Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
или ведомственное жилье, а работники государственных предприятий — вдобавок правом каждого получить акции своего предприятия.
Но против такого толкования говорят некоторые как социальные, так
и правовые соображения. Государственная собственность в СССР рассматривалась как всенародное достояние. Эту формулу следовало понимать так, что собственником всех природных богатств, включая землю,
является народ, государство лишь управляет тем, что принадлежит народу. Применяясь к некоторым сегодняшним юридическим конструкциям, государство можно уподобить доверительному управляющему в
отношении народной («общенародной») собственности. Отсюда вытекает, что разделение этой собственности или ее части между гражданами страны, хотя бы оно происходило под руководством государства и по
его инициативе, нельзя признавать даром народу от государства.
Нет основания считать этот процесс и чем-то вроде известной
гражданскому праву процедуры раздела общего имущества между собственниками (ст. 252, 254 ГК РФ). Правила ГК о разделе общего имущества не относятся к имуществу, находящемуся в доверительном (постороннем) управлении. Они требуют соглашения между участниками
общей собственности, а при недостижении соглашения — проведения
раздела через суд. Но раздел земель бывших колхозов и совхозов регулируется вовсе не правилами ГК, а разработанными специально
для данного случая нормами. Здесь уместно сослаться на ту же ст. 254
ГК РФ, которая ограничивает сферу действия правил ГК о разделе
общего имущества, если имеются специальные законы, устанавливающие особые процедуры для раздела совместной собственности, или же
такие процедуры вытекают из существа отношений участников общей
собственности.
По той же причине приватизация сельскохозяйственных земель не
подпадает под понятие отказа (государства) от права собственности —
отказа, который регулируется ст. 236 ГК РФ. В этой статье инициаторами отказа признаются физические и юридические лица, но никак не
государство в целом.
Сказанное позволяет сделать вывод, что принятые в рамках
Аграрной реформы методы распределения бывшей государственной
(в основном сельскохозяйственной) земли между управомоченными
физическими и юридическими лицами регулируются не институтами
гражданского права. Эти методы регулируются специальным пакетом
нормативных актов, которые следует относить к земельному праву.
Гражданско-правовые нормы могут и должны применяться к этим от-
191
Глава 4
ношениям в тех случаях, когда их «не покрывают» специальные нормы,
направленные на разгосударствление земли. С позиций земельного
права такие акты следовало бы признавать квазисделками.
При распределении участков сельскохозяйственных земель могут
применяться методы их оценки, которые опираются на правила рынка.
Однако в целом эти методы лишь частично определяются рыночными
оценками. Поэтому есть основание считать их проявлением условно
рыночных отношений.
Этот процесс имеет сходство с отношениями, которые регулирует гражданское право. Так, выделение земельных долей в натуре в
виде конкретных участков происходит согласно (определенным образом выраженному) волеизъявлению собственников этих долей.
Сельхозпредприятие — владелец таких участков может поспорить с заявителем (или заявителями) относительно того, в каком месте окажется
его участок, будет он компактным или разделенным, какие земельные
сервитуты в связи с этим возникнут, и т. п. Но с другой стороны, оно
не вправе уклониться от требуемого по закону землеустроительного
процесса. В любом случае процедура выделения в натуре земельного
участка, причитающегося управомоченному гражданину, является для
сельхозпредприятия обязательной. Поэтому есть основание считать её
также нормативной сделкой.
4.2. Оценка земли.
Нормативная оценка. Такие оценки широко применяются в практике
земельных органов; нередко им следуют и органы общей компетенции,
принимающие решения, связанные с распоряжением землей. В общем
виде такие оценки предусмотрены в законе. Более подробное изложение
о них приведено в некоторых ведомственных документах, например в
«Типовом положении о региональном агентстве государственной оценки земель», утвержденном Роскомземом 29 марта 1995 г. В числе других функций названных агентств Типовое положение предусматривает
«оценку земельных участков, земельных долей и иного недвижимого
имущества при передаче его в собственность, купле-продаже, дарении,
заключении договоров об ипотеке, ренте, (на случай) пожизненного содержания с иждивением, при передаче земельных участков (долей) в качестве взноса в уставные и паевые фонды, при выкупе для государственных или муниципальных нужд, образовании или разграничении общей
совместной или общей долевой собственности».
192
Рынок земли
Кроме того, оценка должна производиться для «установления размеров потерь сельскохозяйственного производства и расчета убытков собственников, владельцев, пользователей, (арендаторов) земельных участков и долей в результате отрицательного влияния на качество их земель
деятельности других лиц, (а равно) при отчуждении сельскохозяйственных угодий для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства».
1
Вопросу оценки земель посвящена огромная литература. Это неудивительно, так как расчетные цены земли нужны и как придержки для
определения реальных цен при сделках с землей, и для целей налогового обложения земли. Прежде всего, это касается сельскохозяйственных
земель. В литературе по оценке этих земель выделяются два направления. Одно исходит из того, что ценность земли определяется затратами на ее освоение (например, на разделку земли из-под леса, удаление
древесных останков, выравнивание поверхности, окультуривание почвы). Другое — из дохода, который земля способна обеспечивать своему собственнику. Первое направление иногда называют «затратным»,
второе рыночным, или рентным.
Поскольку в СССР рыночные оценки были по существу запрещены,
известную популярность получила затратная концепция. Последнюю
связывают иногда с именем акад. Струмилина, который изложил ее в
своей статье «О цене «даровых» благ природы».2По мысли Струмилина,
земля должны оцениваться в ту сумму, в которую обошлось ее освоение. Поскольку на освоение лучших и худших земель было потрачено
труда не обязательно в пропорции к их экономической ценности, автор
допускал некоторые расчетные поправки; однако как производить эти
поправки, он не указал. Оставалось также не ясным, как можно исчислять затраты на освоение земель, которые уже много веков используются в сельском хозяйстве. Оценку земли в соответствии с затратами на
её освоение предложил еще в XIX веке американский экономист Кэри
в своем «Руководстве к социальной науке». Согласно Кэри земельная
рента есть лишь процент на вложенный в землю капитал.
По затратной концепции нулевую оценку должны получать высоко
доходные земли, которые природа подарила человеку в их естественном
состоянии, например заливные луга. Но не эта явная слабость — глав-
1
Роскомзем. Государственный контроль за использованием и охраной земель. Нормативные материалы. Вып. 3. М., 1996. С. 290. Правительство РФ
принимало постановление № 319 «О порядке определения нормативной цены
земли» от 15 марта 1997 г. (Российская газета 2 апреля 1997 г.).
2
Вопросы экономики. 1967. № 6.
193
Глава 4
ный аргумент против концепции Струмилина. Основное возражение
сводится к тому, что затратная концепция игнорирует приносимую
многими типами земель ренту, то есть избыточный доход, получаемый
при нормальном способе ее использования, который должен доставаться собственнику земли. Согласно признанной экономической теории,
именно этот доход определяет капитальную ценность земли. Он зависит не только от вложений в землю труда и средств, но и от природных
достоинств земли, а также от ее местоположения. Формулу об «излишке
дохода», получаемого благодаря высокому естественному плодородию
участков земли или более выгодному их расположению по отношению
к рынкам сбыта, содержала ст. 17 Декрета о социализации земли 1917 г.
Правда, чем земля лучше, тем более оправданы затраты на её освоение.
Но последние являются лишь косвенным показателем ценности земли.
Поэтому критерий ценности земли, развитый Струмилиным, лишь частично и неточно отражает её действительную ценность.
Для условий 1960-х гг. затратная концепция имела ту практическую направленность, что она признала ценность некоторых земель,
которые подверглись мелиорации. Вместе с тем, такая оценка (когда
ею пользовались) оказывалась заниженной, так как определенную ценность земля имела и до её мелиорации. Тем не менее, именно эта оценка применялась, когда надо было высчитать компенсационную сумму
за потери сельскохозяйственного производства — при отводе сельскохозяйственных земель для иных целей. Считалось, что если инициатор
отвода внесёт органам сельского хозяйства сумму, необходимую для
освоения равновеликой площади где-то в другом месте, то тем самым
он как бы погасит сельскохозяйственную ценность той земли, которую
он занял. Хотя в реальной жизни участников земельных отношений
больше интересуют не затраты на освоение земли, а то, сколько она
приносит чистого дохода (ренты), указанная концепция это обстоятельство во внимание не принимала.
Названная концепция применялась при сдаче в аренду некоторых
ведомственных земель. Так, на железнодорожном транспорте свободные участки земли разрешалось сдавать в аренду клиентам железных
дорог за плату, которая должна была покрывать расходы железнодорожных организаций по содержанию этих участков. В Москве разрешалась
сдача в аренду свободных участков городской земли под временные
нужды для организации уличной торговли и т. п. нужд.
1
Регулирующие
1
Положение о районном архитектурно-планировочном отделе, утв. АПУ
Исполкома Моссовета от 14 апреля 1962 г.
194
Рынок земли
акты не называли таких операций с землей «сделками». Они исходили из того, что плату можно взимать только в тех пределах, в которых
сдатчик земли несет расходы по ее содержанию. При этом выплаченная
арендная сумма должна была остаться в распоряжении того, кто предоставил землю в аренду.
Если следовать указанной схеме, то орган (организация), предоставивший землю в аренду, не должен иметь никаких дополнительных
доходов от арендной операции, ибо арендная плата только покрывает
его расходы. Эта схема представляется безупречной — но только для
того случая, когда на свободный участок имеется только один претендент. Если же их два и больше, то отсутствует критерий, по которому
участок должен достаться одному претенденту и не достаться другому.
Для этой последней ситуации больше подходит рыночный критерий,
по которому свободный участок получает тот претендент, кто предложит за него высшую плату.
При всей слабости затратной концепции именно она долгое время
доминировала в экономических расчетах по оценке земель. Ею широко
пользовались в проектах строительства, когда требовалось оценить занимаемую под застройку сельскохозяйственную землю. Принималось,
что эта земля стоит столько, сколько требуется вложить средств в неплодородный или малоплодородный участок, чтобы превратить его в
сельскохозяйственную площадь, равноценную потерянной.
Попытку преодолеть затратную концепцию сделал Государственный
институт земельных ресурсов Министерства сельского хозяйства СССР,
работавший над методикой составления Земельного кадастра применительно к сельскохозяйственным землям. В эту методику, в числе некоторых других показателей, был включен показатель отдачи от вложения средств в сельское хозяйство; отдача измерялась цифрой дохода на
рубль затрат. Нормально этот доход был выше, чем затраты, и по размеру превышения можно было судить о размере рентного дохода, получаемого от данного типа земель. Однако сам по себе этот показатель
недостаточен, чтобы судить о размере ренты, поскольку он включал
не только ренту, но и прибыль от сельскохозяйственной деятельности.
Этот показатель оставлял в стороне вопрос о норме затрат в расчете на
1 га оцениваемой площади. Было и объективное условие, которое служило сильнейшим препятствием для правильных расчетов доходности
земли. Как упоминалось, до 1993 г. колхозы обязаны были сдавать весомую часть своей продукции государству по низким ценам. Все расчеты
прибыльности производства, основанные на этих ценах, оказывались
195
Глава 4
заведомо неправильными, поскольку часть дохода каждого хозяйства
«уходила» государству, не оставляя следа в колхозном счетоводстве.
К сожалению, даже скромное продвижение в оценке земель, основанное на приносимом землей доходе, не получило должного отражения ни в литературе, ни в нормативных актах. Методические разработки осталась на положении ведомственных документов. На каких основаниях и показателях строится нынешний Земельный кадастр, также
не ясно; это обстоятельство остается не известным даже для специалистов, не говоря уже о широкой публике. «Закон РСФСР (1991 г.) о плате
за землю» о Кадастре даже не упомянул, очевидно, этот закон не считал
Кадастр тем практическим документом, на который может опереться
налоговый инспектор. В результате,
Государственный земельный кадастр был узаконен постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г.; тогда же было утверждено
Положение о порядке его ведения. Однако это постановление оставило в стороне методику оценки земли, которая должна применяться
в Кадастре. Этот же недостаток присущ ФЗ № 28 от 2 января 2000 г.
«О государственном земельном кадастре», а равно Правилам проведения государственной кадастровой оценки земли», утвержденным
Правительством РФ 8 апреля 2000 г. Таким образом, нормативная оценка земель в России еще не встала на твердую почву.
В результате, когда в начале 1990-х годов в России начал формироваться легальный земельный рынок, требующий оценки земель, для
него не оказалось ни подходящей экономической концепции, ни продуманной правовой базы.
Хотя подобные оценки ориентированы на рынок, но подразумевается, что они производятся расчетным путем и не обязательно «по рыночной методике» (то есть с учетом реальной конъюнктуры). Поэтому
такие оценки следовало бы назвать квазирыночными.
Квазирыночные оценки земли, как и нормативные сделки, относятся прежде всего к случаям, когда в качестве одной из сторон выступает публичный орган. Если этот орган сдает, например, землю в
аренду, то закон стремится свести к минимуму фактор усмотрения, при
котором возможен дискриминационный подход к его деловым партнерам — физическим лицам, частным предприятиям, общественным
организациям. Такой подход «упрощает дело», ибо подлежащее должностное лицо освобождается от выполнения сложной аналитической
работы; оно получает возможность «выдать» готовый результат, заглянув лишь в соответствующую официальную таблицу. При этом законо-
196
Рынок земли
датель как бы отказывается от части выгод, которые государство, муниципальные власти могли получить, если бы действовали строго порыночному, но зато он избегает (справедливого или несправедливого)
упрека в том, что в разных случаях земля оценивается неодинаково.
Желание предотвратить такие упреки вполне понятно, но оно
нередко входит в противоречие с экономической реальностью.
Несовпадение нормативных цен с рыночными приводит к не всегда
оправданным льготам для одних партнеров публичной власти и к дискриминации других. Не исключен и такой результат, когда лицо, получившее землю за низкую (нормативную) цену, сочтет выгодным для
себя переуступить ее другому претенденту, но уже по более высокой
цене. Как упоминалось, хуже то, что дефицитная земля может попасть
в руки случайного пользователя, а не того, кто с ее помощью мог бы добиться более высокого эффекта.
Положение усложняется, если законодатель предписывает исполнительной власти процедуру предоставления земли претендентам на
нее, имея в виду не один экономический эффект, но еще социальные
цели. Поэтому закон должен четко инструктировать исполнителей относительно того, какую цель преследует передача публичной земли в
частные руки. Если эта цель экономическая — то целесообразно (как
упоминалось выше) проводить аукцион или торги, чтобы определить
наиболее эффективного претендента, способного заплатить наивысшую цену. Если эта цель социальная, то должны быть указаны другие
критерии, по которым следует распределять дефицитную землю.
К нормативным сделкам нельзя относить акты по государственной регистрации (ГР) прав на землю. Это замечание приходится делать, поскольку на практике такая тенденция наблюдалась, например в
Москве. Для собственника земли (каким является Москва) не безразлично, какой юридический титул присвоить тому или иному законному
претенденту на ее землю. Если претенденту будет присвоен титул арендатора, то он должен будет выплачивать городу достаточно высокую
арендную плату за закрепленную за ним землю. Если же таким титулом
будет «постоянный пользователь», то последний будет вносить городу
лишь сравнительно невысокий земельный налог. Этим обстоятельством
можно объяснить действия Регистрационной палаты города, которая
при ГР прав на землю отдельных претендентов, владеющих землей,
стремится «подвести» их под титул арендатора. Частично эта тенденция была поддержана в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в ст. 3 (1,2) которого было предусмотрено,
197
Глава 4
что юридические лица — хозяйствующие организации, пользующиеся
правами постоянных пользователей земли, должны быть переведены
на положение арендаторов. Статья 3(2) предоставила этим лицам право
выкупить свои земельные участки.Тем самым административный акт
по ГР прав на землю «превращается» в квази-сделку, по которой город
уступает заявителю участок своей земли.
В этом плане поучительно дело Т.В. Близинской, которая владела
в черте Москвы участком размером 0.229 га и желала закрепить его за
собой на праве пожизненного наследственного владения. При рассмотрении ее права на землю в Регистрационной палате последняя приняла, что по закону г. Москвы «Об основах платного землепользования»
гражданам разрешается иметь в пожизненном наследственном владении не более 0,06 га. Поэтому в отношении остальной части земельного участка, превышавшей 0,06 га, Т.В. Близинской было предложено оформить договор аренды «на 49 лет.» Рассматривавший это дело
Конституционный суд РФ в своем решении от 13 декабря 2001 г. признал, что норма 0,06 га установлена в г. Москве для лиц, вновь наделяемых землей, и что эта норма не должна применяться Регистрационной
палатой для ревизии объема земельного владения тех, кто законно владел более крупными участками до момента их ГР.
1
Тем самым
Конституционный суд пресек намерение Регистрационной палаты использовать ГР как акт, равноценный предоставлению городской земли
в пользование частному лицу.
Решение Конституционного суда не касалось той причины, по
которой Регистрационная палата в своих действиях придерживалась
односторонней позиции — создать условия, благоприятствующие
г. Моск ве получать максимальный доход от принадлежащей ему, как
собственнику, земли. Эта причина заключается в том, что подчиненная властям Москвы Регистрационная палата «обречена» защищать их
земельные интересы даже в процессе выполнения ею своих государственных функций — ГР прав на землю.
Кардинальное решение выявившегося противоречия представляется невозможным, пока г. Москва будет оставаться собственником
основного массива «доходных» земель в городе. Как и все другие столицы мира ей пристало освободиться от этих земель, продав их в частные руки, с тем чтобы при административном управлении земельными
массивами города не возбуждать подозрений, что она делает это в эгоистических интересах, как их собственник.
1
Российская газета. 25 декабря 2001 г.
198
Рынок земли
В настоящее время нормативные сделки регулируются в основном
федеральным законодательством. Однако сложившееся положение не
вполне отвечает ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей (как
и другими природными богатствами), а равно другие отрасли природохозяйственного законодательства являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Но поскольку это конституционное положение не было развито в законодательстве, полномочия регионов в части
регулирования земельных отношений вообще и нормативных сделок в
частности оказались недостаточно определенными. Этому способствует
тот известный недостаток, что публичные земли в России разграничены между РФ, ее субъектами и муниципальными властями далеко не в
полной мере. Тем не менее, этот недостаток не должен препятствовать
сделкам с публичной землей, значительную часть которых следует относить к разряду нормативных сделок. Многие города и поселки явочным
порядком закрепили за собой все публичные земли в пределах своих
административных границ — за исключением тех, которые заняты федеральными учреждениями и предприятиями, например, железными
дорогами. Что касается границ поселений, то порядок их определения
закреплен во Временной инструкции, введенной в действие двумя ведомствами в июле 1993 г.: Роскомземом и Госстроем РФ.
Так, нормы наделения землей граждан, желающих стать фермерами
на базе земель, состоящих в так наз. фонде распределения данного региона, определяются законодательством этого региона. Нормы выдела
сельскохозяйственных земель, на которые имеют право члены акционерных обществ — бывших колхозов и совхозов — утверждают районные администрации. Но в обоих случаях правомочия соответствующих
властей были определены в федеральном законодательстве.
1
Российская Федерация изымает земли для публичных нужд; такое право вытекает из её суверенных прерогатив. Поскольку изъятие
сопровождается выплатой компенсации потревоженному собствен-
нику, этот акт может быть причислен к тем же нормативным сделкам.
Но близкое право имеют и субъекты РФ. В этой области не исключено
столкновение права РФ и её субъекта. Такое столкновение может быть
1
Янбухтин Н.Р. Особенности правового обеспечения земельной реформы
в республике Башкортостан // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Уфа, 2000; См. также Харьков В.Н.
Организационно-правовое обеспечение использования и охраны земель на
уровне субъекта РФ (на материалах Тверской области) Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998.
199
Глава 4
прямым — когда обе стороны претендуют на один и тот же земельный
участок. Но возможно и косвенное противостояние, когда либо РФ
возражает против акта изъятия, предпринимаемого её субъектом, либо
этот последний возражает против аналогичного акта РФ.
Как известно, в случае коллизии двух норм — федеральной и региональной, последняя должна быть приведена в соответствие с первой.
Но это же правило должно (видимо) действовать и в случае коллизии
отдельных актов, которые каждая сторона предпринимает на основе закона. Можно полагать, однако, что это касается только актов «одного
плана» — административных (или иных, отражающих политическую
власть обеих государственных единиц — РФ и её субъекта. Не исключено, однако, столкновение «разноплановых актов», из которых один отражает политические прерогативы, а другой — правомочия органа власти, выступающего в роли хозяйствующего субъекта. В этом случае, как
представляется, «хозяйственный акт» должен уступить «политической
норме» независимо от уровня власти, которая этот акт приняла.
Можно представить себе условную ситуацию, при которой план
федерального ведомства по расширению действующей АЭС (хозяйственное мероприятие) наткнулся бы на противодействие санитарных
правил, принятых соответствующим регионом (административное
препятствие). Как представляется, «перевес» в данном случае должны
получить санитарные правила, поскольку они отражают не хозяйственные права региона, а его политические прерогативы. Сходная ситуацию была зафиксирована в США, где федеральный план по развитию
АЭС в Калифорнии натолкнулся на исходящую от штата критику «санитарной части» проекта. Калифорния оспорила в суде проект развития АЭС на том основании, что он не решал вопроса о безопасном размещении отходов АЭС. Ссылка США на то, что этот вопрос «разрабатывается», не помогла. Надежный способ нейтрализации этих отходов,
по-видимому, вообще не найден.
Утверждая первенство федеральной нормы, а следовательно и
основанного на норме федерального акта, перед нормой, принятой
субъектом РФ, федеральный закон не задается вопросом о характере
той и другой; в этом видится его недостаточная проработка. Обходит он
и другую проблему: как быть, если та и другая норма относятся к хозяйственной деятельности и не претендуют на выражение суверенных прерогатив той или другой стороны. Опыт показывает, что в этом случае
стороны стремятся достичь компромиссного решения; федеральный
центр воздерживается от принятия одностороннего решения.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]