственных отношений приводит в ряде случаев к
тому, что именуется экономической вседозволенностью. В этих условиях правильный выбор между «регулированием», «вмешательством» и
другими направлениями экономической политики оказывается более
чем актуальным. Он затрагивает также политику государства в части
использования земли — как переданной в частную собственность, так
и оставшейся в собственности России, составляющих её субъектов, муниципальных властей.
Опыт современных государств с различной степенью регулирования экономики показывает, что их политические круги далеки от
полного согласия с Адамом Смитом относительно роли государства
как «ночного сторожа». Это проявляется и в земельных отношениях.
Практически все государства требуют от собственников выполнения
санитарных и ветеринарных правил, норм сбережения природы, охраны труда, безопасности производимой продукции. Сюда добавляется
обязательная регистрация производственной деятельности, учет затрат, представление отчетности, уплата налогов. В ряде случаев субъекты хозяйственной деятельности прямо обязываются действовать в
общественных интересах — независимо от того, выгодно это им или
нет. Современный закон требует, чтобы все лица, выполняющие земля-
103
Глава 2
ные работы на продуктивных землях, снимали и хранили плодородный
слой почвы, а в некоторых случаях — перемещали его другие участки
для повышения их плодородия. После окончания земляных работ нарушенный участок должен быть рекультивирован и по возможности
приведен в прежний вид.
Некоторые авторы, обратившись к зарубежному законодательству,
признают, что «вмешательств государства в процесс использования земель — это новая реальность современного капитализма… Существуют
обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства, применяемых к регулированию земельных отношений; охраняются земельные права фермеров, особенно арендующих землю, развивается территориальное планирование… Гражданское право стало
уже не тем, чем оно было, скажем, в начале XIX века. Из него изъяты
имущественные земельные отношения».
1
Во многих европейских странах в публичном порядке производится зонирование территории, выделяются места для определенной застройки и охраняемые от застройки
пространства (ценные сельскохозяйственные земли, леса, зоны отдыха,
исторические кварталы и др.) Во Франции при купле-продаже сельскохозяйственной земли к покупателю предъявляются требование, чтобы
он обладал сельскохозяйственным образованием или имел опыт ведения сельского хозяйства. Если есть угроза, что земля попадет в руки ненадлежащего собственника, то она может быть выкуплена у продавца
местным Обществом сельскохозяйственного землеустройства, у которого есть право на преимущественную покупку земли с последующей её
перепродажей подходящему предпринимателю. Статья 88 ГК Франции
позволяет выкупить сельскохозяйственную землю у нерадивого владельца в принудительном порядке. В ряде стран, например в Италии,
закон не поощряет концентрацию земельной собственности в немногих
руках и содержит меры, направленные на её разделение.
2
Таким образом, многие современные государства осуществляют
широкий спектр вмешательства в частную земельную собственность,
преследуя при этом публичный интерес. Рыночная экономика не означает безучастности государства к объёму прав частных собственников и
к обороту недвижимости.
В коллективном труде «Государственная власть и предприятие»
дается классификация актам вмешательства ряда государств в частные
1
Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при пере-
ходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7.
2
Иконицкая И.И. О частной собственности на землю // Советское государ-
ство и право. 1991. № 6.
104
Государственное управление и контроль
отношения. Сюда относится санитарный и экологический контроль
за производством, контроль за качеством (безопасностью) изделий,
антимонопольное регулирование (в части цен товаров), налоговое регулирование, установление рамок трудовых отношений. Кроме того,
государство собирает и распространяет экономическую информацию,
в которой нуждаются участники хозяйственного оборота, заказывает и
покупает продукцию и услуги частного сектора, создает инфраструктуру, само участвует в производстве и хозяйственном обороте через
принадлежащие ему предприятия, внедряет и поддерживает денежную
систему, оказывает поддержку малому бизнесу, инновационным фирмам, изобретательству.
1
Многие государства оказывают прямое воздействие на размещение предприятий частного сектора, контролируя этот
процесс в соответствии с экологическими и иными нормами. Так, в
Германии Министерство организации территории, строительства и городского хозяйства разрабатывает планы размещения производства в
зависимости от людности того или иного региона и уровня занятости в
нем. Иными словами, организация территории учитывает задачу борьбы с безработицей. Эта задача распространяется как на государственный, так и на частный сектор — заставляя последний также участвовать
в решении общественных проблем.
Логически рассуждая, нет принципиальной разницы между частной собственностью на землю и на любую иную вещь, не изъятую их
хозяйственного оборота. Именно это обстоятельство дает повод ряду
ученых-юристов отказывать многим земельным институтам в праве на
«самостоятельное существование» и всецело приключить их к известным институтам гражданского права. Например, в отечественной литературе такую позицию занимает известный цивилист В.А. Дозорцев.2
Между тем, земля является имуществом особого рода. Эта её особенность обусловлена, в частности, таким уровнем вмешательства государства, который не характерен для других видов имущества. Это можно показать на ряде примеров.
В истории России государство не раз вмешивалось в земельные
права как привилегированных, так и непривилегированных классов.
Достаточно вспомнить Крестьянскую реформу 1861 г., которая решала прежде всего земельный вопрос. Другой пример — Столыпинская
1
Государственная власть и предприятие / Под ред. Ю.М. Осипова. М., 1991.
2
Дозорцев В.А. Тенденции развития современного гражданского законода-
тельства России / Сб. Материалы международной научно-практической конференции. М., 1994. С. 15–33.
105
Глава 2
аграрная реформа начала XX века, предусматривавшая ломку общинной земельной собственности, переселение малоземельных крестьян
на казенные земли в Сибирь и др. меры. В 1915 г. в связи с трудностями
военного времени Главное управление землеустройства и земледелия
было преобразовано в Министерство земледелия, которое получило
более широкие права для вмешательства в частное сельскохозяйственное производство. С провозглашением же земли государственной собственностью и коллективизацией сельского хозяйства, государство в
СССР осуществило тотальное вторжение в земельные отношения и в
земельные права десятков миллионов сельских жителей (процесс, который не получил еще должного освещения и оценки в научной юридической литературе). Таким образом в отечественных условиях государство не раз давало повод к тому, чтобы рассматривать землю не как
рядовой объект собственности, а как имущество особого рода.
Исторический опыт эволюции земельных отношений показывает,
что собственность на землю всегда была объектом пристального внимания общества и государства. Определенные ограничения прав земельной
собственности существовали с древнейших времен, развитие земельной
собственности при господстве феодализма и впоследствии капитализма
в европейских странах также не привело к ее абсолютизму, а наоборот,
расширило ограничения на частную собственность на землю. Развитие
правовых инструментов и экономического механизма регулирования
земельных отношений происходило в соответствии с развитием производственных экономических отношений в обществе. Европейский
опыт регулирования землепользования был хорошо известен в дореволюционной России. Все известные школы и направления имели своих
приверженцев, но более традиционным для российских ученых было
изучение опыта Германии. Меры регулирования, включающие нормы
«повелительного права», экономические регуляторы и меры реагирования в реальном времени, разработанные Немецкой Новой административной школой, составляли систему воздействия на собственника
земли. Логика Новой административной школы Германии давала возможность создавать единую земельную политику на территории в условиях многоукладной собственности. Она хорошо корреспондировалась
с этапом развития России начала XX в. и могла быть использована как
комплексная стратегия на новом этапе развития земельных отношений.
Однако отмена частной собственности на землю в России в 1917 г. привела к формированию иного механизма земельной политики, включающего жесткое административное территориальное планирование,
106
Государственное управление и контроль
нормативно-правовое перераспределение земли, безвозмездность её
использования. К сожалению, несмотря на все достоинства и возможности общественной собственности на землю, государство не получило
рационального и эффективного землепользования.
В настоящее время в Правительстве России преобладает тенденция
использования либеральных подходов, которые после долговременного господства государственной собственности на землю, предполагают
активную приватизацию земли и опираются на функционирование земельного рынка. Однако и свободный рынок не в состоянии решить все
проблемы, поскольку его потенциал ограничен. Экономически максимально прибыльное использование земли не всегда повышает благосостояние общества, поэтому развитие частной земельной собственности
в России невозможно без регулирования земельных отношений со стороны государства и опыт многих стран является ярким примером этого
процесса. Российское государство с помощью органов исполнительной власти, созданных отдельными федеральными законами государственных корпораций и федеральных фондов предпринимает попытки
оказать определенное регулирующее воздействие на земельный рынок. Это противоречит представлениям классической экономической
теории, но согласуется с теорией Дж. Кейнса, который считал, что для
динамичного развития рынка необходимо его государственное регулирование. Однако жесткая вертикальная система земельного управления может быть оправдана только в условиях переходного периода к
рыночной экономике и при отсутствии ясных, четких и действенных
инструментов земельной политики. Зачастую как федеральные, так и
региональные, местные органы власти в России просто не понимают
сути современных отношений собственности, механизма осуществления своих полномочий в области регулирования земельных отношений, а остаточный принцип наделения полномочиями муниципальных
властей, наиболее близких к проблемам эффективного землепользования, не позволяет полномасштабно использовать все стимулирующие
экономику функции комплексной земельной политики.
Мониторинг земель заключается не столько в наблюдении, сколько в оценке и прогнозировании, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных
и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии
плодородия почв. В связи с этим существенно меняются задачи государственного мониторинга земель, носившие ранее предупредительный характер. Сущность мониторинга заключается в выработке
107
Глава 2
предложений о предотвращении негативного воздействия на земли;
обеспечении органов власти информацией о состоянии окружающей
среды в части состояния земель. С 1 января 2015 г. утратит силу ст. 73
«Производственный земельный контроль». С 1 марта 2015 г. согласно
главе XII Земельного кодекса полностью исключается производственный контроль за использованием земель. Вместе с тем устанавливаются
пределы действия и компетенция должностных лиц, осуществляющих
государственный земельный надзор. Вводится запрет для органов госвласти передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное
срочное пользование юрлицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования
(ст. 93). Предусматривается новое исключение при использовании земель запаса после перевода их в другую категорию, а именно выполнение работ, связанных с пользованием недрами на таких землях
В условиях развивающегося земельного рынка в России для формирования нового, современного механизма регулирования земельных
отношений, наиболее важными являются следующие задачи:
— распространение конструктивного сотрудничества государства,
профессиональных организаций, союзов экономистов, юристов, оценщиков и строителей и муниципалитетов при формирования земельной
политики и политики в области жилищного и промышленного строительства;
— развитие инструментария земельного менеджмента и значения
муниципальной земельной политики, как наиболее близкой к объекту
управления;
— возрастание значения градорегулирования и одновременно
упрощение правовых норм и правил;
— создание более совершенных земельных инструментов, способствующих созданию стимулов для инвестиций и новых рабочих мест,
обеспечивающих надежное основание для принятия решений, для достижения реального партнерства между государственным и частным
сектором экономики;
— дальнейшее развитие налоговых мер, предусматривающее раздельное налогообложение земли и иных объектов недвижимости на
единой базе их рыночной стоимости.
108
Государственное управление и контроль
2.3. Государственный надзор
Современное содержание частной собственности на землю представляет собой совокупность социально-экономических отношений,
сформированных в результате долгосрочной эволюции и включающих
помимо прав собственника по владению, распоряжению и использованию этого ресурса большое число институциональных ограничений
экономического, правового и организационного характера, накладываемых государством на земельные отношения в интересах общества и
устойчивого развития экономики страны в целом.
Исторически, ограничения частной собственности на землю были
известны в Римском праве в виде сельских и городских сервитутов, то
есть правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Эти
сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в
соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование, и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах).
Положение изменилось в эпоху так называемой Промышленной
революции в Европе, когда государства Европы оказались втянутыми в
регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных
пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не
только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора,
которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это
происходило в Англии — в отношении каналов, а впоследствии — линий
железных дорог). В распоряжении государства тогда был такой правовой
институт как принудительный выкуп частной земельной собственности,
с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты
или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.
В ряде стран действовал принцип горной свободы, то есть права
как государства, так и частных лиц, вести разведку, а затем и добычу полезных ископаемых на любых землях — с выплатой затронутым
частным собственникам десятой или иной части добытого ископаемого. В России этот принцип был внедрен Петром I в его указе 1719 г.
о «Бергпривилегии», который был призван содействовать добыче и
плавке руд. Принцип горной свободы просуществовал в России до
Екатерины II.
1
Начиная с этого времени, частная земельная собствен-
1
Штоф А.А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и
Западной Европе. СПб., 1882.
109
Глава 2
ность в России стала лучше охраняться не только от предприимчивых
соседей, но и от поползновений самого государства. Право государства
на отторжение частных земель для публичных надобностей осталось в
неприкосновенности, но за само отторжение надо было платить полноценной монетой в качестве компенсации затронутому собственнику.
По мере того, как уплотнялось население, ценность земель, в том числе
частных, возрастала. В случае их выкупа государству приходилось тратить на это всё больше средств. Независимо от этого, если изъятие земли предполагало снос находившихся на ней построек, народное хозяйство теряло дополнительно прежде затраченные на их возведение средства. В дореволюционной Москве известен случай, когда для расширения улицы надо было выкупить зелёный участок при доме Хомякова
на Петровке. Однако хозяин запросил такую сумму компенсации, что
выкуп застопорился, а вместе с ним и перепланировка улицы.
Всё это вместе взятое заставило многие государства проводить
политику планирования и резервирования земель в частном секторе,
имея в виду сокращение объёма бросового строительства на тех участках, которые должны отойти для общественных публичных нужд.
Государство получало от этого также финансовый выигрыш, ибо сокращались предназначенные для выкупа суммы. Вместе с тем, практически все государства стремились накладывать земельно-планировочные
ограничения без выплаты затрагиваемым собственникам какой-либо
компенсации за ту упущенную выгоду, которая могла у них появляться.
В теории права упущенная выгода понимается узко. Считается, что она
возникает только в случае нарушения договора контрагентом. В экономической же интерпретации упущенная выгода может возникать без
какой-либо вины контрагента — единственно в силу объективно складывающихся отношений. Например, если собственнику запрещают
улучшать принадлежащую ему пахотную землю, которая должна отойти под шоссейную дорогу, то он лишается дополнительного дохода, который способен был получить в ином случае.
В России первый масштабный закон об ограничении использования (лесных) земель был принят в целях охраны природы. Это произошло в 1888 г., когда частным и иным собственникам были запрещены
сплошные рубки в лесах, признанных лесоохранительными органами
почвозащитными и (или) водоохранными. Никакой компенсации затронутым собственникам не полагалось.
1
1
Сборник: Правовые вопросы охраны природы в СССР. М., 1963 г.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]