Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
том земельных мелиораций.1 Особенно сильно эта тенденция проявилась в период существования союзно-республиканского Министерства
мелиорации и водного хозяйства (1964–1990), когда землеустроительные органы, состоящие при МСХ СССР, фактически передоверили
учет мелиораций Минводхозу СССР и его органам на местах. Однако
и в этом ведомстве учет был далеко недостаточным. Так, он относился
в основном только к водным мелиорациям — осушению и орошению.
При этом объектами учета становились главным образом создававшиеся сооружения. Велся этот учет регулярно только в зонах, обслуживаемых государственными управлениями оросительных и осушительных
систем. Самый же главный недостаток заключался в том, что «не было
видно», ради чего ведется этот учет. Ведь он не предоставлял никаких
дополнительных прав и не налагал дополнительных обязанностей на
те колхозы и совхозы, чьи земли подвергались мелиорации — как за
государственный, так и за их собственный счет. Соответственно, без
каких-либо легальных последствий обходилось ухудшение колхозных
и совхозных земель (если оно выявлялось).
Некоторые законодательные акты о земле последних лет упоминают о мониторинге земель и о земельном кадастре (тот же закон «О мелиорации земель»). В принципе, учет улучшений и ухудшений земель
можно было бы осуществлять в рамках правил, регулирующих эти формы государственного управления землей. Но поскольку прямых предписаний на этот счёт закон не содержит, а тем более, не указывает, «что
делать» с выявленными изменениями, такие возможности остаются
пока не использованными.
В настоящее время правовое регулирование мелиорации земель
осуществляется Федеральным законом от 10.01.1996 г., который частично восполняет этот пробел. Статья 19 этого Закона упоминает о
необходимости «учета мелиорированных земель», но не называет ни
органа, который должен им заниматься, ни порядка учета, ни вытекающих из него юридических последствий. Кроме того, сама ст. 19 (как
и ряд других из того же Закона) «нацелена» прежде всего на водные
мелиорации — что явно суживает понятие мелиорации. О выявлении
же и учёте признаков ухудшения земель и о юридических последствиях
такого выявления этот закон вообще умалчивает.
1
Марков П.В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963; См. также
Шейнин Л.Б. Государственный надзор за орошаемыми и осушаемыми землями // Гидротехника и мелиорация. 1991. № 5. С. 20–22.
61
Глава I
За чей счет и когда производились мелиоративные и защитные
работы, насколько они оказались успешными, кто разрабатывал и
утверждал проект, кто его внедрял, во что он обошёлся — ответов на
эти вопросы в госземучёте обычно не было. Более того. Фиксируя
цифры мелиорированных площадей, землеустроительная служба не
всегда отмечала на картах и на планах их точного положения. Иными
словами, проведенные мелиорации не всегда оказывались «привязанными» к местности. Сами же землепользователи, крупные и мелкие,
нередко не заносили в формы внутрихозяйственного земельного учета
даже те данные, которые фиксировала государственная служба землеустройства. Справедливо будет заметить, что никакой закон и не
требовал этого.
Землеустроительная служба не фиксировала ряда изменений с
землей, если они не были документально оформлены, в том числе изменений, ведущих к улучшению, а равно к ухудшению продуктивных
земель. Из-за этого «мимо неё» проходило немало улучшений, выполненных владельцами земли без утвержденных проектов. В еще большей
степени это относилось к процессам ухудшения земель. Нельзя признать случайным, что Закон РСФСР «О плате за землю» (октябрь 1991 г.)
о мелиорациях земли практически даже не упоминает. Налоговые платежи накладываются так, как если бы деятельность человека не способна воздействовать на землю ни в лучшую, ни в худшую сторону.
Ни один закон так и не признал мелиорации, а равно удостоверенное
ухудшение земли юридическим фактом, то есть событием, с которым
связаны определенные юридические последствия. Таковы же были и
традиции землеустроительной службы.
Несерьезное отношение к регистрации перемен, происходящих с
продуктивными землями, не могло остаться экономически безнаказанным. Имело оно и политические последствия. Известные факты деградации сельскохозяйственных земель (несмотря на огромные средства,
которые государства, да и сами хозяйства вкладывали в защиту земель
и в земельные улучшения) оказались «убедительными» для общества.
Во многом именно они повлияли на резкий поворот в земельной политике, который произошел в начале 1990х гг. и который известен как
приватизация сельскохозяйственных земель.
Государственная земельная служба в целом не справилась с задачей
скрупулезного учета заслуг и упущений владельцев земли. Понятно, что
это вина не одних только профессионалов, но и проводившейся государством в течение долгих лет земельной политики, которая не позво-
62
Правовые основы земельных отношений
ляла различать добросовестных и нерадивых владельцев земли, не способствовала поощрению первых и наложению взысканий на вторых.
В последнее десятилетие формы государственного земельного учета были «поглощены» формами Государственного земельного кадастра,
который содержит более подробные данные о земле, чем их фиксировали прежние документы учета. Тем не менее, кадастровые формы и
правила не предусматривают специального порядка для выявления тех
достоинств и недостатков земель, которые возникли благодаря или под
влиянием деятельности владельца земли.
Нельзя пройти также мимо того факта, что детальное регулирование земельно-кадастровых работ осуществляется почти исключительно ведомственными актами. Иными словами, статус земельнокадастровых процедур оказывается приниженным. По опыту других
стран известно, что кадастровые правила заслуживают обсуждения и
утверждения на уровне закона. Помимо снижения авторитета этих правил, ведомственная разработка делает их практически закрытыми для
общественности.
Новая редакция земельного кодекса 2014 г. предполагает расширение возможности использования земель сельскохозяйственного назначения. Соответствующие статьи 23 и 78 дополнены необходимыми
пунктами.
По данным, собранным за последние 3 года наблюдается прирост
посевных площадей с каждым годом и по каждой категории хозяйств.
Происходит перераспределение сельскохозяйственных угодий за счет
образования фермерских хозяйств. При сравнении показателей 2005 и
2009 гг. резкого изменения не произошло. Но по производству продуктов растениеводства и животноводства доля производства в хозяйствах
населения снижается, в то время как в сельскохозяйственных предприятиях и крестьянских (фермерских) хозяйствах растет. Так производство валовой продукции сельского хозяйства в 2001 г. составило
7159 тыс. руб., что в 56 раз больше, чем в крупных сельскохозяйственных предприятиях, и в 89 раз — фермерских хозяйствах. В 2009 г. показатели — 34,8 млн руб., что в 17 раз больше сельскохозяйственных
предприятий и 28 — фермерских.
В 2015 г. на развитие мелиорации сельскохозяйственных земель в
Республике Крым направлено дополнительно до 150 млн руб., что позволит произвести в данном субъекте гидро-и агро-мелиоративные,
мероприятия в сельскохозяйственном производстве.
63
Глава I
Анализ эффективности использования земли требует глубокого
подхода, причина которого экономическая взаимосвязь между личным
подворьем и сельскохозяйственным предприятием. Сегодня сельское
хозяйство следует рассматривать не только как многоукладный сектор
экономики, но и как смешанный сектор. При этом нельзя игнорировать то, что сельхозпредприятия и личные хозяйства дополняют друг
друга, являются комплементарными.
1.3. Земельный участок
Состояние экономики нашей страны находится в прямой зависимости от того, насколько рационально используются национальные
природные ресурсы, в том числе и земля. Одним из условий повышения эффективности её использования является создание продуманного, гибкого и надежного оборота земельных участков, позволяющего
обеспечить перераспределение их под контролем государства как в хозяйственных, так и в иных целях.
Нормы земельного права преследуют публичные цели и нередко
оперируют категориями и разрядами земель на которые разбита территория страны. Для целей регулирования частно-правовых отношений указанные нормы вводят дополнительное понятие — земельный
участок. Это понятие опирается на бытовой термин, однако для ряда
ситуаций бытового понимания этого термина оказывается недостаточно. Так, если на земельном участке находится лесная растительность,
то его могут назвать «лесом», а если он включает акваторию, то «водоемом». Здесь многое зависит от природных характеристик участка,
а также от принятого способа его использования.
Земельный участок — недвижимость особого рода вследствие своего естественного происхождения и нахождения в естественной экологической системе, что обуславливает необходимость учёта данного
фактора при правовом регулировании земельных отношений. Оборот
земельных участков придает стабильность предпринимательской деятельности, позволяет изыскивать экономические резервы и в целом
обеспечивает земельным отношениям необходимую динамичность,
адекватную условиям рыночной экономики. В числе определяющих
элементов оборота земель следует назвать гражданско-правовые сделки. Нормы, регулирующие отношения при заключении, исполнении
и прекращении сделок, в том числе договоров, содержатся преимущественно в гражданском законодательстве. Однако земля — особый,
специфический объект правоотношений, и значительная их часть ре-
64
Правовые основы земельных отношений
гулируется также нормами земельного законодательства. Безусловно,
земля обладает особой ценностью не только потому, что способна обеспечить экономический эффект, но и в силу тех своих качеств и естественных свойств, которые лежат за пределами сугубо меркантильного,
стоимостного подхода. В связи с этим имеются значительные особенности оборота земельных участков, предопределяемые спецификой
земли как основы жизни и деятельности людей, средства производства,
важнейшей составной части природы и т. п.
Поскольку «участок» нередко включает природные богатства разного рода, его правовой режим может регулировать как земельное,
так и некоторые другие отрасли права. Однако это не всегда удобно.
На практике ведущее положение занимает институт какой-то одной
отрасли права — хотя он может попутно регулировать правовой режим
других природных богатств, поскольку они составляют единый природный комплекс с землей.
В правовой литературе понятие «земельное отношение» иногда
предполагается бесспорным и не заслуживающим особого внимания.
Но на самом деле вопрос является более сложным, так как в земельные
отношения вовлекается не только земля, но и другие природные ресурсы: почвы, природная растительность, вода, полезные ископаемые,
животный мир. Учёных всё больше интересуют проблемы, связанные с
рассмотрением участков как объектов обязательственных прав, сделок,
изучение оборота земельного участка. В 1960-х годах, когда обсуждался
вопрос о создании республиканских водных кодексов, некоторые юристы, опираясь на опыт регулирования земельных и водных отношений
в зонах искусственного орошения, предлагали земельно-водные кодексы. Фактически они считали необходимым иметь кодексы орошаемого
земледелия. Но так как последние не могли заменить более широких
водных кодексов, предпочтение было отдано последним.
Например, организация прибрежных защитных полос накладывает дополнительные обязанности на собственников и владельцев прибрежных земель, ограничивает их хозяйственную и иную деятельность
в интересах водного хозяйства. Но поскольку земля по-прежнему используется в сельском или лесном хозяйстве, можно утверждать, что
«профилирующей» отраслью права, регулирующего отношения в этих
полосах, будет право земельное или лесное. Это не значит, что водное
законодательство о таких полосах должно умалчивать. Нормы о прибрежных защитных полосах содержатся как в земельном, так и в водном законодательстве, «поддерживая» друг друга.
65
Глава I
В данном случае экономический результат, получаемый от использования земли, преобладает над побочной ценностью, которая
имеется в виду при ограничении этого использования и которая выражается в повышении экономической и экологической ценности воды.
Ведущими в прибрежных полосах остаются земельные (или лесохозяйственные) отношения. Но в других случаях такого явного преобладания
одних отношений над другими не будет. Например, если плодородную
землю надо разрушить, чтобы добраться до более ценной залежи полезного ископаемого, то ведущими, казалось бы, должны быть горные
отношения, так что процедура принесения в жертву плодородной земли должна регулироваться горным правом. Но на практике эту жертву
регулирует также земельное право. И это понятно. Если бы отвод земли под добычу полезных ископаемых регулировался исключительно
горным правом, то возник бы риск неоправданного разрушения плодородных земель — риск, возникающий при создании недостаточно
эффективного горнодобывающего предприятия. Именно это соображение заставляет иметь институт отвода земли, в том числе под горные
работы, прежде всего в земельном законодательстве; указанный институт включает права и обязанности разработчика недр по рекультивации
нарушенной им поверхности.
Земельное законодательство призвано регулировать преимущественно те общественные отношения, в которых земля представляет
главную экономическую или экологическую ценность. Этот критерий и
позволяет отграничить земельное законодательство от смежных отраслей права, регулирующих охрану и рациональное использование других
природных богатств, а равно связанной с землей недвижимости.
Закон не даёт чётких критериев для отнесения «участка» к той или
иной природной категории, от характера которой зависит, какой отраслью права должен регулироваться его режим. По-видимому, закон
рассчитывает на то, что здесь «и так все ясно». Но поскольку ясность
бывает не всегда, надо руководствоваться экономическим критерием.
Если основную ценность в составе природного комплекса представляет земля, то участок следует считать земельным, если лесное насаждение — то лесным и т. д. В ряде случаев не исключен и экологический
подход. Если вода в данном регионе имеет высокую ценность, то правовой режим земельного участка, в который входит водоем, может быть
подчинен задачам сохранения и рационального использования воды —
хотя бы площадь самого участка значительно превосходила площадь
водоёма.
66
Правовые основы земельных отношений
Отсюда, между прочим, следует, что классификация земель и юридическая фиксация ее результатов в отношении отдельных участков
земли есть скорее задача регионального законодательства, нежели федерального.
Законодательство уклоняется от фиксации участка по его границам. ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г.
(СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149) под земельным участком понимает часть
поверхности земли, включая почву, «границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом». Но откуда «берутся» эти границы, закон не поясняет.
Очевидно, он отдает этот вопрос на усмотрение землеустроительных
или иных компетентных органов. Понятно, что здесь могут возникать
«разночтения».
В самом законе под «участком» понимаются не всегда одинаковые предметы. Так, во многих случаях он отождествляется с тем, что
можно назвать единым владением. Но такое понимание, годное в одних случаях, бывает непригодным для других. На это есть три причины.
Во-первых, «владение» может быть слишком большим — например,
несколько десятков тысяч гектаров леса в ведении одного гослесхоза.
Во-вторых, внутри «владения» могут оказаться вторичные владельцы
(пользователи). Например, в пределах крупного сельскохозяйственного предприятия какое-то угодье сдано в аренду постороннему лицу.
В-третьих, внутри единого владения могут быть участки с различным
режимом пользования. Например, в пределах того же сельскохозяйственного предприятия выделена пашня, сенокосы, неудоби. Поэтому
некоторые нормы земельного права, вынуждены оперировать с мало
понятным выражением «часть участка».
Приходится признать, что понятие «участок» имеет не одно, а два
значения. Это небольшое владение, обычно на праве собственности.
И это хозяйственный выдел в составе (обычно крупного) владения, который отличается по своему правовому режиму от соседних участков
того же владения. Это отличие обычно вызвано различиями в природных условиях и — в способе использования. Если такой выдел указан
в Государственном земельном учёте, то его хозяйственный статус получает юридическое закрепление. Возможно, что в этом последнем
случае следовало бы говорить не об «участке», а об «угодье», «выделе»,
«пятне», «контуре».
Недостаточное внимание законодательства к земельному участку
нередко переходит и на лиц, обладающих титулом в отношении выде-
67
Глава I
ленного участка. Так, остается неясным, кто именно (собственник или
арендатор, постоянный пользователь) должен заботиться о государственной регистрации прав на участок, об устранении обнаруженных
ошибок, искажений, неточностей в учетных данных. Этот вопрос не
столь уже академический, ибо Кодекс РФ об административных правонарушениях грозит штрафом «собственнику, арендатору или иному
пользователю» за несоблюдение порядка государственной регистрации
прав на недвижимое имущество.
1
В быту участком нередко называют всякое небольшое владение,
если у хозяина есть документ, удостоверяющий его право. Но для земельных органов этого признака нередко бывает недостаточным. Они
считают, что участок должен быть сначала «сформирован», а затем
пройти ещё кадастровый учет.2 Наверное, такое требование справедливо в отношении крупных массивов публичных земель, поскольку
их внутренние границы нередко бывают расплывчатыми. Однако оно
представляется чрезмерным в отношении участков земель, на которые
есть официально утверждённые планы и у которых есть официально
признанные владельцы.
Требование о «формировании» даже таких земельных участков
отражает гипертрофированное отношение к Земельному кадастру.
Некоторые теоретики и практики считают, что права на землю не существует, пока оно не прошло государственной регистрации. Такова же
позиция и тех, кто не признает участок «сформированным», пока он
не пройдет кадастрового учёта. Для формирования земельного участка в составе «рыхлого» конгломерата разнородных земель кадастровый
учёт полезен и нужен. Но если такой участок уже существует в натуре и
юридически оформлен, то «формировать» его заново нет ни разумных
причин, ни оснований.
Некоторые рекомендации по оформлению сделок с землёй принимают во внимание возможное расхождение между фактическими и документально зафиксированными границами участка — предмета сделки. Типовые формы земельных сделок иногда предусматривают, чтобы
план земельного участка имел подписи заинтересованных лиц — вла-
1
Обязанность титульных владельцев земли без всяких комментариев при-
ведена в «Комментарии к закону о Государственном земельном кадастре» /
Под ред. Е.А. Галиновской. М., 2002. С. 108.
2
См. Аверьянова Н.Н. Правовое регулирование купли-продажи земель госу-
дарственной и муниципальной собственности // Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2004. С. 17.
68
Правовые основы земельных отношений
дельцев соседних участков. Если участок граничит с землями общего
пользования, то «границы оформляются местной администрацией».1
Однако на практике это последнее условие соблюдается не всегда.
В Москве форма договора о предоставлении в аренду земельного участка, принадлежащего городу, не предусматривает выяснения его смежеств. Между тем, в этой области тесть много вопросов.
Нередки случаи, когда взаимные вклинения имеют место даже
при бесспорных границах. При добрых отношениях между соседями
официальные границы иногда существуют сами по себе, а вклинения — сами по себе. Но со временем такое положение может привести
к конфликту. Поэтому в законе должна присутствовать рекомендация
или даже правовая обязанность причастных лиц и учреждений проверять правильность границ на планах и на местности каждый раз, когда
меняется титул владельца. Следовало бы указать, что такая мера способна прервать накопившуюся давность фактического владения и помешать ей впоследствии послужить основанием для иска о признании
за фактическим владельцем права собственности. Ошибки при определении земельных границ встречаются не только в частном секторе.
В начале 1990-х гг. начальник станции Лосиноостровская Ярославского
направления (г. Москва) сдал в аренду участок земли, который не принадлежал железной дороге. Этот случай свидетельствует о том, что учёт
земель был не на высоте не только в железнодорожном ведомстве, но
и в некоторых городских службах, которые плохо знали, где проходят
границы земель общего пользования, за которые они отвечали.
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не знал понятия земли — как
принадлежности строения, хотя в одном случае он фактически им пользовался. В ст. 37, речь шла «о переходе права на земельный участок при
переходе права на строение и сооружение», использовалась концепция
земли-принадлежности, как она известна в цивилистике. Согласно
этой концепции принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае главной вещью признавалось строение, сооружение, а принадлежностью — его земельный участок. Более четко эта же концепция
выражена в ст. 552 ГК РФ (регулирующей судьбу земельного участка,
обслуживающего продаваемое здание, сооружение) и в ст. 652–654 (регулирующих «земельный вопрос» при аренде здания или сооружения).
Статья 653 ГК РФ регулирует случай, когда собственник участка земли, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение,
1
Горемыкин В.А. Указ. соч. С. 72.
69
Глава I
продает этот участок без постройки постороннему лицу. В этой статье
следовало бы указать, что в данном случае арендатор имеет преимущественное право на покупку указанного участка.
Тем не менее, нельзя сказать, что указанная концепция проводится в
законодательстве без колебаний. Например, ст. 1–5 Земельного кодек са
РФ устанавливает «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов». Но далее она расшифровывает это единст во
так, что «все прочно связанные с земельными участками объекты следуют
судьбе земельных участков за исключением случаев, установленных федеральным законом». Здесь видно влияние тезиса Римского права от носительно того, что «поверхностные предметы следуют судьбе земельного
участка, на котором они расположены». Если исходить из этого тезиса, то
в связке «строение-земля» главной оказывается земля; однако такое толкование некорректно, так как оно не соответствует хозяйст венной практике. Эта последняя отдает предпочтение строению, как главной вещи,
по той простой причине, что стоимость строения обычно существенно
выше, чем стоимость земельного участка, который оно занимает.
С экономической стороны, земля является принадлежностью
строения тогда, когда она не имеет самостоятельной хозяйственной,
экологической или иной ценности. Она должна признаваться принадлежностью строения тогда, когда её ценность значительно уступает ценности последнего. При этом строение вместе с обслуживающим
его земельным участком образует единый хозяйственный комплекс.
Именно так подходили в своё время к строению и окружающей его земле Бюро технической инвентаризации (БТИ). БТИ входили в систему
коммунального хозяйства, но в настоящее время они находятся в состоянии реорганизации. В Санкт-Петербурге Городское бюро по регистрации прав на недвижимость в жилищной сфере в свое время было
организовано при Городком комитете по земельным ресурсам и землеустройству (Российская Федерация. 1997. № 4. С. 44–48). Однако такая
его подчиненность вызывает возражение у специалистов.
Правда, БТИ действовали обычно в городах. Кроме того, они не
занимались промышленными зданиями. Традиционно они обращали больше внимание на фактическое положение вещей; юридическую сторону дела права владельца недвижимости они проверяли не
так тщательно. У БТИ не было строгих правил относительно того, как
определять участок, непосредственно обслуживающий здание, сооружение, и как выделять прочую земельную площадь, относящуюся к
тому же домовладению, но допускающую иное использование, так на-
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]