Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
захватившей (во время Войны и позже) сельскохозяйственные земли.
Вновь полученные таким путем земли, в том числе пашни, возвращались потерявшим их колхозам. Однако эта мера выполнялась без достаточного экономического обоснования. Не учитывалось, например,
что некоторые существовавшие до Войны населенные пункты исчезли,
что к новым землям нет хороших дорог. Недоговорные, нерыночные
земельные отношения приводили к тому, что многие отвоеванные у
леса земли вновь забрасывались.
При отсутствии законов о банкротстве, процедура преобразования
слабых колхозов производилась на основе (неафишируемых) административных актов. Выражаясь современным языком, административные методы подменяли рыночные способы корректировки неблагоприятной ситуации, в которую попадало то или иное хозяйство. Но
в результате далеко не всегда на месте обанкротившегося хозяйства
возникало жизнеспособное предприятие. Теоретически рассуждая, в
подобных случаях рынок «выполнил бы эту задачу лучше», поскольку
меры преобразования оценивались бы причастными лицами только
с экономической стороны и поскольку в их обсуждении участвовали
лица, кровно заинтересованные в том, чтобы эти меры привели к оптимальному экономическому результату.
Опыт СССР показывает, что движение земельной собственности,
если оно осуществляется вне рынка и независимо от него, далеко не
всегда приводит к оптимальным результатам, а в ряде случаев означает
даже растрату общественных ресурсов. Этот же опыт учит, что рыночные отношения могут проявлять себя не только явным, но и скрытым
образом. В ряде случаев они действуют только расчетно. Но легально
или полулегально, они помогают обществу принимать правильные
земельно-хозяйственные решения. Это последнее обстоятельство позволяет поддерживать наблюдаемую ныне тенденцию к расширению
земельных оценок применительно к рыночным условиям.
1.2. Право собственности на землю
Собственность как экономическая категория признается господствующей в политической, экономической и в юридической науке.
На форме земельной собственности отражаются уникальные свойства
земли, отличающие её от форм собственности на другое имущество,
являющееся продуктом человеческого труда.
41
Глава I
Собственность — это определенный вид общественных отношений, выражающийся в том, что одни лица свободно господствуют над
тем или иным объектом, и вмешательство в это господство иных лиц не
допускается. Так, купив земельный участок в собственность, гражданин
вправе самостоятельно хозяйствовать на нем. Экономические отношения собственности — это отношения, возникающие между людьми в
процессе общественного производства. Отношения собственности
на землю представляют собой неотъемлемую составную часть экономических отношений собственности в целом. Каждой общественноэкономической формации соответствовала своя система отношений
земельной собственности.
На смену монополии исключительной государственной собственности на землю в СССР, установленной в 1917 г., пришло закрепленное новой Конституцией РФ многообразие форм земельной собственности: частная, государственная, муниципальная и иные формы.
Собственность — это необходимое условие как для экономической
свободы и жизни отдельного человека, так и для экономической свободы и существования всего человеческого общества и государства.
Понятие «собственность» можно рассматривать в юридическом и
неюридическом смысле. Собственность в юридическом смысле (юридически значимое господство над объектом) включает в себя отношения, характеризуемые определенными признаками. В этих отношениях иногда возникают противоречия интересов их участников, и они
при своей остроте не могут разрешиться без правового вмешательства
Противоречия в отношении собственности значимы для интересов государства, что и побуждает его применять правовое вмешательство в эти
отношения. Правовая форма экономических отношений собственности
становится объективно необходимой, волевые отношения собственности не могут нормально развиваться и функционировать вне правовой
оболочки, без принудительной силы, охраны со стороны государства.
Необходимо рассмотреть соотношение конституционного и гражданско-правового понятий права собственности на землю и другие
природные ресурсы. Правовое регулирование отношений собственности складывается из правил норм, которые, во-первых, устанавливают
саму возможность принадлежности материальных благ определенным
лицам, тем самым закрепляя юридически фактическое состояние их
присвоенности; во-вторых, определяют характер и границы поведения владельцев имущества, охраняемые законом, т.е. их правомочия,
характеризующие конкретные возможности «хозяйственного господ-
42
Правовые основы земельных отношений
ства»; в-третьих, правовые способы защиты от посягательства других
лиц на охраняемое «состояние присвоенности» материальных благ и
предоставляемые им возможности хозяйственного господства.
По своей юридической природе все перечисленные правила раз-
нородные и разноотраслевые.
В первую группу названных норм нужно будет включить конституционные правила, земельно-, гражданско- и административноправовые нормы об основаниях приобретения и прекращения прав на
имущество.
Во вторую группу войдут земельно-правовые и гражданскоправовые нормы, определяющие правомочия собственников и других
владельцев.
Третья группа правил охватит нормы земельного, гражданского,
административного и уголовного права о защите отношений собственности. Это означает, что отношения собственности определяются нормами различных отраслей права.
Из этого следует, что совокупность норм, регулирующих отношения собственности, имеет комплексный, межотраслевой характер.
Но нужно также учитывать, что право собственности — это не единственный институт, опосредствующий отношения собственности как
состояние принадлежности. Даже в земельном праве эти отношения
регулируются не только с помощью права собственности, но и иными
вещными правами.
В РФ установлены: частная собственность на землю граждан и юридических лиц, государственная (федеральная и субъектов Феде ра ции),
муниципальная и иные формы собственности. Граждане могут иметь
земельные участки на праве не только индивидуальной, но и общей
долевой и общей совместной собственности. В субъектах Российской
Федерации конкретные из указанных форм собственности закрепляются законодательством и другими нормативными правовыми актами
субъектов Федерации.
Право собственности на землю реализуется через принадлежность
конкретным лицам, то есть через формы и виды собственности на земельные участки, составляющие земельный фонд России.
Различные формы собственности на землю способны оказать влияние на земельные отношения, улучшая их содержание или препятствуя их развитию.
Рассматривая и анализируя виды земельной собственности, следует помнить, что абсолютных собственников не существует даже в от-
43
Глава I
ношении обычного имущества, поскольку объемы полномочий в части
использования и распоряжения объектами собственности подвергаются законодательному ограничению в интересах общества, государства,
граждан-собственников, других лиц.
Тем более отсутствует абсолютизация собственности на землю, поскольку она, даже будучи в собственности тех или иных лиц, остается
основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В сложившейся на современном этапе системе отношений собственности можно выделить стабильные и переходные элементы.
Например, положение о равноправии всех форм собственности и их
многообразии представляет собой постоянный элемент земельноправовой политики государства; приоритетное же положение приватизации земельной собственности — это преходящий элемент, направленный на устранение деформации земельного строя, которая была
вызвана не оправдавшей себя на практике монополией исключительной государственной собственности на землю.
Государственная собственности на землю. Это право собственности
Российской Федерации и её субъектов на землю. К государственной
собственности относятся земли, не находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, а также в муниципальной собственности. От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют
органы государственной власти в рамках их компетенции.
В отличие от прежнего земельного законодательства, по которому
этот вид собственности был обезличен, новый ЗК РФ распредели эту
земельную собственность между государственными уровнями.
В ходе земельной реформы была устранена монополия государственной собственности на землю, введена частная, муниципальная и
иные формы собственности. Наряду с федеральной собственностью существует собственность на землю 89 субъектов Российской Федерации:
21 республики в составе РФ, 6 краев и 49 областей, двух городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, которым придан статус субъекта РФ, одной автономной области и 10 автономных
округов. Устанавливая многообразие форм земельной собственности,
Российская Федерация гарантирует их равенство перед законом и развитие всех форм хозяйствования на земле.
Определены следующие уровни государственной собственности
на землю:
44
Правовые основы земельных отношений
а) федеральная собственность (федеральные земли). К ним отно-
сятся прежде всего земли, занятые объектами, отнесенными исключительно к федеральной собственности, а также иные земли, необходимые для осуществления задач федерального значения. В состав федеральных земель входят: земельные участки для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ РФ;
— земельные участки, занятые федеральными энергетическими и
космическими системами, объектами ядерной энергетики, оборонной
промышленности, связи, метеорологической службы, добывающей
промышленности, топливно-энергетического комплекса, водного и
лесного фонда, железнодорожного, воздушного, трубопроводного,
речного, морского транспорта федерального значения, федеральных
автомобильных дорог, объектами федеральных органов власти, земли
закрытых административно-территориальных образований, земли лесного и водного фондов федерального значения, земли федерального
фонда резервных месторождений и других объектов недр, земли запаса
федерального значения;
— земельные участки федеральных государственных природных
заповедников, национальных природных парков, государственных
природных заказников, памятников природы, объектов историкокультурного наследия общероссийского и всемирного значения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых
природных территорий федерального значения, включая прибрежные
зоны морей и океанов;
— земельные участки Российской Академии наук, отраслевых академий наук федерального значения, научно-исследовательских учреждений, высших учебных заведений федерального значения, федеральных опытно-производственных хозяйств, сельскохозяйственных
научно-исследовательских учреждений, федеральных государственных
учебно-опытных и учебно-производственных хозяйств, государственных конных заводов, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств,
государственных мелиоративных систем, конкретный перечень которых утверждает Правительство РФ;
— иные земельные участки, предусмотренные федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами РФ и органами государственной
власти субъектов Федерации, в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принятыми нормами права, международными дого-
45
Глава I
ворами за РФ признаются суверенные права и юрисдикция на ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Земли, находящиеся в государственной собственности, могут
передаваться гражданам и юридическим лицам для застройки, сельскохозяйственного производства и иных целей. В государственную
собственность могут приобретаться земельные участки путем выкупа у
частных лиц, на основании дарения и в результате прекращения права
муниципальной или частной собственности, по другим основаниям,
установленным земельным кодексом и другими законами;
б) собственность субъектов РФ. К ней относятся земли в пределах
их административно-территориальных границ за исключением федеральных, муниципальных и частных земель.
Владение, пользование и распоряжение государственными землями находится в совместном ведении органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
РФ в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Исследуя проблему государственной собственности на землю и
другие природные ресурсы, необходимо отметить, что единого подхода
в её решении нет.
В законодательстве и литературе высказывались мнения о её решении путем признания деления всех природных ресурсов по двум уровням — федеральному и субъектов РФ и об отказе от такого деления и
признании всех природных ресурсов единой, общей, совместной государственной собственностью. Путаницу в решение этого вопроса внес
Указ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», в котором не был закреплен механизм реализации деления природных ресурсов по двум уровням. Вслед за этим указом некоторые федеральные
законы, «О животном мире» и «Об особо охраняемых природных территориях», также предусмотрели деление государственной собственности по двум уровням. В то время как другие законы такого деления не
предусматривают.
В некоторых субъектах Федерации: Бурятии, Башкортостане,
Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия) — Конституции и другие
нор мативно-правовые акты относят землю и другие природные ресурсы к исключительной собственности этих республик.
46
Правовые основы земельных отношений
Специфика права государственной собственности на землю заключается в том, что данный вид права собственности характерен высоким уровнем своих субъектов. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ
Российская Федерация — Россия — есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. Носителем
суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Таким образом, государство является в правоотношениях собственности представителем народа при осуществлении
владения, пользования и распоряжения землёй. Оно обязано реализовать свои полномочия собственника не в интересах одного гражданина
и отдельных групп лиц, а в совокупном интересе всех проживающих на
территории государства народов с тем, чтобы интересы одних народов не
удовлетворялись в ущерб другим народам.
Муниципальная собственность на землю. Муниципальная собственность на землю — это собственность городских, сельских и иных
населенных пунктов, других муниципальных образований.
В муниципальной собственности находятся земли в пределах черты городов, поселков и сельских поселений, а также земельные участки за их чертой, переданные в ведение органов местного самоуправления. В муниципальную собственность городов и других поселений,
а также районов для обеспечения их развития могут дополнительно
передаваться земли, находящиеся в государственной собственности.
В муниципальную собственность могут приобретаться земли органами
местного самоуправления у собственников земельных участков путём
их выкупа либо на основе дарения, отказов от земельных участков и на
иных законных основаниях.
Основное целевое назначение земель, находящихся в муниципальной собственности, — служить удовлетворению коммунальных
потребностей местного населения — обслуживание нужд жилого фонда и коммунального хозяйства, объектов инженерной инфраструктуры,
внешнего благоустройства и т. п. В силу этого муниципальная земельная собственность имеет более узкое назначение по сравнению с государственной собственностью.
Управление и распоряжение муниципальными землями осуществляется органами местного самоуправления на основании местных
уставов, территориального планирования и зонирования земель в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ.
47
Глава I
Земли, находящиеся в муниципальной собственности, могут передаваться гражданам и юридическим лицам на основании решений органов местного самоуправления в соответствии с их уставами.
Частная собственность на землю. Приступая к рассмотрению права
собственности на землю, следует быть готовым к восприятию довольно
сложных положений, выходящих за рамки земельно-правовой науки и
вообще правового регулирования. Правовую регламентацию отношений собственности невозможно понять, не вникая в их экономическую
сущность. Поэтому необходимо обращение к экономическим аспектам
данной проблемы.
Единственным источником появления всех материальных благ,
необходимых для существования человека, служит процесс общественного производства. Но земля и другие природные ресурсы имеют
уникальные, присущие только им особенности. Так, земля не является
продуктом человеческого труда, она часть самой природы, земная поверхность не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей и др.
Чтобы отвоевать у природы материальные блага, люди вступают во
взаимоотношения друг с другом — в общественные отношения. Суть
этих отношений состоит в присвоении материальных благ, то есть в
отношении к материальным благам как к собственности. Ведь слово
«присваиваться» и означает поступать к кому-то в собственность, т.е.
данное материальное благо (в частности, земельный участок) комуто — свое, а кому-то — чужое. Купив земельный участок в собственность, гражданин вправе самостоятельно хозяйствовать на нем. Если
же этот участок займет кто-либо без его согласия, то собственник имеет
право на защиту от произвола и на истребование возмещения причиненных убытков и ущерба.
Общественные отношения возникают между людьми, а отношения участников производства непосредственно к предметам производства носят не общественный, а технический характер и не могут быть
признаны ни производственными, ни экономическими отношениями
собственности.
Однако отношения собственности не остаются неизменными на
протяжении истории человеческого общества. Находящиеся в распоряжении общества производительные силы растут, развиваются и изменяются, а это ведёт к изменению производственных отношений и, следовательно, к изменению экономических отношений собственности.
48
Правовые основы земельных отношений
По российскому законодательству частный собственник, получивший землю от государства, не вправе менять ее целевое назначение.
Особенно это касается продуктивных земель сельскохозяйственного
назначения, лесных и охотничьих угодий. Ограничивается право фермерского хозяйства дробить землю, передавать её по своему усмотрению (целиком или частью) в руки лиц, некомпетентных в сельском хозяйстве или не желающих жить на селе. Не вправе менять назначение
своих угодий, выделенных ради природоохранных целей, дирекции заповедника, национальных природных парков, управляющие лесопарковыми хозяйствами, рыборазводящими и охотничьими хозяйствами и
т. п. организациями. То же касается научно-исследовательских, опытных и учебных хозяйств.
Такие ограничения тем более оправданны, ибо целевое назначение
земель во многих случаях связано с существенными льготами в части
размера поземельных платежей, идущих в пользу государства;
Основной массив нормативных актов содержится в нормах земельного права. Право собственности на землю в объективном смысле
представляет собой институт земельного права, нормы которого содержатся и в других отраслях российского законодательства. При этом,
если в земельном праве содержится «конструкция» права собственности на землю, то в иных отраслях права имеются правовые нормы,
обеспечивающие эту конструкцию. Например, если Конституция РФ
декларирует принципиальные положения права собственности (равноправие всех форм собственности, их гарантированность и т. п.), то нормы административного, уголовного, финансового и других отраслей
права гарантируют исполнение правомочий собственника, устанавливая ответственность за посягательства на них.
Смысл и содержание правовых норм можно уяснить лишь при анализе их действия на практике, т. е. при применении их к конкретным
общественным отношениям, которые, будучи урегулированными нормами права, становятся правоотношениями (недаром правоотношения
называют «нормой права в действии»).
Во многих странах право частной собственности на землю возникает как производная от государственной собственности. Если земля была
присвоена частным лицом, как никому ранее не принадлежавшая (res
nullius), то обычно требуется государственный акт, утверждающий создавшееся положение. Во всех случаях это право оказывается в зависимости от воли государства. Иными словами, право вторично, хотя бы фактические отношения по овладению землёй и по её присвоению частным
49
Глава I
лицом предшествовали возникновению его права. Понятно, что вторичными являются также права на землю индивида в результате сделки, поскольку он получает землю от лица, уже имевшего право на неё.
Вторичность права частной собственности не снижает его авторитета. Например, никто не требует от американских фермеров поделиться
принадлежащей им землей на том основании, что в своё время эта земля
досталась от государства их предкам или иным правопредшественникам
практически даром. Опыт показывает, что частные собственники обычно заботятся лишь о документальном оформлении своих прав, поскольку в глазах общества само это право (если оно доказано документами или
иным способом) является достаточно прочным.
Здесь уместна аналогия с наследственным правом. Хотя наследник
является вторичным собственником в отношении наследственной массы, и хотя бы он не помогал наживать её в своё время, переход наследства
к нему, как к правопреемнику, обычно признается общественным мнением. Правда, законы многих стран устанавливают налоги на наследство, указывая тем самым как бы на неполноценность права наследника.
Тем не менее, они не ставят под сомнение само право наследства.
Со временем зависимость прав на землю частных лиц от воли государства все больше затушёвывается. Земля переходит по наследству,
меняет своих собственников в результате обмена, купли-продажи, дарения и других актов. Правовые истоки владения землей уходят в глубь
времен, и титул на землю каждого ее нынешнего собственника зависит
не столько от этих истоков, сколько от титула того, от кого он её непосредственно приобрел.
Но в период становления частной собственности в современной
России дело обстоит не так. Как показывает опыт, некоторые новоявленные собственники сельскохозяйственных земель медлят с организацией производства на своей земле, а то и вовсе не думают об этом.
Цель некоторых лиц, приобретших бесплатную землю, заключается
в том, чтобы, получив право собственности на неё, выгодно продать
её впоследствии. Понятно, что общественное мнение настороженно
относится к таким собственникам, а закон стремится побудить их использовать землю по назначению. Правда, весомая площадь частных
земель остается неиспользованной в силу хозяйственной слабости её
новых собственников. Всё это дает основание для вывода, что частная
собственность на землю в России делает только первые шаги.
Между тем, некоторые правовые акты как бы опережают события,
утверждая не только право частной собственности на землю, но и его
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]