Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
подлежащие переделу. Оно нередко отвергало доктрину частной собственности на землю, как мешающую такому переделу.
Тем не менее, ряд исследователей, включая упомянутого А.С. Ермо лова, настаивал на том, что крестьяне в центральных губерниях нуждались не столько в расширении своих владений за счет помещиков,
сколько в интенсификации использования тех земель, которыми они
уже располагали.
1
Процесс интенсификации земледелия в разных частях России происходил, но весьма неравномерно, поскольку экономические условия
для этого в разных регионах были неодинаковы. В малоземельных районах основным препятствием было то, что сельское население с трудом
находило или вовсе не находило средства, требуемые для повышения
культуры земледелия. Правда, некоторые группы крестьян покупали помещичьи земли, нередко — с помощью Крестьянского банка, но хозяйство на купленных землях мало чем отличалось от приемов земледелия
на надельных землях. Некоторое содействие в улучшении этих приемов
крестьяне получали от земских учреждений. В 1913 г. на государственном уровне обсуждался вопрос о выделении кредита на нужды мелиорации земель в размере 150 млн рублей (так называемый Романовский
фонд, получивший своё название в честь 300-летия дома Романовых).
«Вливания» в сельское хозяйство были и от частного капитала.2 Но всё
это слабо помогало. Следует иметь в виду, что в своей массе крестьянеобщинники не могли закладывать свои земли, ибо собственником земли
считались не они, а та земельная община, куда они входили.
В этой части многие исследователи земельных отношений недооценивают результаты Столыпинской аграрной реформы. Обычно к
положительным сторонам ее относят возможность крестьянина выйти из общины и закрепить за собой землю в частную собственность в
виде отруба или хутора. Тем самым такое лицо получало полноценный
стимул к проведению мероприятий по защите и улучшению своей земли; у него появлялась возможность вводить улучшенные севообороты. Вместе с тем, многие исследователи недооценивали такое дополнительное неудобство отрубника, как необходимость огородить свою
землю от вторжения соседского скота. Нередко на него ложилась дополнительная забота о выпасе своего скота: ведь будучи общинником,
он мог гонять свой скот в общественное стадо.
1
Ермолов А.С. Избранные труды. М., 1995. С. 312 и след.
2
Клюкин Б.Д., Галиновская Е.А. Банки и ипотека // Законодательство и
экономика. 1994. № 5-6. С. 28–31.
31
Глава I
Но это только одна сторона дела. Ведь многие общинники требовали выделить положенную им землю с единственным намерением продать её. Можно полагать, что такие лица уже заранее сговаривались с
потенциальными покупателями. П.М. Коловангин приводит данные о
том, что полученные ими отруба продали около половины выделившихся из общины крестьян. К 1915 г. эта категория крестьян составила не
менее 0.6 млн хозяйств. С социальной стороны это не привело ни к каким потрясениям, так как многие из продавцов уже закрепились.
1
Часть
же из них перешла на положение батраков. С экономической точки зрения переход бедняцких наделов в руки их более состоятельных соседей
представлял явный прогресс, ибо прежние пустыри были вовлечены
пусть не в передовую, но всё-таки в более высокую культуру.
Исторический опыт эволюции земельных отношений показывает,
что собственность на землю всегда была объектом пристального внимания общества и государства. Определенные ограничения прав земельной собственности существовали с древнейших времен, развитие
земельной собственности при господстве феодализма и впоследствии
капитализма в европейских странах также не привело к ее абсолютизму, а наоборот, расширило ограничения на частную собственность
на землю. Развитие правовых инструментов регулирования земельных отношений происходило в соответствии с развитием производственных экономических отношений в обществе. Европейский опыт
регулирования землепользования был хорошо известен в дореволюционной России. Все известные школы и направления имели своих
приверженцев, но более традиционным для российских учёных было
изучение опыта Германии. Меры регулирования, включающие нормы
«повелительного права», экономические регуляторы и меры реагирования в реальном времени, разработанные Немецкой Новой административной школой, составляли систему воздействия на собственника земли. Логика Новой административной школы Германии давала
возможность создавать единую земельную политику на территории в
условиях многоукладной собственности. Она хорошо корреспондировалась с этапом развития России начала XX века и могла быть использована как комплексная стратегия на новом этапе развития земельных
отношений. Однако отмена частной собственности на землю в России
в 1917 г. привела к формированию иного механизма земельной политики, включающего жёсткое административное территориальное плани-
1
Коловангин П.М. Собственность на землю в России. СПб., 2003. С. 250.
32
Правовые основы земельных отношений
рование, нормативно-правовое перераспределение земли, безвозмездность её использования. К сожалению, несмотря на все достоинства и
возможности общественной собственности на землю, государство не
получило рационального и эффективного землепользования.
Взгляды на «ничейность» земли, популярные в России после трех
революций начала XX века, не отвечали ни экономической необходимости, ни исторической тенденции. Исчерпание свободных земель,
повышение ценности земли и необходимость установления на этой
базе полноценных отношений собственности — всё это противоречило
доктрине «ничейности» земли. Как известно, после некоторой декретной «заминки» с определением права собственности на землю, которая
произошла после 1917 г., в отечественном законодательстве утвердилась концепция государственной собственности на землю. В частности, эта формула была законодательно закреплена в первом Земельном
кодексе РСФСР 1922 г.
Но при этом государство рассматривалось не как «обычный» собственник, а скорее как верховный распорядитель земли, принадлежащей
истинному собственнику — народу. Доктрина государства-собственника
земли слабо разработана как в отечественной политологии, так и в отечественном праве. В разное время государство «вело» себя по-разному
в отношении принадлежащих ему земель. В настоящее время право государства на извлечение ренты из принадлежащей ему земли открыто
не оспаривается, но фактически как бы не действует. Гораздо большую
активность проявляют здесь муниципальные власти, рассматривающие
принадлежащие им земли как важный источник своих доходов. О праве
государства извлекать из принадлежащей ему земли экономический доход — земельную ренту Земельный кодекс умалчивал. Установленный
же в земледельческих районах так называемый единый сельскохозяйственный налог был сравнительно невелик и позволял крестьянскому
населению получать от лучших земель дополнительный доход, весомая
часть которого оставалась в крестьянском хозяйстве.
О существовании такого дохода можно судить по нормам того же
Земельного кодекса, который разрешал ослабленным крестьянским
хозяйствам сдавать свою землю в аренду и обращать получаемую арендную плату в свою пользу.
В 1920-х годах в советской аграрной литературе велась дискуссия на тему, существует ли в крестьянском хозяйстве земельная рента.
Инициаторов дискуссии смущало то обстоятельство, что провозглашенное в законе трудовое пользование землей приносило ее владельцам
33
Глава I
нетрудовые доходы. Если это было так, то земельный строй Советской
России оказывался не вполне справедливым. Поэтому многие участники дискуссии предпочитали закрывать глаза на действительность и
провозглашали, что крестьянское хозяйство даже на лучшей земле не
получает ренты.
Действительно, в денежном выражении земельная рента проявляет себя в крестьянском хозяйстве не всегда. Если хозяйство не продает своей продукции, то избытки получаемого дохода получают натуральную форму. Но от этого рента не перестает быть рентой. Если
же хозяйство выходит со своей продукцией на рынок или сдает свою
землю в аренду за деньги, то оно получает ренту как бы в чистом виде.
Исследователь той поры писал: «Предполагалось, что Земельный кодекс будет обслуживать особый мир вдали от Гражданского кодекса и
Трудового кодекса. Это мнение не оправдалось. Гражданский кодекс,
благодаря гражданскому и торговому обороту, проникает в полосу наделов крестьянского двора….».
1
Хотя собственником всей земли признавалось государство, права на
землю крестьянского населения мало чем отличались от прав собственников. Так, государство не сдавало формально принадлежащей ему земли в аренду крестьянам; следовательно, земельная рента во многом доставалась им же. Крестьяне могли частично распоряжаться своей землёй,
сдавать её в аренду. Государство поощряло организацию крестьянских
мелиоративных товариществ, хотя такие товарищества могут объединять только собственников земли. В случае изъятия крестьянской земли
для государственных надобностей, потревоженные земледельцы имели
право получать компенсацию в натуре, то есть им предоставлялась другая, по возможности равноценная, земля. Это последнее правило было
закреплено в РСФСР в 1929 г. в Положении об изъятии земель для государственных или общественных надобностей.
Земельные отношения в сельском хозяйстве стихийно двигались в
сторону частной собственности; этот процесс прервали только чрезвычайные меры по хлебозаготовкам в конце 1920-х годов и последующая
коллективизация сельского хозяйства.
Что касается самого государства, образовавшегося после 1917 г., то
оно по крайней мере на бумаге отказывалось признавать частную собственность на землю. Это видно из Декрета о социализации земли, при-
1
Стучка П. Земельный кодекс // Энциклопедия государства и права. Том
1. М., 1925. С. 1206.
34
Правовые основы земельных отношений
нятого в 1918 г., в котором содержалась формула об «избытке дохода»,
получаемого за счёт более высокого плодородия земли или удобного её
расположения относительно рынков сбыта, который должен был поступать «на общественные нужды» в распоряжение органов советской власти. Эта формула давала государству право на изъятие земельной ренты;
по существу она провозглашала государственную собственность на землю. Другое дело, насколько государство фактически пользовалось этим
своим правом. Примечательно, что подлежащий изъятию избыток от
эксплуатации земли должен был поступать в распоряжение государства
наравне со всеми другими видами доходов; для него не было установлено
какого-либо особого режима расходования.
Но если в 1920-х гг. государство не пользовалось «в полной мере»
своим правом собственности на землю, то положение резко изменилось в годы коллективизации сельского хозяйства и последующие,
когда крестьянские земли отрезались, нарезались, объединялись и
разъединялись по усмотрению государства без какой-либо компенсации их владельцев. Государство стало присваивать земельную ренту,
получаемую на сельскохозяйственных землях, хотя производило это
в скрытом виде — через систему обязательных поставок, налагаемых
на колхозы. По этой системе колхозы не платили прямо за занимаемую ими землю, но обязаны были сдавать государству определенные
объемы своей продукции по установленным государством ценам в зависимости от площадей закрепленных за ними сельскохозяйственных
земель. Поскольку эти цены были существенно ниже тех оптовых цен,
которые колхозы могли бы выручить за свою продукцию при её свободной продаже, именно таким путем государство получало доходы от
принадлежащих ему сельскохозяйственных земель.
1
Надо сказать, что сам размер земельной ренты, принадлежащий
государству с тех или иных земель, никто официально не подсчитывал.
Этому способствовало то обстоятельство, что легально (а равно идеологически) она вообще не существовала.2 Поэтому вполне вероятно,
что через систему обязательных поставок колхозы вносили государству
не только «нормальную» ренту, но и значительные суммы сверх нее.
1
Худокормов Г.Н. Заготовительные цены и процесс распределения диффе-
ренциальной ренты. В сб.: Земельная рента в социалистическом сельском хозяйстве. М., 1959.
2
Моисеев М.И. Экономические основы государственных заготовок сель-
скохозяйственной продукции в колхозах. М., 1955.
35
Глава I
О том, как тщательно государство в СССР охраняло в те годы свои
собственнические земельные права, можно судить по той строгости,
с какой велся государственный земельный учёт. Главное направление
этого учёта были сельскохозяйственные земли, которые в ведомственных документах именовались иногда «облагаемыми». Поскольку объём
обязательных поставок колхозной продукции был «привязан» к сельскохозяйственным землям, действовал принцип неуменьшаемости
этих земель. Он означал, что независимо от происходящих в натуре
перемен, ведущих к уменьшению площади облагаемых земель, учетная
их цифра оставалась постоянной до тех пор, пока она не будет изменена решением самых высоких инстанций. Соответственно, не подлежал
сокращению объём продукции, подлежащий сдаче государствую.
Если ревизия сельскохозяйственных площадей, производимая
органами землеустройства, обнаруживала физическое уменьшение
площадей сельхозугодий в каком-то колхозе, то ему предлагалось восполнить их убыль путем освоения новых земель (из-под леса, путем
осушения болот и т. д.). Если у хозяйства не было резервных площадей
для освоения, такое предложение могло быть адресовано районным
властям, с тем чтобы они выдали задание на освоение новых земель
подходящему хозяйству.
Государство отказалось от получения земельной ренты от колхозов
только в 1993 г., когда президентский указ отменил обязательные поставки и аналогичные им системы заготовок продукции сельского хозяйства. К тому времени разворачивалась приватизация сельскохозяйственных земель, которая была юридически несовместима с порядком
присвоения государством земельной ренты. Отказываясь от получения
земельной ренты, государство тем самым фактически отказывалось от
своего права собственности на землю, которое переходило к колхозникам и некоторым другим категориям сельского населения.
Ценность сельскохозяйственных земель определялась и определяется не только тем, что они снабжают страну продуктами питания, а
промышленность сырьем. Эти земли приносят ещё своему собственнику доход, который в экономической науке носит название земельной
ренты. В отечественной литературе она нередко именуется еще дифференциальной рентой, дифференциальным доходом — хотя все такие
«разночтения» мало оправданы. В годы НЭПа государство было скорее
номинальным собственником сельскохозяйственных земель, поскольку земельная рента доставалась крестьянским хозяйствам. Но после
коллективизации положение стало обратным, и государство в полной
36
Правовые основы земельных отношений
мере (как показано выше) стало извлекать доход из принадлежавшей
ему земли. Это обстоятельство, хотя и не рекламировалось в земельной
или в финансово-экономической литературе, не было секретом для государственных финансистов и земельных администраторов. Косвенно
об этом можно судить по системе земельного учёта, сложившегося в
СССР в 1930-х годах.
В центре внимания государственного учёта земель были преимущественно или даже исключительно одни сельскохозяйственные земли, поскольку только они были «облагаемыми» (как это называлось в
некоторых ведомственных документах). Погектарные нормы поставок
различались для разных видов угодий, поэтому в Госземучете отдельно
выделялись площади пашни, сенокосов, выпасов и др.
Независимо от фактического использования пахотных земель,
хозяйства не имели права самовольно передвинуть ни одного гектара
пашни в другие учетные рубрики, поскольку нормы государственных
поставок с пашни были самыми высокими. Изменения в землепользовании под воздействием стихийных процессов, например, рост оврагов, размывы берегов рек, оползни. Не принимались во внимание до их
официального освидетельствования, документирования, утверждения
и внесения соответствующих поправок в Госземучет. При этом потерпевшее хозяйство обязано было восстановить утраченную площадь за
счет вовлечения в сельскохозяйственное производство новых земель.
В некоторых случаях так наз. списание земель в одном хозяйстве должны были компенсировать в натуре другие хозяйства в том же районе,
у которых были подходящие для этого земли.
Был провозглашен принцип неуменьшаемости сельскохозяйствен ных земель. Нередко это означало, что если даже площадь таких земель в колхозе фактически сокращалась, это не должно было влиять на
общую цифру государственного задания по поставкам сельхозпродукции, доводимую до этого колхоза. Таким образом, провозглашенный
в законе принцип бесплатности сельскохозяйственных земель не мог
отменить фактической экономической ценности её для собственника — государства.
В советской аграрной литературе система обязательных поставок
сельхозпродукции (продержалась до 1993 г.) подвергалась анализу и
тому, что можно назвать осторожной критике. Некоторые авторы резонно указывали, что через систему заготовительных цен в сочетании с
погектарными нормами обязательных поставок невозможно скольконибудь точно уловить различия в плодородии разнородных земель, раз-
37
Глава I
личия в климате и хозяйственных условиях. Вследствие этого неизбежно было переобременение отдельных хозяйств, и даже целых районов
и областей государственными заданиями — в ущерб этим хозяйствам и
трудящимся в них колхозникам.
В литературе встречалась критика также некоторых побочных результатов системы натуральных обязательств колхозов перед государством. Это касалось вмешательства государственных органов в колхозные дела, которое осуществлялось с целью обеспечить выполнение государственных планов заготовок сельхозпродукции по всем заданным
показателям. Система натуральных обязательств мешала специализации хозяйств, а заниженные цены на сельхозпродукцию — интенсификации колхозного производства.
Часть исследователей видела выход из этого положения в установлении с колхозных земель денежных платежей в пользу государства, это
позволило бы отменить систему обязательных поставок и перевести заготовку колхозной продукции на «коммерческие рельсы».
1
Приведенная критика представляется справедливой. С позиций
сегодняшнего дня видно, что попытки избавиться от рыночных отношений в аграрном секторе приводят к отрицательным результатам,
так как лишь загоняют эти отношения «в подполье» (где они начинают
мстить за себя). Нельзя не отметить, что в некоторых случаях само государство должно было признавать необходимость возврата к денежным
расчетам за землю — хотя и в ограниченных рамках.
В 1942 г. произошел возврат к взиманию земельной ренты с предприятий, хозяйственных организаций и частных лиц, владеющих землей в городах и рабочих поселках. В начале 1960-х годов, когда проводились необоснованные эксперименты с налоговым обложением,
предприятия и государственные организации были освобождены от
платежа земельной ренты. В 1953 г. поземельное обложение (взамен
прежнего, приближавшегося к подоходному) было восстановлено в отношении приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих в
сельской местности.
Тем не менее, наличие только косвенно признаваемых рыночных
отношений (в условиях официального запрета земельного рынка) влекло за собой ряд серьезных отрицательных последствий. Одним из таких
последствий был отлив населения из Нечерноземного Центра РСФСР,
1
См. например, Сб.: Ученые записки ВНИИ советского законодательства.
Вып. 7. М., 1966. С. 65–72.
38
Правовые основы земельных отношений
где колхозы оказались перегружены государственными заданиями.
Принимавшиеся впоследствии меры помощи обезлюдевшим регионам
мало помогли их реабилитации. Во многих случаях административные
предписания, например в части дополнительных заданий по обязательным поставкам, не имели никакого «рыночного противовеса»; это
не ставило заслона для непродуманных и своевольных решений.
Государство не заключало с колхозами и совхозами каких-либо
договоров о предоставления им земли и о порядке пользования ею.
Но отсутствие договорных отношений не означало, что хозяйства могли распоряжаться землёй по своему усмотрению. Ряд правительственных постановлений 1930-х и 1940-х годов был специально направлен
против несанкционированных сделок с колхозными землями.
Такие сделки именовались разбазариванием колхозных земель. Местным властям запрещалось притязать на колхозные земли.
Государственная политика была направлена на создание устойчивости колхозного землепользования. Колхозам выдавались особые
Государственные акты на вечное пользование закрепленной за ними
землей. Такие «охранные грамоты» призваны были гарантировать неприкосновенность колхозных границ от поползновений со стороны.
Все это должно было побуждать колхозы по-хозяйски относиться к
земле, охранять ее от неблагоприятных природных процессов и проводить меры по ее улучшению. Эта обязанность колхозов предусматривалась в их индивидуальных уставах, которые были основаны на Типовом
уставе. Таким образом, не признавая землю имуществом в гражданскоправовом смысле, то есть прямо, закон фактически делал это косвенным образом.
Если часть колхозной земли отрезалась в плановом порядке, то
колхоз имел право на возмещение своих так наз. неиспользованных
затрат, в том числе тех, которые он произвел ради улучшения земли.
В судебной практике вставал вопрос, следует компенсировать сами
«неиспользованные затраты», либо те добавочные доходы, которые
колхоз получал (и мог бы получать впредь) в результате выполненных
им улучшений. Судебная практика не поддерживала последнего понимания компенсации.
1
Но важно заметить, что никто не отрицал роста
ценности земли в результате ее мелиорации.
В послевоенные годы в СССР широко применялись методы оздоровления «лежачих» колхозов — от замены их руководителей до преоб-
1
См. Брауде И.Л. Возмещение ущерба при изъятии земли. М., 1960.
39
Глава I
разования в совхозы. Были и такие методы, как объединение соседних
хозяйств с целью распространить удачные методы руководства, зарекомендовавшие себя в одном хозяйстве, на соседние; одновременно колхозники в состоятельных хозяйствах должны были поделиться своими
доходами с новыми членами, вошедшими в объединенное хозяйство.
Некоторые несостоятельные колхозы превращались в подсобные хозяйства промышленных предприятий. Такие мероприятия вносили
существенные изменения в имущественные отношения, в том числе в
землепользование.
Активов несостоятельных колхозов обычно не хватало для того,
чтобы расплатиться по долгам с банком за полученные кредиты,
с хозяйственными партнерами, а равно со своими колхозниками.
Фактически такие хозяйства были банкротами. Но процедура банкротства в законодательстве не была определена, и само это слово в официальном лексиконе отсутствовало. Тем не менее, некоторые операции,
которые предшествовали преобразованию слабого хозяйства в иное
качество, следовали практике, которая обычно выполняется в случае
банкротства хозяйственной организации.
Так, назначалась комиссия для оценки принадлежащих колхозу
основных и оборотных средств, которая обычно устанавливала, что невыплаченные колхозом долги равны или превышают сумму его активов.
Если колхоз преобразовывался в совхоз, то его долги перед государством
обычно списывались, но его имущество переходило в собственность государства. Одно из важных последствий такого преобразования заключалось в том, что в случае дальнейших земельных трансформаций на
них уже не требовалось согласия коллектива бывших колхозников (для
колхозов же этот порядок был обязателен). Закрепленная за колхозом
земля теряла статус колхозной и закреплялась за новым хозяйством на
положении совхозной земли. Приусадебное землевладение начинало
подчиняться не колхозным правилам, а нормам, которые относились
уже к землям совхозов, и т. д. Таким образом, проводившиеся преобразования отражались и на земле.
Правда, в любом случае должно было сохраняться прежде принятое
распределение земель между пашней и угодьями, с тем чтобы не сократилась площадь пашни. Обычно не производился пересмотр режима
использования отдаленных и малоплодородных земель — хотя именно
эти земля в ряде случаев оттягивали производственные ресурсы хозяйства без должной отдачи. Примерно с начала 1960-х годов за счет государства производилась сводка и раскорчевка лесной растительности,
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]