Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
зываемые большемерные участки. Разрешение на постройку второго
дома в пределах одного частного или иного домовладения обычно выдают местные власти на основании заключения органов архитектуры.
Эта практика подтверждает тезис, что в застроенных кварталах земля
выступает как принадлежность строения, а не наоборот.
Тем не менее, у БТИ накоплен большой опыт по комплексному
учёту строений вместе с относящимися к ним земельными участками,
и этот опыт не должен быть предан забвению.
Концепция «земля как принадлежность строения» нередко лежит в
основе конфликтов, возникающих внутри кварталов многоэтажных домов городов и поселков, когда там затевается новое строительство. Так
происходит, если местные власти желают «уплотнить» существующую
застройку, разместив дополнительные объекты на участках, которые
они считают свободными, но которые жители соседних домов рассматривают как часть своих дворов. В таких случаях затронутые жильцы
указывают, что новое строение лишит их необходимой зелёной и иной
площади, отнимет свет и вообще ухудшит их среду обитания. Власти
же доказывают, что протестующие жильцы пользуются «излишней»
дворовой площадью и что появление нового дома или иного объекта
не приведёт к нарушению санитарных норм. При этом, однако, обе
стороны нередко пользуются шаткими доводами, ибо ни в законе, ни
в подзаконных актах понятие «обслуживающий строение земельный
участок» должным образом не расшифровано.
Такой расшифровки не знал прошлый Государственный земельный
учет, не знает его и современный Кадастровый учёт земель. Правда, его
подразумевают некоторые нормы о залоге земли, которые считаются
с тем, что «на земле» могут находиться также строения, но технически
этим нормам «не на что опереться». Некоторые другие нормы гражданского закона учитывают, что земельный участок и строение на нём могут принадлежать разным лицам. Отсюда делается необходимый вывод,
что какая-то площадь земельного участка должна признаваться в качестве обслуживающей строение, то есть в качестве его принадлежности.
Но за неимением признанных технических норм о том, какую земельную площадь надо считать принадлежностью строения, а главное — на
основании какого технического документа — решать возникающие вопросы фактически предлагается отдельно для каждого случая, в зависимости от сложившейся обстановки вокруг каждого строения.
Во многих городах США действуют местные строительные кодексы, которые затрагивают также земельные вопросы. Обычно в них
71
Глава I
содержатся земельные нормы, которые требуется выдержать при постройки жилых домов — нередко в зависимости от числа будущих их
жильцов. Такие нормы направлены против появления трущоб.
Делу должна помочь проектная практика, поскольку при строительстве любого объекта прорабатывается вопрос о его земельном обеспечении, а следовательно и о том, какую земельную площадь, прилегающую к проектируемому объекту, следовало бы считать его принадлежностью. Однако все такие проработки не получают надлежащего
юридического оформления и правовой поддержки. Во многих случаях
их результаты впоследствии никак не учитываются. Сложилось такое
положение, когда гражданский закон существует сам по себе, а проектная практика — сама по себе.
Утверждённым проектам строительства необходимо придавать
юридическую силу в части решения относящихся к ним земельных
вопросов; такая мера требует непременного улучшения юридической
подготовки строителей и архитекторов, в том числе в области земельного права.
Для современных условий было бы разумно предоставить право
владельцам недвижимости обращаться в органы архитектуры и градостроительства с просьбой выделить в составе принадлежащих им земель те участки, которые следует признать в качестве непосредственно
обслуживающих здания и сооружения. Тогда оставшиеся земельные
площади перешли бы в разряд «свободных», допускающих их дополнительную застройку. При рассмотрении подобных ходатайств большую
роль могли бы сыграть СНиП, а также так называемые Территориальные
строительные нормы и правила, поскольку они учитывают климатические и иные особенности разных регионов. Например, в районах, где
выпадает много снега, в обслуживающую жилой дом площадь необходимо засчитать участки, куда сгребается снег с проездов и проходов
В Москве сделана попытка определить минимально необходимый
земельный участок для каждого жилого дома или иного объекта. Если
его площадь не известна, то для целей расчета будущего земельного налога или арендной платы за землю устанавливается следующее правило. За норму принимается двойная площадь по сравнению с площадью,
ограниченной периметром здания, строения, сооружения.
1
Но такое
решение представляется скорее чисто «счетным». Оно не требует вы-
1
Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного земле-
пользования в городе Москве», ст. 5.
72
Правовые основы земельных отношений
деления обслуживающего участка в натуре, отображения его на официальном плане. Не ставится вопрос о возможных правах на него третьих
лиц (сервитуты). В этом смысле оно недостаточно даже для взимания
предусмотренных земельных платежей. Это решение следует считать
как бы вынужденным и промежуточным. Оно вызвано все тем же недостатком, когда в течение многих десятилетий застройка в Москве (как
и в ряде других городов) производилась без должно внимания к такой
«мелочи», как земельные границы возводимых объектов.
В практике градостроительства с незапамятных времен используется такой прием как установка оград вокруг домовладений. Капитальная
ограда, помимо своего прямого назначения — ограничения доступа к
недвижимости — символизирует ещё тот факт, что огороженное пространство составляет единое целое с находящимся на нём строением.
Земельное законодательство не придает факту создания капитальной
ограды какого-либо юридического значения. Отечественная юридическая мысль знает попытку сконструировать нераздельный земельный
комплекс в сельской местности с помощью обнесения владения капитальной, но не оградой, а межой. Вот как эта мысль была выражена в
1724 г. «Надлежит твёрдо блюсти, чтобы никаковой обмежеванной земли… не токмо на многие части, но и на двое не делить бы, но кому случится продать или заложить, или кому и отдать, то отдавать и продавать
всю, какова коя земля есть по обмежеванию без раздела.».
1
Как известно, высокое юридическое значение генеральным межам было придано
через 40-50 лет после Посошкова, во времена Генерального межевания, когда нарушение этих меж не признавалось даже за давностью лет.
Однако запретов на сделки внутри обмежеванной земли закон не устанавливал. Но в свете концепции «земля-принадлежность строения»
следовало бы установить презумпцию, что огороженная площадь есть
принадлежность того строения, которое на ней находится. Этот вывод
должен действовать до тех пор, пока он не опровергнут каким-либо заинтересованным лицом в установленном законом порядке.
В Российском законодательстве нет нормы, согласно которой земли общего пользования исключаются из хозяйственного оборота, хотя
термин «общее пользование» подразумевает именно такой результат.
По-видимому, раньше в такой норме не было надобности, потому что
категория земель общего пользования возникла в те времена, когда вся
земля считалась и безоборотной, и бездоходной. Последнее обстоя-
1
Сочинения Ивана Посошкова. М., 1842. С. 200.
73
Глава I
тельство не могло не повлиять также на выделение тех площадей, которые предназначались для общего пользования. Их «не жалко» было
отводить под общественные нужды с избытком. Но это обстоятельство
дало знать о себе в настоящее время. Когда возник земельный рынок,
земли общего пользования во многих случаях претерпели фактическое
изменение своего режима — иногда удачно, а иногда и нет.
Земли общего пользования принято выделять в городах и других
поселениях. К ним относятся улицы, площади, проезды, пешеходные
зоны, не закрытые для посетителей водные пространства и зеленые
площади. Как правило, пребывание на землях общего пользования
является бесплатным. Тем не менее, во многих городах мира парковка
автомобилей на некоторых улицах запрещена; она разрешается за плату
только по соседству на специально выделенных участках. Платной
бывает парковка на некоторых других улицах, если она длится свыше
определенного промежутка времени. Таким образом, земли общего
пользования фактически разбиваются на зоны с разным правовым
режимом. В некоторых зонах занятие даже минимальной площади под
стоянку транспортного средства оказывается платным.
В России такие режимы постепенно входят в жизнь. В сравнительно
недавнем времени в отечественных условиях во многих случаях была
безнаказанной и бесплатной парковка автомобилей в неположенных
местах — поперек пешеходных дорожек, на газонах.
Все такие отношения, поскольку их легальность не вызывает
сомнения, допустимо относить к «общему пользованию». Юридически
это обосновано тем, что претендовать на пользование проезжей частью
улицы или пешеходной дорожкой, на определенное стояночное место
для автомобиля - в принципе имеет право каждое лицо. Но существует
целый класс отношений, когда участок земли «общего пользования»
отдается в индивидуальное владение определенного лица в обмен
на вносимый им платеж. Иными словами, происходит аренда этого
участка. Такого рода аренда широко практикуется в отношении
торговых павильонов, киосков, ремонтных и всяких иных «точек».
Режим «общего пользования» в отношении таких участков соблю дается весьма относительно. Он проявляет себя только тогда, когда
срок аренды заканчивается и когда арендатор сносит свою «точку».
Пока же аренда продолжается, участок фактически выбывает из состава
земель общего пользования. В некоторых случаях это мало мешает
всем другим претендентам на участки «общего пользования» (чаще
всего, прохожим) — так происходит тогда, когда в свое время площадь
под «общее пользование» была отведена с избытком. Но в других
74
Правовые основы земельных отношений
случаях сами «точки» и обслуживающий их транспорт оказываются
существенной помехой для окружающих. Нередко это усугубляется
«побочными» действиями арендаторов, вроде устройства складов тары
вокруг своих «точек».
Во всех этих случаях создается противоречие между официальным
назначением земли и её фактическим использованием. Цивилизованный
выход из положения заключается в ревизии площадей земель
общего пользования и в выделении из них «избыточных» участков,
допускающих сдачу в аренду или иные сделки. Такая мера требует в ряде
случаев разработки дополнительных градостроительных нормативов,
с тем, чтобы уменьшение земель общего пользования не приводило к
неудобствам и к снижению бытового комфорта для жителей.
1.4. Аренда земли у государства
Арендная плата — плата, взимаемая за земли, переданные в аренду,
размер, условия и сроки внесения которой устанавливаются договором.
Плательщиками арендной платы являются предприятия и организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, которым предоставлена земля в аренду на
территории РФ. Сумма арендной платы и сроки уплаты указываются в
договоре на аренду земли, который заключается между арендатором и
арендодателем.
Исторически у многих государств, включая Россию, был вариант
передавать сельскохозяйственные земли в частные руки не в собственность, а на правах аренды. Такой опыт существовал, но он мало оправдал себя. Так, в царской России соответствующие правила содержались
в Уставе о казенных оброчных статьях и в Уставе о сельском хозяйстве.
Однако результаты не давали повода для оптимизма, так как не наблюдался высокий уровень ведения хозяйства на арендованной земле, да и
масштаб этой операции был относительно не велик. Мало обнадеживающим является также опыт некоторых других стран, в которых государство выступает в роли предпринимателя — рыночного партнера для
представителей частного сектора.
В СССР арендные отношения были под запретом с 1937 г. В прошлые годы колхозы не считались арендаторами государственной земли. Тем не менее, некоторые нормы закона фактически рассматривали
их именно в этом качестве. Так, по Конституции СССР 1936 г. земля закреплялась за колхозами не просто в постоянное пользование, но даже
75
Глава I
навечно. Хотя вечного пользования землей не бывает, эта норма явно
стремилась утвердить незыблемость колхозного владения землей, с тем
чтобы хозяйства имели стимул к защите её от природных невзгод и к её
улучшению. В этой норме было заложено также стремление законодателя создать такие условия, при которых было бы невыгодно использовать свои земли на истощение.
Восстановлены они были только в начале 1990-х годов, когда многие детали аренды оказались уже «забыты». Ныне общие положения об
аренде недвижимости содержит ГК РФ. В земельном кодексе РФ аренде земельных участков посвящена ст. 22.
Аренда является наиболее распространенной сделкой с землей.
Как экономическое, так и юридическое содержание аренды довольно
резко отличается в зависимости от того, арендуется земля в сельской
или городской местности. В настоящее время в первом случае обычно
имеет место сельскохозяйственная аренда. Во втором — аренда земли
под застройку. Вместе с тем, нередко аренда земли происходит наряду
с арендой строения (здания). Иными словами, единый хозяйственный
комплекс сдается в аренду по-элементно. В первом случае в качестве
сдатчиков земли выступают крупные коллективные хозяйства — бывшие колхозы и совхозы, а в качестве арендаторов — фермеры. Во втором случае собственниками земли обычно бывают местные власти, а в
качестве арендаторов выступает представители частного бизнеса.
Заслуживает внимания, что многочисленные некоммерческие организации и учреждения публичного сектора занимают здания и землю, то есть пользуются городской (или иной публичной) недвижимостью, бездоговорно и бесплатно. Их имущественные права и обязанности в отношении недвижимости, которой они владеют и пользуются,
никак не оформлены. Такой «режим» нельзя назвать рациональным,
потому, что он не способствует сбережению публичной собственности.
Независимо от этого, арендная плата побудила бы многие бюджетные
организации сокращать занимаемые ими площади или переезжать в
менее престижные районы и кварталы, где арендная плата ниже.
В США Федеральное бюро земельных фондов, входящее в главное
ресурсное ведомство — МВД, сдает в аренду скотоводам сухие пастбища в горных и пустынных районах страны. Бюро взимает плату из
расчета выпаса одной условной головы скота в течение месяца. Но эта
плата — не рыночная. По закону ставка платежа должна лишь следовать за расходами Бюро на обводнение пастбищ, на их огораживание,
подсев трав и т. п. Конкуренции за право выпаса практически не допу-
76
Правовые основы земельных отношений
скается. Преимущество на пригон скота имеют соседние ранчо, а также
те, кто пользовался пастбищами традиционно. Кроме того, при местных управлениях Бюро действуют Советы скотоводов, которые обладают политическим весом и добиваются проведения в этих управлениях
своих интересов. Практически, от сдачи в аренду пастбищ Бюро несёт
убытки, которые лишь частично покрываются другими его доходами
(от предоставления частному сектору для разработки месторождений
некоторых полезных ископаемых, от вырубки леса и др.), а частично —
дотациями из государственного бюджета. Что касается сдачи в аренду
государственных пахотных земель, то о такой практике ничего не известно; возможно, её и нет. Здесь не стоял вопрос о сдаче государственных земель в аренду фермерам; с самого начала эти земли передавались им в собственность за номинальную плату. Сходным образом дело
обстояло также в других колонизуемых странах, например в Канаде,
Австралии. На это было несколько причин: прежде всего слабость государственной земельной службы и неверие в то, что арендатор может
относиться к земле по-хозяйски. Но немаловажной была и политическая причина: в демократических странах, вроде США, государство не
рассматривало себя как самодовлеющий институт; оно считалось политической организацией, действующей в интересах народа.
1
Аренда в отношении сельскохозяйственных земель считалась невыгодной для собственника и ущербной для народного хозяйства,
поскольку у арендатора не было достаточных стимулов заботиться о
земле, которой он владел лишь временно. Контролировать же арендатора, чтобы он не ухудшил арендованную землю и не превратил ее
в пустырь — технически сложно — в этой части относительно большого успеха достигли арендные отношения в Англии. Возможно, по
этой причине при «оседании» европейских поселенцев в США земля
им предоставлялась в собственность; вариант сдачи им в аренду государственной земли, по-видимому, даже не рассматривался. В начале
1990-х годов, когда приватизация сельскохозяйственных земель происходила в России, о предоставлении государственной земли сельским
труженикам в аренду также речи не было; единственным возможным
путем признавалось предоставление земли в собственность.
Тем не менее, практика арендных отношений и её законодательное
регулирование выработали ряд приемов, которые значительно смягчают
отрицательные черты аренды сельскохозяйственных земель. Так, во мно-
1
Васильчиков А.И. Землевладение и земледелие в России и других европей-
ских государствах. СПб, 1876.
77
Глава I
гих странах законодательство стремилось и стремится ограничить случаи
краткосрочной аренды. Учитывая государственные невыгоды от краткосрочного владения землей, законодательство старой России, а также
законы РСФСР 1920-х годов старались удлинить сроки передела земли
в крестьянских общинах (обществах), где не было частной собственности на землю. Имея в виду прежде всего сельскохозяйственные земли, ст. 22–3 Земельного кодекса РФ устанавливает, что добросовестный
арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды после истечения срока первоначального договора. В ст. 22-8
в общем случае закрепляется преимущественное право арендатора публичной земли на ее покупку, если она предлагается для продажи.
Российские реформаторы в 1990-х гг. действовали, скорее всего, по
сходным соображениям. Они надеялись на чудодейственную силу частной собственности. Одновременно они молчаливо принимали идею
относительно неспособности государства быть рачительным хозяином
земли. Однако их первое предположение, основанное на опыте XVIII
и XIX вв., не отвечало экономическим и социальным реалиям конца
XX века. Так, для организации полноценного фермерского хозяйства в
современной России требуется столько средств, сколько прежде хватило бы не на один десяток прежних крестьянских хозяйств. Кроме того,
неразвитость в России рыночных отношений приводит к тому, что
индивидуальные хозяйства попадают в зависимость от предприятий,
перерабатывающих сельскохозяйственное сырьё. Сказывается также
недостаток опыта ведения рыночного хозяйства у современных сельскохозяйственных предпринимателей, недостаточная защищенность
их от криминальных элементов.
Но независимо от этого представления о фермерстве переоценивали саму частную собственность, как социальный институт. Частная собственность имеет преимущество перед государственной в определенных
сферах производства — там, где требуется быстрая реакция на перемены
в хозяйственной обстановке, а также там, где количество и качество затраченного труда трудно пронормировать и ещё тяжелее проконтролировать — но эти преимущества нельзя возводить в абсолют.
В тех же США большие площади сельскохозяйственных земель
страдают от неумелого и расточительного их использования частными
собственниками. В 1985 г. Конгресс США принял программу вывода в
резерв около 16 млн га эродированных пахотных и пастбищных земель
с их последующим залужением или залесением. На все эти мероприятия государство ассигнует миллиарды долларов. Еще раньше в 1934 г.
78
Правовые основы земельных отношений
при Министерстве сельского хозяйства США была создана Служба
охраны почв (ныне Служба охраны природных ресурсов) для обучения
фермеров приемам почвозащитного земледелия и оказания им технической и финансовой помощи в этом направлении (противоэрозионная организация территории, создание защитных лесополос на полях,
буферных зеленых полос вдоль водотоков, противоэрозионных сооружений и др.) Эти примеры показывают, что «предоставленная самой
себе» частная собственность не всегда и не во всем способна проявить
себя с лучшей стороны. Более того. В ряде случаев для её успешного
функционирования требуется, или во всяком случае желательно, государственное руководство. Частная собственность — это полезный
или даже необходимый инструмент в деле подъёма сельского хозяйства
России, однако она не является панацеей. Всякая собственность должна расцениваться с позиций не только закона или справедливости, но и
с позиций пользы для общества. Только та собственность «устойчива»,
которая выдерживает испытание по всем этим показателям.
В этом смысле своей общественной ценностью обладают все формы собственности — по той причине, что любая из них лучше, чем состояние бесхозяйственности. Например, если даже государство слабо
осуществляет функции собственника в отношении принадлежащей
ему земли, допускает неполное её использование, то это лучше, чем отсутствие всякой собственности, ибо «государственный присмотр» гарантирует сохранение земли до того момента, когда она понадобится
обществу для более интенсивного использования. С другой стороны,
если государственная собственность только номинальна и мало отличается от состояния бесхозяйственности, то закономерно ставить вопрос о её трансформации.
Сказанное о государственной справедливо и в отношении частной
собственности. Поскольку этот вид собственности обеспечивает нормальный ход производства и его развитие, она имеет все права на существование. Если же (при этом) она способна сохранять редкие виды
животных и растений, качество природных вод и чистоту воздуха, допускает пользоваться этими некоммерческими ресурсами посторонних
лиц — отдыхающих и туристов, то к ней вряд ли могут быть серьезные
претензии. Что касается избыточных доходов, которые земля способна
приносить своему собственнику, то их размер может быть отрегулирован с помощью налоговой системы.
Правда, прошедшие в России аграрные преобразования показали,
что немалая часть новых собственников земли или не может, или не
79
Глава I
хочет проявлять полноценную заботу о своей собственности. Частная
собственность на землю в их руках не показывает особых преимуществ
по сравнению с предыдущим статусом той же земли. Естественно, что
в отношении такой частной собственности возникают «подозрения»,
насколько она нужна обществу; появляются также предложения о её
трансформации. Понятно, однако, что к законодательным решениям
надо подходить с позиций не только сегодняшнего дня, но и перспективы; так, не исключено, что немалая часть нынешних собственников,
забросивших свои земли, со временем сумеет их освоить.
Аренда земельных участков является наиболее частым титулом
землепользования, находящимся в центре судебной практики РФ. Эти
отношения, регулирующиеся законодательно, устанавливают преимущественное право арендатора на заключение нового договора аренды и
в случае продажи земельного участка, находящегося в государственной
или муниципальной собственности, на его покупку. Права арендатора
защищены также на период проведения сельскохозяйственных работ, в
этот период арендный договор не может быть расторгнут, что увеличивает мотивацию землепользователей к аренде земельных участков.
Кроме того, Земельным кодексом РФ, за арендодателем закреплена обязанность информировать арендатора о существующих негативных факторах на сдаваемом в аренду земельном участке, что позволяет
снизить отрицательное влияние информационной асимметрии на оборот земли.
Из политической экономии известно, что для ее собственника
земля может быть источником нетрудового дохода — ренты. Сама ценность земли определяется суммой приносимой ею ренты (последняя
обычно принимается в годовом исчислении). Поскольку во многих
случаях цена земли мало зависит от заслуг наличного собственника
по ее улучшению, многие социалистические теории считают частную
собственность на землю несправедливой; обычно более справедливой
признается государственная собственность. Отсюда — идеи, имеющие в виду национализацию частных земель.
1
В литературе эти идеи
связывают с одним из классиков английской политической экономии
Давидом Рикардо, который еще в первые десятилетия XIX века высказался за национализацию земельной ренты в сельском хозяйстве.
В конце XIX века аналогичное предложение активно пропагандировал
американский общественный деятель Генри Джордж.
1
См. Рикардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения.
М., 1955; Джордж Г. Прогресс и бедность. СПб., 1896.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]