Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Предисловие
стояния свободных сельских обывателей. Помещики сохраняли право
собственности на все принадлежавшие им земли. Эти земли они предоставляли в постоянное пользование крестьянам (под участки крестьянской усадьбы и прочие земельные наделы) для выполнения повинностей перед помещиком и государством. В качестве официальных
документов, определявших земельные отношения между крестьянами
и помещиками были утверждены Уставные грамоты, в которых указывалось количество земли, которой пользовались крестьяне до реформы и обозначались земли и угодья, которые оставались у крестьян при
освобождении. В грамоте перечислялись также повинности крестьян в
пользу помещиков, на ее основе определялся размер выкупных платежей крестьян на землю.
Землеустроительные мероприятия в этот период включали в себя
следующие действия: определение размеров земельных наделов; установление повинностей с земельных наделов; составление уставных
грамот; определение размеров выкупных платежей; отвод земельных
наделов в натуре; разверстание и отграничение крестьянских земель от
помещичьих владений.
9 ноября 1906 г. вышел Именной Высочайший Указ, данный
Сенату Николая II, содержащий положения о крестьянском землевладении и землепользовании. Издание Указа, позволявшего закреплять
за собой свой надел, положило начало Столыпинской аграрной реформе. Основной целью реформы явилось ускорение процесса расслоения крестьянства, насаждение частной земельной собственности
и создание многочисленного и сильного класса зажиточных крестьян
(кулаков), который должен был стать опорой государственной системы. Содержание нового землеустройства определилось целым рядом
законов и положений, основными из которых явились Указ от 9 ноября
1906 г., Закон 14 июня 1910 г., Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г.
(дополненный и изданный в качестве Положения о землеустройстве в
1912 г.) и Наказ землеустроительным комиссиям от 19 июня 1911 г.
Накануне реформы в России существовали два вида крестьянских
общин: передельные, в которых каждые 12 лет производились переделы
земель; беспередельные, в которых в течение 24 лет переделы земли не
производились. Для роспуска передельных общин требовалось решение не менее двух третей схода. Беспередельные общины распускались
автоматически. Выходящий из общины крестьянин взамен многочисленных земельных участков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, получал право на компактный участок — отруб или
11
мог поселиться на хуторе — отдельном земельном участке с жилыми и
хозяйственными постройками.
В целом столыпинское землеустройство не смогло реализовать
первоначальные цели, поставленные правительством. В стране образовалось множество форм землевладения и землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное, частновладельческое,
церковное, государственное и др., которые в совокупности не представляли четко организованной системы и порождали множество неурядиц
в земельных отношениях. Однако, положение в русской деревне заметно улучшилось. В 1907 г. были отменены выкупные платежи. В связи
с окончанием мирового сельскохозяйственного кризиса начался рост
цен на зерно.
Первым документом, изменившим существующий земельный
строй, стал Декрет о земле, провозгласивший всю землю всенародным
достоянием.
Основное содержание землеустроительных работ в 1918 г.: отграничение земельных участков, не подлежащих распределению; сбор
статистических и картографических материалов для выработки норм
наделения землёй; распределение конфискованных земель во временное пользование; перераспределение всех земель (чёрный передел);
съёмка неделимых площадей для последующего устройства их территории; оказание помощи при распределении земель под посевы.
14 февраля 1919 г. ВЦИК утвердил специальное постановление,
получившее название «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». Новые задачи обусловили необходимость реорганизации землеустроительных
органов. В составе Наркомзема в мае 1919 г. был создан Центральный
отдел землеустройства (Центрозем), которому были переданы функции
существовавших ранее землемерно-технического отдела, переселенческого управления и отдела текущей земельной политики.
30 октября 1922 г. 4-я сессия ВЦИК приняла Земельный кодекс
РСФСР, который существенно изменил земельную политику, привел
ее в соответствие с новыми задачами хозяйственного строительства в
деревне.
Вторая половина 1929 г. стала началом сплошной коллективизации. Землеустройство вновь образуемых колхозов должно было проводиться в течение двух недель после их создания. Примерным уставом
сельскохозяйственной артели от 1 марта 1930 г. был установлен порядок формирования землепользований колхозов.
12
Предисловие
Сплошная коллективизация сельского хозяйства в корне изменила структуру землеустроительных работ и сформировала два основных
вида: межхозяйственное (вместо ранее существовавшего межселенного), связанное с образованием новых и улучшением существующих
землепользований социалистических сельскохозяйственных предприятий; ивнутрихозяйственное (вместо внутриселенного), связанное
с организацией территории социалистических сельскохозяйственных
предприятий. Менялось и содержание землеустройства: вместо основной ранее землераспределительной функции главной становилась организация использования земли сельскохозяйственного назначения с
учетом требований крупного производства, механизации полевых работ. Выдача колхозам Государственных актов на вечное (бессрочное)
пользование землей и связанное с ней землеустройство в 1935–1938 гг.
потребовали мобилизации на эти работы всех землеустроительных сил,
поэтому внутрихозяйственная организация территории колхозов и совхозов в этот период осуществлялась в незначительном объеме.
В «Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных
республик», принятых в 1968 г. и Земельных кодексах союзных республик нашел отражение опыт правового регулирования социалистических общественных отношений в области распределения, использования и охраны земель.
Земельная реформа, начатая в России в 1990 г., ставила следующие
задачи: осуществление перехода к многообразию форм собственности
на землю, землевладения и землепользования; обеспечение социально
справедливого и экономически обоснованного перераспределения земель; создание равных экономических условий для всех форм хозяйствования; создание экономического механизма регулирования земельных
отношений и стимулирования рационального использования и охраны
земель; прекращение процесса деградации земли и других связанных с
нею природных ресурсов, обеспечение их восстановления.
Государство отказалось от монопольной собственности на землю,
но приватизация земли шла медленно, непоследовательно, что порождало путаницу и множество ошибок, особенно в вопросах получения
крестьянами права собственности на имущество сельхозпредприятий и
землю. Многие нормативные акты противоречили друг другу.
В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР
был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из сельскохозяйственных земель выделялись участки для переда-
13
чи сельским и поселковым советам. Было разрешено также арендовать
земельные участки.
На основании Закона РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял законы: «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе»; «О социальном развитии села». Законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было
установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из
его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового
коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот закон
определил права собственников земельных долей.
В России была провозглашена частная собственность на земельные
участки, используемые для сельскохозяйственного производства — земли фермеров, садоводов, земли под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной
и коллективно-долевой собственности. Другим категориям граждан
и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был введен мораторий на куплю-продажу земли
(от 5 до 10 лет).
В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и
Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективнодолевой и другим формам собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства. В конце 1991 г., как и во многих государствах мира, в России
были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата,
цена земли в случае ее купли-продажи.
С ноября 1992 г. по декабрь 1993 г. было продолжено дальнейшее
совершенствование системы регистрации различных форм землевладения и землепользования, проведение учета количественных и качественных характеристик земель, определение подходов к экономической оценке земель в условиях рыночного оборота. За короткий срок
было принято более 50 основных нормативных документов для реализации земельной реформы.
14
Предисловие
23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».
Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден
«Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков», в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу
земель действовал только для крестьянских (фермерских) хозяйств и
сельскохозяйственных предприятий
В 1992–1993 гг. были также решены многие политические, экономические, технологические и социальные проблемы, такие как ликвидация монополии государственной собственности на землю и осуществление перехода к многообразию форм собственности на землю,
владения и пользования ею; формирование слоя средних и мелких земельных собственников; улучшение структуры управления земельными ресурсами; обеспечение всех желающих граждан приусадебными и
садово-огородными участками; внедрение нового экономического механизма регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель; реорганизация колхозов
и совхозов, приватизация их земельной собственности, образование
крестьянских и фермерских хозяйств.
Важным шагом в правовом регулировании земельных отношений
являлся Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г.
«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», который впервые отнес землю к объектам недвижимости. Указом были отменены большинство ограничений на отчуждение
земли, расширен перечень сделок с земельными долями.
Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. разрешило
главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция
закрепила право частной собственности на землю в РФ.
Наиболее значимым документом явилось Постановление Пра вительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли», установившее нормативную цену
земли, равную 200-кратной ставке земельного налога на единицу площади земельного участка.
С 1 января 1995 г. была введена в действие часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, который определил, что к
недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные
15
участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.
1997 г. ознаменовался важным для развития земельных отношений
в Российской Федерации событием: принятием в июле Федерального
закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (вступившим в силу в феврале 1998 г.). Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации
прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации,
исключив из этой системы органы Госкомзема России.
В 1998–2001 гг. был принят ряд важных законов: «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю» и Земельный кодекс Российской
Федерации, значительно продвинувшие проблемы формирования земельных отношений в стране.
В РФ в 1991–2001 гг. возникло приблизительно 275 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств; были расширены земли сельских населенных пунктов; создан фонд перераспределения земель; начался процесс
приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные
земельные акты; начался рыночный оборот земель; введена платность
землепользования; стала формироваться автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра, была обеспечена
потребность населения в земельных участках для личного подсобного
хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство.
Вместе с тем при проведении земельной реформы не были решены
вопросы сохранности земель и повышения эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном производстве не используются
более 13 млн га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы,
опустошены и деградировали. В результате отсутствия финансирования были практически прекращены работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, мелиорации.
Гельдибаев М.Х.
доктор юридических наук, профессор
16
ВВЕДЕНИЕ
Правовое регулирование земельных отношений в российской отрасли права является одним из основных и важнейших объектов законодательного регулирования, а также одним из основных условий экономической, правовой, политической стабильности государства.
Одним из основных документов, регламентирующим земельные
правоотношения является Земельный кодекс Российской Федерации,
принятый в 2001 году, утвердивший аренду земли, пожизненное наследуемое владение, частную и иную собственность на землю в значительной мере стабилизировали социально-экономическую составляющую
страны. Данный свод норм права действует и по настоящий момент, с
учетом внесенных изменений и дополнений.
Несмотря на то, что земельная реформа в Российской Федерации
осуществляется уже более двадцати лет, принятые за последние годы
основные земельные законы являются одними из наиболее часто изменяемых, что в свою очередь влияет на правоприменительный процесс.
Именно поэтому так важно было принятие в 2014 г. закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные
акты РФ» (№ 171 ФЗ от 23.06.2014 г., далее — Закон), который вступил
в силу с 1 марта 2015 года. Это крупнейшая за последние 14 лет земельная реформа в стране. Объём закона — свыше 300 страниц, он обобщил почти 25-летний опыт выстраивания рыночных правоотношений
в землепользовании и готовился 5 лет. Закон вносит существенные изменения в Земельный кодекс, значительно упрощая предоставление
государственных и муниципальных земельных участков гражданам и
юридическим лицам.
Разъяснению и толкованию земельных взаимоотношений посвящено немало научной и учебной литературы. Как известно, институт
частной собственности предполагает большую свободу оборота земли,
причем на этой базе получает развитие денежная оценка земли. Наличие
рыночных отношений в сфере землепользования не вызывал энтузиазма
17
у ряда представителей аграрной науки, в том числе у некоторых ученых
юристов. Они опасаются, что рынок способен лишить прежних крестьян
земельных участков и превратить их в бездомных бродяг.
Такие взгляды не новы. Они были «в ходу» и в 1861 г., когда от крепостной зависимости освобождались помещичьи крестьяне, и во времена Столыпинской аграрной реформы в 1906–1917 гг. Действительно,
опыт подтвердил, что многие крестьяне, сделавшись собственниками
своих участков, продали их, а сами «подались» в города или даже в работники к тем, кто купил их землю. Несомненно, что с социальной
точки зрения свобода купли-продажи земли таила и таит в себе немало
конфликтов. Но абсолютизировать эти конфликты нельзя. Дело в том,
что само обладание земельным участком для собственника, который не
может или не хочет его обрабатывать — тоже не лучший социальный
результат. Если обладатель желает избавиться от своей земли, то вряд ли
стоит препятствовать ему в этом. С экономической же стороны, продажа таким собственником своего участка — это выигрыш для общества,
так как покупатель (по идее) — это такое лицо, которое способно использовать землю более продуктивно, чем ее прежний обладатель.
Уместна аналогия со спорами о путях развития России, звучавшими в последней четверти XIX века. Учитывая отрицательные черты
тогдашнего «колупаевского» капитализма, отображенного писателем
Салтыковым-Щедриным, многие авторы настаивали на особом пути
для России (который они видели в так наз. народном производстве).
Эту иллюзию постарался развеять В.И. Ленин в своем известном труде
«Развитие капитализма в России». Ленин провозглашал и доказывал
другой тезис, что Россия страдает не столько от капитализма, сколько
от недостаточного его развития. Ленин понимал капитализм как результат развития товарного хозяйства. В наше время некоторые авторы
связывают понятие «капитализм» исключительно с наемным трудом,
при этом они противопоставляют капитализм кооперативному строю.
Против земельного рынка выступают и те аграрники, которых не
устраивает (по тем или иным причинам) сам институт частной собственности на землю. Известно, что собственнику принадлежит рентный доход, получаемый от земли, который не зависит от трудовых
усилий собственника или от каких-либо других его заслуг перед обществом. Г.В. Чубуков критикует этот институт также с тех позиций, что
1
См. Демьяненко В.В. Крестьянская производственная кооперация в со-
временной России … / Автореферат диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук. Саратов, 2004. С. 11, 34, 36.
1
18
Введение
он закрывает доступ к земле всем тем, кто предъявит спрос на нее уже
после того, как она окажется в руках частных собственников. С этих
позиций более справедливой выглядит государственная собственность
на землю, которая ставит всех граждан по отношению к земле в равное
положение.
собны привести к обездоливанию тех, кто её теряет.
1
Более того, сделки с землей (в частности, ее залог) спо-
2
Эти соображения, конечно, справедливы, но они не учитывают
«экономической составляющей» частной собственности — заинтересованности собственника в сохранении и увеличении продуктивности земли (если речь идет о сельскохозяйственных или лесных землях). При государственной собственности работающее на земле лицо
не имеет гарантии, что именно эта земля останется за ним и впредь.
По сравнению с частным собственником у него ослаблено стремление сохранять и преумножать полезные качества земли. Поэтому если
общество выбирает принцип справедливости в виде равного доступа к
земле всех желающих, то оно проигрывает в сохранении и улучшении
земли, и наоборот. Логически рассуждая, оба варианта равноправны.
Но исторический опыт как России, так и других стран учит, что выбор
склоняется в пользу «экономического варианта». Правильность или
неправильность этого выбора, в конечном счете, способна подтвердить
только аграрная статистика. Но в современной России надо исходить
из того, что выбор сделан в пользу частной собственности на землю.
Среди многих представителей науки и экономистов распространен взгляд о том, что земельная рента увеличивает стоимость продуктов сельского (и лесного) хозяйства, то есть отрицательно сказывается
на потребителе.3 Однако, надо отметить, что земельная рента не есть
«составляющая» цены сырьевого продукта, она есть его производная.
Иными словами, первичной является цена, а вторичной — рента.
Из него и следует исходить.
Среди части ученых-аграрников бытует представление об институте коллективного владения или даже коллективной собственности
на землю крестьянской общины, как об идущем якобы из глубины
веков. Проф. Н.Н. Осокин выразил это представление такими словами: «Земля для русского крестьянина не могла быть предметом купли-
1
Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических
конференций. Вып. 1. 1995–1998. М., 1999. С. 281–283.
2
Журнал Российского права. 1997. № 5. С. 79–85.
3
Гофман К., Федоренко Н. Экономическая защита природы // «Коммунист»,
1989. № 5. С. 79–85.
19
продажи. Он вправе был продать все свое имущество, но землю — нет:
она общественная».
1
Это представление берет свое начало в сравнительно недавней истории — после отмены крепостного права в отношении помещичьих крестьян в 1861 г.; национализация земли, произошедшая в 1917–1918 гг.
Запрет продажи земли касался только так называемых общинных земель, поскольку купленными землями крестьяне могли распоряжаться
по своему усмотрению. Распоряжались своими землями также те крестьяне, которые вышли из общины после 1906 г. в соответствии с правилами Столыпинской аграрной реформы. Тем не менее, в массе своей
крестьянские земли представляли общественную собственность.
Из ряда опубликованных документов XV–XVII веков видно, что
волостные крестьяне довольно свободно распоряжались своими расчистками: продавали их, сдавали в аренду, закладывали, меняли.
В XVIII веке на многие такие сделки накладывались запреты, но они
имели в виду сохранить податную способность сельского населения, а
не «отлучить» его от рынка.
2
Таким образом, тезис об «извечности» коллективной собственности на землю на Руси и об исторической необоротоспособности земли сомнителен.
Против частной собственности на землю иногда выдвигают довод,
основанный на политических соображениях. Согласно этому доводу,
государство не должно утрачивать собственность на землю, так как иначе это грозит ему утратой суверенитета. Такая угроза особенно сильна,
если землю приобретают иностранные граждане. Наиболее резко эту
точку зрения выразил А.В. Мазуров.3 На самом деле частная собственность на землю «не мешает» государству вмешиваться в эту собственность — на правах суверена. Так, в 1861 г. при отмене крепостного права
государство ввело в действие свой план раздела (формально частных)
помещичьих земель между помещиками и их крестьянами. Начиная
с 1906 г., согласно аграрному законодательству П.А. Столыпина, государство начало «ломать» общественную собственность на землю
многих крестьянских обществ, стремясь к разделу земли в частную
1
Экологическое право России. Вып. 1 1995–1998. Сборник материалов
научно-практических конференций. М., 1999. С. 95.
2
Ельяшевич Р.Б. История права поземельной собственности в России.
Париж, 1948. См. также Акты социально-экономической истории северовосточной Руси. Т, 1. 1952; Т. 2. 1958.
3
Сб. Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе. М., 2004. С. 96.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]