Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственное управление и контроль
приобретаемой земли предприятие или ведомство — претендент на нее
вносило некоторую сумму, которая лишь с натяжкой могла считаться ее
рыночной стоимостью; рыночные оценки могли присутствовать здесь
лишь в неявной форме. В некоторых случаях эта «неявность» мстила за
себя. Так, когда возмещение производилось натурой, путем освоения
новой земли, то здесь возникало сомнение в экономической оправданности этой операции
Это соображение особенно актуально для нынешних условий. Выше
указывалось, что поскольку многие сельскохозяйственные земли оказались заброшенными, постольку утеряно основание требования компенсационного платежа для освоения новых земель, взамен потерянных.
Против такого основания действуют и дополнительные соображения.
Многие сельскохозяйственные земли отводятся под дороги, каналы, электростанции, химические и нефтеперерабатывающие предприятия и др. Все такие объекты работают на народное хозяйство, в том
числе на интенсификацию производства в сельском хозяйстве. Потеря
сельскохозяйственной продукции с земель, которые отводятся под
эти объекты, может восполняться и восполняется на других наличных
сельскохозяйственных площадях.
С социальных позиций оказывается, что раз указанные объекты работают на сельское хозяйство, нет необходимости в особой (натуральной)
компенсации тех земель, которые ради них были из сельского хозяйства
изъяты. С этих позиций отвод земель под все такие объекты не должен
требовать восполнения «потерь сельскохозяйственного производства».
Практически же это означает, что от платежа за «потери сельскохозяйственного производства» должны освобождаться почти все претенденты
на сельскохозяйственную землю. По закону не требуется выплата возмещения «за потери сельскохозяйственного производства» при отводе
земель под водохранилища и каналы мелиоративного назначения, а в
ряде случаев — также под рыбоводные пруды. Но этот вариант нельзя
признать экономически оправданным, так как искусственно занижается
стоимость «льготируемых» объектов. Оптимальный вариант заключается в том, чтобы инициаторы создания любых объектов, занимающих
ценные земли, выплачивали их собственнику рыночную стоимость этих
земель, но не стоимость их восстановления «в другом месте». Но коль
скоро такой вывод явно неправилен, отсюда следует, что сам критерий
натурального восполнения теряемой продукции сельского хозяйства,
который лежит в основе платежа, является спорным. Под вопросом оказывается и социальное основание такого восполнения.
141
Глава 2
Другое возражение против «социального требования» о восполнении в натуре потерянных сельскохозяйственных земель сводится
к тому, что это требование исходит из нереальной обстановки. Оно
подразумевает, что существует некий фонд свободных земель, годных
для преобразования в сельскохозяйственные. На самом же деле, такого фонда не существует. Восполнять теряемую сельскохозяйственную
площадь (если такое восполнение реально происходит) приходится
обычно за счет других продуктивных земель, например лесных. Но при
этом общество ежегодно жертвует приростом древесины и другими
продуктами леса, которые оно получало раньше. Выходит, что «восполнение» производится не безобидным для народного хозяйства способом. В ст. 58-6 ЗК РФ закон сам ставит вопрос о восполнении теряемых
лесных земель; однако в случае положительного его решения возникает дурная цепочка компенсационных мер.
Наконец, как упоминалось, при натуральной компенсации не
ставится препятствий к неэкономичному вложению средств. Так, не
исключено, что взамен потерянных будут получены мало отзывчивые
сельскохозяйственные земли, вложение средств в которые не оправдает
полученных результатов. Закон требует проведения компенсационных
мероприятий, но вместе с тем он не требует даже минимальной отдачи
от вкладываемых средств.
1
Некоторые юристы-аграрники предлагали сохранить систему компенсационных мер «за потери сельскохозяйственного производства»
только для случаев, когда изымаемая сельскохозяйственная земля является публичной собственностью. Для случаев же, когда изымаемая
земля находится в частной собственности, они предлагают ограничиться ее выкупом по рыночной стоимости.
2
До некоторой степени это предложение внедряется в жизнь. Его
полная реализация должна привести к сужению сферы «возмещения
потерь сельскохозяйственного производства», но не к полной её ликвидации. Тем самым недостатки, присущие натуральной компенсации,
будут сохранять свою силу, а рыночные отношения не получат своего
полного развития. В частности, это будет означать, что от претендента
на сельскохозяйственную землю, находящуюся в публичной собствен-
1
Сборник: Материалы к конференции по повышению эффективности
использования земельных ресурсов СССР и защите земель от разрушения.
КЕПС АН СССР, том 2. М., 1978. С. 308–318.
2
Могусев В.Ф. О некоторых вопросах выкупа земель, находящихся в со-
вместной и долевой собственности // Законодательство и экономика. 1997.
№ 2. С. 51–54.
142
Государственное управление и контроль
ности, потребуют компенсации «потерь сельскохозяйственного производства», хотя последняя будет иметь лишь косвенное отношение к
рыночной ценности земли.
Критика метода натуральной компенсации выбывающих из сельского хозяйства площадей представляется убедительной, она получила
отражение в специальной литературе. Но надо сказать, что имеется ряд
ситуаций, когда натуральная компенсация является оправданной. Об
этом свидетельствует, как зарубежный, так и отечественный опыт.
Например, в США практикуется восстановление в натуре парков,
затронутых строительством шоссейных дорог. На Западе США при гидростроительстве принимаются меры по искусственной переброске
рыбьей молоди из верховьев зарегулированных рек в их низовья в обход
построенных плотин; производителям же лососевых, идущим на нерест со стороны моря, напротив, помогают преодолеть плотины, чтобы
попасть в верховья этих рек.
Подобные меры применяются также в отечественном гидростроительстве; так гидроузлы включают рыбоходные сооружения. помогающие рыбе попадать из нижнего бьефа в верхний и наоборот. В других
случаях, чтобы восполнить недостаток производителей ценных рыб,
отрезаемых плотинами от нерестилищ, строят рыбозаводы, которые
воспроизводят ценные породы рыб искусственным путем.
Социальная оправданность таких мер очевидна. Но что касается
их экономической эффективности, то на этот счёт убедительных доказательств нет. В этой области требуется не только совершенствование
применяемых экономических расчетов, но также их соответствующая
апробация и легализация. Одновременно необходимо уточнение прав
и обязанностей сторон, причастных к выполнению компенсационных
мероприятий. В отечественном гидростроительстве проекты предусматривают создание сооружений, которые должны компенсировать или
смягчать потери, наносимые рыбному хозяйству. Но если эти сооружения оказывались мало эффективными, то представители рыбного хозяйства требовали иногда создания других сооружений. Одна из
причин таких нежелательных колебаний — нетребовательность закона
к достоверности экономических расчетов, оправдывающих компенсационные мероприятия.
Изъятие земельного участка в публичных интересах с выплатой
компенсации владельцу закреплено в законодательстве всех стран
Западной Европы. В них специально оговаривается возможность ограничения права частной собственности:
143
Глава 2
— «в целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений» (ст. 44 Конституции
Итальянской Республики 1947 г.);
— «для общего блага» (ст. 14 Основного закона Федеративной
Республики Германии 1949 г.); по причине, «оправданной публичной
пользой или социальными интересами» (ст. 33 Конституции Испании
1978 г.);
— «по мотивам общественной пользы» (ст. 17 Конституции Греции
1975 г.) и т. п.
В законодательстве стран Западной Европы помимо национализации растёт число положений, предусматривающих принудительное
лишение собственника земельного участка. При осуществлении аграрных реформ, землеустроительных и градостроительных мероприятий
собственники могут быть полностью или частично лишены своей недвижимости. Например, Конституция Греции 1975 г. в п. 3 ст. 24 предусматривает при создании какой-либо урбанизированной зоны и в целях ее эффективной урбанизации обязательное изъятие и передачу в
распоряжение соответствующих органов без какой-либо компенсации
находящиеся в этой зоне объекты частной собственности.
Практика компенсационных выплат возникла задолго до того, как
земля в России стала признаваться частной собственностью. Поскольку
потревоженный владелец земли не был её собственником, стоимость
изымаемой земли ему не возмещалась. Тем не менее, ведомство — претендент на сельскохозяйственную землю должно было оплатить эту
стоимость. Поскольку термин «стоимость земли» был фактически под
запретом, такая оплата считалась и называлась компенсацией «потерь
сельскохозяйственного производства». Таким образом, помимо выплаты компенсации затронутому владельцу государственной земли за
теряемое им недвижимое имущество, а также за его неиспользованные
затраты, была предусмотрена особая компенсация за землю, которую
можно рассматривать как компенсацию в пользу общества. Такая компенсация начала действовать еще в 1960-х гг, но тогда она не была предусмотрена на уровне закона.
В состав Земельного кодекса РСФСР 1991 г. была включена ст. 98,
которая устанавливала особую компенсацию за «потери сельско- и
лесохозяйственного производства» в случае правомерного изъятия
сельскохозяйственных и лесных земель для посторонних нужд. В нынешнем Земельном кодексе РФ этот же порядок предусмотрен в ст. 58.
Основополагающая идея этих статей — поставить экономическую пре-
144
Государственное управление и контроль
граду на пути сокращения продуктивных земель. Для этого от инициатора изъятия и преобразования таких земель закон требует внесения
определенной суммы, поступает в местный бюджет, за счет которой
(как предполагается) потеря будет восполнена в натуре путем приспособления к сельскому (или лесному) хозяйству ныне бесплодных
или малоплодородных земель. Например, в лесной зоне восполнение
потерянных сельскохозяйственных земель обычно намечается за счет
освоения подходящих земель из-под леса.
Суммы, необходимые для восполнения потерянных сельскохозяйственных земель, подсчитаны заранее и отнесены к каждому теряемому
гектару, то есть имеют нормативный характер. Нормативы компенсации дифференцированы в зависимости от региона, в котором производится изъятие, от вида угодья, а также (в некоторой степени) и от
плодородия почвы. Подразумевается, что средства, полученные «за потери сельскохозяйственного производства» будут направлены на восстановление потерянных сельскохозяйственных земель в натуре.
Однако внесенные в счет такой компенсации суммы не образуют
особого фонда. Они «вливаются» в доходные статьи соответствующего
бюджета и расходуются в общем порядке. Таким образом, натуральной
компенсации утрачиваемых земель во многих случаях фактически не
происходит. Исключение составляют некоторые крупные проекты,
вроде создания водохранилищ, в сметы которых закладываются средства на восстановление потерянных сельскохозяйственных земель. В
этом случае заказчик проекта сам связывается с соответствующими мелиоративными организациями и местными властями и сам отвечает за
выполнение компенсационных работ в натуре.
В любом случае обязанность инициатора изъятия сельскохозяйственной земли внести за неё соответствующую сумму играла и играет
положительную роль, так как заставляла его взвешивать свою нужду в
земле, выбирать для своего проекта землю похуже и поменьше площадью — как это и требуется с народнохозяйственных позиций.
Что касается потерянных лесных земель, то фактически за их занятие не требуется особых платежей, не производится и их восстановление
в натуре. Формально это объясняется отсутствием признанной денежной оценки лесных земель. Но не исключено и такое объяснение, что
указанный способ (компенсация потерянных земель по принципу «га за
га») вообще не практичен — ни в лесном, ни в сельском хозяйстве.
Компенсация выплачивается собственнику земли прежде всего
за теряемую им землю. Также он имеет право получить за строения и
145
Глава 2
устройства, которые находятся на его земле и которые имеют самостоятельную хозяйственную ценность. Отдельная компенсация полагается
за оставшиеся не убранными посевы или за выполненные для получения урожая работы. В этом плане недостаточно определен порядок выплаты компенсации за естественную и искусственную растительность.
С одной стороны, её можно рассматривать как принадлежность земли,
и в этом качестве компенсировать вместе с землей. С другой стороны,
её можно оценивать отдельно и компенсировать самостоятельно. Для
затронутого собственника более выгоден первый вариант, ибо земля с
насаждениями, как правило, будет оценена дороже, чем и земля и насаждения по-отдельности. Это вытекает из опыта оценочной деятельности, который учит, что застроенный земельный участок «в интегральном виде» оценивается выше, чем земля и строение в суммарном
виде, если они оцениваются в отдельности. Требование о «социальной
компенсации» в этом случае обычно не применяется, ибо иначе претендент на землю выплачивал бы двойную стоимость земли.
Таким образом, после признания в России частной собственности
на землю институт компенсации «за потери сельскохозяйственного
производства» оказался на распутье. С одной стороны, поскольку по
новым правилам при изъятии для публичных нужд частной земли инициатор изъятия выплачивает собственнику её рыночную стоимость.
С другой стороны, никто не отменял компенсационных платежей «за
потери сельскохозяйственного производства». Сочетание же новых и
старых требований к инициатору изъятия сельскохозяйственной земли
у частного лица должно вести к тому, что первый дважды заплатит за
одно и то же. Понятно, что такой двойной платеж не оправдан.
Выше упоминалось о компромиссном предложении, согласно
которому платеж «за потери сельскохозяйственного производства» со
стороны претендента на сельскохозяйственную землю оправдан, если
речь идет о публичной земле, и не оправдан, если речь идет о частной
земле. С этим решением следует согласиться в последней его части, но
трудно согласиться в первой. На это есть две причины. Во-первых, если
существует земельный рынок, нет необходимости пользоваться нормативами стоимости освоения новых земель, которые применяются
в этом случае: рыночная цена лучше отражает общественную потерю
при переходе земли в другие руки и для другого вида использования.
Во-вторых, сомнительно сама целевая направленность требуемого платежа, ибо восстанавливать в натуре потерянные сельскохозяйственные
земли нередко не нужно и нецелесообразно.
146
Государственное управление и контроль
Назначение особой платы с инициатора отвода сельскохозяйственной земли, когда она предназначается для иных целей в возмещение
«потерь сельскохозяйственного производства», следует считать социальной мерой, ибо она не направлена на уменьшение площадей сельскохозяйственных земель. Эта мера возникла в годы, когда цена земли,
как экономическая категория отсутствовала; фактически социальная
мера заменяла собой экономическую. Нынешняя выкупная плата, поступающая собственнику земли, относится к экономическим отношениям. Но выкупной («рыночный») платёж выполняет также социальную роль, ибо препятствует непродуманным решениям, приводящим к
выпадению земель из сельскохозяйственного производства. Учитывая
это обстоятельство, следовало бы вообще отказаться от взимания особого платежа «за потери сельскохозяйственного производства»
В пользу такого решения говорит и современная земельно-хозяйст венная конъюнктура. В нынешних условиях, когда оказались
заброшенными немалые площади сельскохозяйственных земель, требование взимать особую плату с претендента на сельскохозяйственную землю с целью «восстановить» для сельского хозяйства такую же
площадь в другом месте, теряет свой смысл. Что касается аналогичных
платежей при отводе лесных земель для иных целей, то эти платежи не
взимаются ввиду отсутствия соответствующих нормативов. Следовало
бы вообще отказаться от них. Но при этом должен действовать «экономический платеж» — стоимость теряемых лесных земель. В основе
оценки изымаемых лесных земель лежит утрачиваемый доход их собственника.
В случае изъятия, а также временного занятия земли и наложения
законных ограничений на её использование, Земельный кодекс РФ защищает интересы не только собственников, но также иных владельцев земли — арендаторов, постоянных и временных пользователей.
Статья 57 Земельного кодекса устанавливает, что всем таким лицам
полагается компенсировать убытки, в том числе упущенную выгоду.
На этой категории следует остановиться подробнее.
Упущенная выгода — это термин, известный обязательственному
праву. Он обозначает те косвенные потери, которые несет сторона по
договору в случае неисправности её контрангента. Включение в деловой договор пункта о неустойке, которую сторона обязана выплатить
своему партнеру в случае, если она по своей вине не выполнит договора, есть способ защиты добросовестного партнера от возникновения у
него упущенной выгоды. В науке гражданского права понятие упущен-
147
Глава 2
ной выгоды связывается с нарушением договора, конкретнее — с неправильным поведением одной из сторон по договору.
Но такое толкование не подходит для ст. 57 Земельного кодекса.
В случае изъятия земли публичная власть не нарушает никакого договора; она действует в рамках своих политических прерогатив, и в её действиях нельзя видеть правонарушение. Поэтому понятие «упущенная
выгода» приобретает здесь другое значение. Следовало бы принять, что
указанное понятие (как и в обязательственном праве) отражает утрачиваемый доход — но не в результате чьих-то противоправных действий,
а в силу объективно складывающихся условий. Этот термин подразумевает отношения, в которых нет правых и виноватых. В них участвуют с
одной стороны те, кто теряет свой регулярный доход, а с другой — те,
кто должен его компенсировать.
Надо сказать, что перенос в земельное право, а также в науку земельного права непростого термина из области цивилистики не обходится без издержек. Некоторые правовые акты упоминают о необходимости компенсировать затронутому владельцу земли его упущенную
выгоду наряду с выплатой ему стоимости земли. Например, такую
конструкцию компенсации содержит форма «Свидетельства на право
собственности на землю» образца 1993 г. К этой форме прилагается
пояснение, согласно которому «В случае изъятия или выкупа земельного участка или земельной доли собственник имеет право получить
его стоимость и возмещение причиненных убытков, включая упущённую выгоду». Между тем, если говорить о земельных отношениях, то
стоимость земли поглощает упущенную выгоду собственника. У собственника может возникнуть упущенная выгода или необходимость
производить дополнительные затраты, лишь косвенно связанные с
землёй. Например, если в результате изъятия у него части земли животноводческое хозяйство вынуждено покупать больше дорогих покупных
кормов, то оно будет нести дополнительные хозяйственные затраты.
По-видимому, такие косвенные хозяйственные потери подлежат компенсации, рассчитанной хотя бы на то время, пока хозяйство не приспособится к новым условиям.
Выплата ему отдельного возмещения за упущенную выгоду означала бы, что собственник получит двойную компенсацию за одно и то же.
При изъятии земли собственник теряет ежегодный доход от неё,
который в политической экономии носит название земельной ренты.
«В наглядном виде» рента проявляет себя в случае, когда собственник
сдаёт землю в аренду; тогда она выступает в качестве поступающей ему
148
Государственное управление и контроль
арендной платы. Капитализированная сумма ренты, как известно, составляет цену земли. Если собственнику будет вручена эта сумма, то
она возместит ему утрачиваемый ежегодный доход — ренту. На этом
основании можно утверждать, что в выплаченной цене земли ему компенсируется его упущенная выгода.
В связи со сказанным находится также вопрос о компенсации владельцу сельскохозяйственной земли его затрат по коренному её улучшению, либо по капитальной её защите от природных невзгод (ниже —
«улучшения»). Такая норма была в ЗК 1991 г.; она присутствует в ст. 57
Земельного кодекса РФ 2001 г. Надо сказать, что применение этой нормы в общем виде способно привести к путанице, так как она не может
и не должна относиться к любой изымаемой земле, независимо от того,
кому она принадлежит.
Единая формула в данном случае не подходит. Надо иметь в виду,
что улучшения, о которых идет речь, не имеют самостоятельного хозяйственного значения; они либо являются принадлежностью земли
(например, осушительные каналы, лесополосы), либо их результаты
полностью сливаются с землей (расчистка земли от камней, химические мелиорации). В любом случае они повышают ценность земли;
в этом их смысл. При этом сама стоимость их выполнения не всегда
играет решающую роль. Например, оросительный канал, стоимостью
(условно) 100 рублей, способен повысить ценность земли, к которой
он подводит воду, на 200 рублей. Наоборот, если этим каналом нельзя пользоваться, и к тому же он мешает механизированной обработке
поля, то рыночная стоимость поля понизится. При выплате компенсации собственнику за изымаемую у него землю должна приниматься во
внимание конечная доходность этой земли с учетом проделанных на
ней улучшений. При этом назначать отдельную компенсацию за стоимость выполненных улучшений уже не следует, ибо иначе последние
компенсировались бы дважды.
По-другому должна строиться компенсация для не собственников,
которые выполнили такие же улучшения, но на чужой земле. Стоимость
изымаемой земли им не компенсируется, так как они не являются её
собственниками. Им необходимо возместить только стоимость проделанных ими капитальных улучшений. Здесь, однако, не все просто.
Ведь если такому лицу будут возвращены только те средства, которые он
вложил в улучшения, то он окажется в худшем положении по сравнению с собственником, цена земли которого в нормальном случае возросла на большую величину, чем сумма вложенных в улучшение средств.
149
Глава 2
Возросшая цена земли есть результат взаимодействия двух лиц: собственника, предоставившего свою землю, и пользователя, который эту землю
улучшил. По справедливости, возросшую ценность земли следовало бы
разделить между этими лицами; в таком случае инициатор проведенного
улучшения (не собственник) получил бы в качестве компенсации сумму,
которая превосходила бы сделанные им затраты. В экономической литературе встречался тезис, что если лесополоса повысила урожайность
пшеницы на защищенном ею поле, то всю прибавку урожая следует
«вменить» лесополосе. Это рассуждение ошибочно, ибо для повышения
урожайности потребовалась не только лесополоса, но и само поле.
Эта схема расчета предполагает, что выполненные улучшения хорошо задокументированы и получили надлежащее отражение в государственном земельном учете (кадастре), что эффект от их проведения
подсчитан и отнесен к определенной земельной площади. Однако, как
отмечалось выше, на практике до этой идеальной картины весьма далеко. Соответствующие документы нередко отсутствуют, а потому не
всегда известно, кто, когда и за чей счет произвёл то или иное улучшение, новаторское оно или традиционное, во сколько оно обошлось,
каков его эффект, и на какой площади он сказался. Нужно иметь в виду,
что современное поколение людей пользуется так называемыми историческими улучшениями, например: расчистками земли из-под леса в
лесной зоне, которые выполнены неизвестно кем и когда.
Сказанное позволяет сделать вывод, что категория «упущенная выгода» применительно к земельным отношениям нуждается в дополнительном правовом и экономическом исследовании. Только после надлежащего анализа этот термин можно использовать в земельном законодательстве для регулирования обширного класса операций — сделок с землей, совершаемых как в добровольном, так и недобровольном порядке.
Таким образом, следует отметить, что часто земельное законодательство как бы «идет от противного», непосредственно устанавливая дополнительные положения, направленные на ограничение
изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В Земельном кодексе РФ таких положений несколько.
Во-первых, согласно п. 4 ст. 79 ЗК РФ особо ценные продуктивные
сельскохозяйственные угодья могут быть включены в соответствии
с законодательством субъектов Российской Федерации в перечень
земель, использование которых для других целей не допускается.
Следовательно, изъятие этих угодий для использования в иных целях
также не может осуществляться.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]